范志勇：歷史上的美國貿(mào)易政策（二十五）：二十世紀(jì)90年代中美貿(mào)易關(guān)系轉(zhuǎn)折與爭端解決

范志勇 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文字?jǐn)?shù)：6180字

閱讀時間：19分鐘

20世紀(jì)90年代后半期與21世紀(jì)初期，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重中之重?zé)o疑是中國與美國之間就所謂“永久正常貿(mào)易關(guān)系”進(jìn)行的談判以及中國加入世貿(mào)組織。這一過程可謂一波三折，轉(zhuǎn)折過程發(fā)生在克林頓政府（1993-2001）時期。

一、改革開放之后中美最早的貿(mào)易接觸

1978年，中國開始改革開放，從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型。1979年1月中美正式建立外交關(guān)系。與此同時，中美也開始在經(jīng)貿(mào)方面進(jìn)行接觸。1979年7月，中美兩國政府簽署《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》，核心是相互給予最惠國待遇（Most Favored Nation treatment，MFN）。[1]1980年1月，美國國會參眾兩院高票通過該協(xié)定，協(xié)定得以生效。最惠國待遇使中國輸美商品適用10.5%的最惠國關(guān)稅稅率，避免被征收較高的20%非最惠國關(guān)稅（當(dāng)時美國尚未取消1930年《霍利-斯穆特關(guān)稅法案》中推行的非最惠國關(guān)稅）。[2]然而，這項(xiàng)最惠國待遇并非永久性的。根據(jù)《1974年貿(mào)易法案》的規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)每年給予非市場經(jīng)濟(jì)國家最惠國待遇，但前提是國會不會投票反對總統(tǒng)的決定。中美關(guān)系一旦有風(fēng)吹草動，最惠國待遇的年度審議就成為一個高度政治化、高度敏感的議題。[3]

中美建交初期，雙邊貿(mào)易形勢對美國較為有利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國對華出口總額約17億美元，而中國對美出口僅約5.9億美元，其中大部分是紡織品和其他輕工業(yè)品。由于中國的出口潛力集中在勞動密集型產(chǎn)品領(lǐng)域（如紡織品、鞋類），中國積極尋求擴(kuò)大對美出口，并要求美方給予政策優(yōu)惠。中方當(dāng)時還希望獲得普惠制（Generalized System of Preferences treatment，GSP）待遇，但遭到美方拒絕。[4]最終，中國一直未獲得GSP待遇。

在里根政府時期（1981–1989），中美經(jīng)貿(mào)往來繼續(xù)保持?jǐn)U大的趨勢，中國的最惠國待遇獲得延續(xù)，但每年仍需總統(tǒng)審查和國會批準(zhǔn)。1989年之后，隨著國際局勢的變化，美國國會試圖將中國的最惠國待遇與所謂的人權(quán)和軍控問題掛鉤。中國的最惠國待遇問題成為這一時期美國共和黨（控制政府）和民主黨（控制國會）主要的斗爭焦點(diǎn)。

從1990年到2001年，美國眾議院每年都對取消中國臨時性最惠國待遇的提案進(jìn)行投票表決，并在1990年、1991年和1992年通過這些提案。而老布什總統(tǒng)（1989-1993）采取的策略是將最惠國待遇與制裁、人權(quán)等議題分開處理，否決一切將最惠國待遇與其他議題相掛鉤的提案。盡管美國政府成功地延續(xù)了中國的最惠國待遇，但這一過程極其兇險。1991年和1992年，布什總統(tǒng)否決了國會取消中國最惠國待遇的提案后，國會再次進(jìn)行投票，試圖推翻布什總統(tǒng)的否決。在眾議院對總統(tǒng)否決案的投票獲得2/3多數(shù)后，參議院距離達(dá)到否決需要的2/3多數(shù)僅差幾票（1991年只差7票；1992年差8票）。整體來看，布什政府一方面對中國施加經(jīng)濟(jì)制裁，另一方面也為維護(hù)中美關(guān)系做了很大努力。布什運(yùn)用他個人的威望奮力抵抗國會的壓力，維護(hù)中國的最惠國待遇地位，避免了中美關(guān)系的大倒退。[5]

二、1994年中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系轉(zhuǎn)折：最惠國待遇非政治化

中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的轉(zhuǎn)折時期發(fā)生在克林頓總統(tǒng)執(zhí)政（1993-2001）時期。盡管在競選期間和執(zhí)政前期克林頓政府在對華最惠國待遇問題上采取強(qiáng)硬立場，但隨著國際形勢的變化，美國政府逐漸開始加強(qiáng)中美經(jīng)貿(mào)交流，并最終實(shí)現(xiàn)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系正常化。

1993年初，國會議員照例提出有條件延長中國最惠國待遇的議案。在與國會談判之后，克林頓政府決定以頒布行政命令的方式而非國會立法的方式來處理中國最惠國地位問題。1993年5月，克林頓總統(tǒng)簽署了《關(guān)于1994年延長中國最惠國待遇的條件的行政命令》，明確提出1994年美國延長中國最惠國地位的兩大條件，即人權(quán)問題和軍控問題，試圖在相關(guān)問題上對中國施壓。[6]克林頓的行政命令逆轉(zhuǎn)了布什政府堅(jiān)持的無條件對華最惠國待遇政策，將最惠國待遇政治化，把對人權(quán)問題的所謂“關(guān)注”作為是否延長中國最惠國待遇的先決條件，把該問題凌駕于中美關(guān)系其他問題之上。這是中美交往中第一次將最惠國待遇和人權(quán)等問題相掛鉤，使中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的根基受到了極大的沖擊。

將最惠國待遇政治化這種做法不僅引起了中國人民的強(qiáng)烈反對，也在美國內(nèi)部引發(fā)了強(qiáng)烈的分歧。整體來看，主導(dǎo)外交政策的國務(wù)院主張對華強(qiáng)硬，要求繼續(xù)將最惠國待遇與人權(quán)等問題掛鉤；但是主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策的財(cái)政部和商務(wù)部等則堅(jiān)決反對掛鉤。美國商界則明確反對將最惠國待遇與人權(quán)等問題掛鉤，認(rèn)為這將嚴(yán)重?fù)p害美國自身的經(jīng)濟(jì)利益。

一方面，美國政府在人權(quán)等問題上對中國施壓遭到中國的強(qiáng)烈抵制，沒有取得預(yù)期效果，另一方面，美國政府發(fā)現(xiàn)雖然冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，但是在朝鮮半島問題等國際事務(wù)方面還需要得到中國的配合。更重要的是，將最惠國待遇與人權(quán)等問題掛鉤切實(shí)損害了美國自身的經(jīng)濟(jì)利益，遭到了美國政府經(jīng)濟(jì)管理部門和企業(yè)界的一致反對，“掛鉤”政策事實(shí)上已經(jīng)破產(chǎn)。這一時期，中國還積極擴(kuò)大與歐洲和澳大利亞等國家的經(jīng)貿(mào)合作，給美國施加反向壓力。

1994年4月之后，克林頓政府逐漸改變立場，強(qiáng)調(diào)與中國保持積極關(guān)系的重要性，而不是威脅因人權(quán)問題對中國實(shí)行新的制裁或取消中國的最惠國待遇。在與國內(nèi)各方密切溝通之后，1994年5月，克林頓總統(tǒng)在一次記者招待會上公開表示他決定繼續(xù)延長中國的最惠國待遇。從此之后，雖然對華最惠國待遇仍然是國會每年辯論的問題，但每年的延長已經(jīng)不成問題，人權(quán)爭議已不在中美關(guān)系中占據(jù)首要地位了。1993年5月到1994年5月圍繞中國最惠國問題的一系列國內(nèi)外博弈使美國政府深刻認(rèn)識到，破壞中美兩國之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系對美國國家利益絕無好處，以中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系為杠桿實(shí)現(xiàn)政治目的不是現(xiàn)實(shí)的選擇，注定要失敗。

三、20世紀(jì)90年代的中美貿(mào)易摩擦

進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，隨著中國經(jīng)貿(mào)交流規(guī)模日益擴(kuò)大，經(jīng)貿(mào)摩擦也開始浮出水面。這些問題集中在貿(mào)易平衡、知識產(chǎn)權(quán)和市場準(zhǔn)入三個方面。

在貿(mào)易平衡問題上，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，貿(mào)易平衡旋即成為中美貿(mào)易摩擦的焦點(diǎn)。由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，中國官方統(tǒng)計(jì)和美國官方統(tǒng)計(jì)存在巨大差異，見圖1。[7]根據(jù)中國官方統(tǒng)計(jì)，中國從1993年之后開始持續(xù)對美出現(xiàn)貿(mào)易順差，盡管稅差增長較快，但整體規(guī)模有限。截至2000年中國對美貿(mào)易順差約297億美元。相反，根據(jù)美國的統(tǒng)計(jì)口徑，美國對華貿(mào)易逆差不僅出現(xiàn)得更早，而且規(guī)模要大得多。根據(jù)美方統(tǒng)計(jì)，至少在1990年美國對華貿(mào)易逆差已經(jīng)達(dá)到104億美元，截至2000年已經(jīng)達(dá)到838億美元。為解決貿(mào)易平衡問題，1994年美方應(yīng)中方倡議在中美商貿(mào)聯(lián)委會下成立雙邊貿(mào)易統(tǒng)計(jì)小組，進(jìn)行專題研究。1995年《中美商貿(mào)聯(lián)委會貿(mào)易和投資工作組貿(mào)易統(tǒng)計(jì)小組工作報告》指出，由于美方對轉(zhuǎn)口貿(mào)易的估算有誤，導(dǎo)致高估了對華貿(mào)易逆差。[8]

圖1、中美不同統(tǒng)計(jì)口徑下的貿(mào)易平衡

在知識產(chǎn)權(quán)問題上，中美兩國在1991年、1994年和1996年發(fā)生三次激烈糾紛。

第一次是1991年4月，美國貿(mào)易代表希爾斯發(fā)布的《特別301條款》年度審查報告將中國確定為“重點(diǎn)外國”，并指責(zé)中國在知識產(chǎn)權(quán)法律、政策和做法中均有不足和缺陷。[9]美國貿(mào)易代表發(fā)起調(diào)查后，中美兩國進(jìn)行了數(shù)輪磋商。1991年11月，希爾斯宣布擬對中國向美國出口價值15億美元的106種商品加征100%關(guān)稅。中國隨即提出了價值達(dá)12億美元的反報復(fù)清單。此時，關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的談判有了初步的結(jié)果，提出了兼顧發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家利益的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）的草案。這為中美知識產(chǎn)權(quán)談判提供了參考依據(jù)。1992年1月中美兩國簽訂了第一個有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的協(xié)議，即1992年《關(guān)于保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的諒解備忘錄》。中國承諾保護(hù)著作權(quán)、參加國際版權(quán)公約、保護(hù)電腦、軟件、書籍和音像制品的版權(quán)。美國貿(mào)易代表隨即宣布終止對中國知識產(chǎn)權(quán)法律和做法的調(diào)查，并取消對中國“重點(diǎn)國家”的認(rèn)定。中國對執(zhí)行1992年《諒解備忘錄》采取了非常嚴(yán)肅的態(tài)度，加大了知識產(chǎn)權(quán)立法和執(zhí)法的力度。

第二次是1994年6月，美國以中國政府保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)不力、侵權(quán)行為失控為理由，再次對中國進(jìn)行“特別301調(diào)查”。這一次，美國針對的是與計(jì)算機(jī)行業(yè)相關(guān)的激光唱盤等產(chǎn)品的盜版問題，聲稱中國的侵權(quán)行為給美國企業(yè)造成了每年數(shù)十億美元的損失。在接下來的半年里，中美兩國間就知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題共進(jìn)行了七輪磋商，雙方仍未達(dá)成協(xié)議。1994年12月美國貿(mào)易代表坎特公布了價值達(dá)28億美元的對華貿(mào)易報復(fù)征求意見清單，并稱如果中國不能在規(guī)定的時間內(nèi)滿足美國的要求，美國將對中國出口美國的電子、發(fā)電機(jī)、自行車、鞋、玩具等商品征收100%的關(guān)稅。兩個小時后，中國公布了對美國的報復(fù)清單。1995年2月4日，坎特宣布了對華實(shí)施貿(mào)易報復(fù)的最終決定。中國外經(jīng)貿(mào)部隨即作出反應(yīng)，也宣布了對美貿(mào)易報復(fù)的最終決定。清單公布后，在實(shí)施清單前的最后時刻，美國貿(mào)易副代表巴爾舍夫斯基從美國飛抵北京。與中國外經(jīng)貿(mào)部副部長孫振宇共同主持最后階段的磋商。美國代表感受到了來自國內(nèi)一些大企業(yè)總裁強(qiáng)大的壓力，沒有再對有關(guān)中國立法與執(zhí)法的問題提出過分的要求，中國也做出了一些務(wù)實(shí)的讓步，雙方的立場逐步接近。1995年2月26日晚，巴爾舍夫斯基和中國國務(wù)委員、外經(jīng)貿(mào)部部長吳儀草簽了《中美知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)議》，中美兩國長達(dá)20個月的知識產(chǎn)權(quán)談判終于落下帷幕。

第三次是1996年4月，美國貿(mào)易代表發(fā)布了當(dāng)年度的“特別301條款”審查報告，指責(zé)中國沒有認(rèn)真執(zhí)行1995年的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議，再次將中國確定為“重點(diǎn)外國”。審查報告指出，這次不需要對中國發(fā)起新的調(diào)查，只要中國沒有令人滿意地執(zhí)行現(xiàn)有協(xié)議，就可以立即對中國實(shí)施制裁。1996年5月15日，美國貿(mào)易代表確定中國沒有令人滿意地執(zhí)行1995年的協(xié)議，建議對來自中國價值30億美元的產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅，制裁清單將于6月17日起實(shí)施。面對美國的貿(mào)易制裁，中國也采取了針鋒相對的態(tài)度，提出反報復(fù)措施。在此期間，一方面，兩國間關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的第三次談判在緊張進(jìn)行；另一方面，中國加大執(zhí)法力度，關(guān)閉多家生產(chǎn)盜版制品的工廠，就建立音像制品的合資企業(yè)、進(jìn)口美國影片和確保公、私實(shí)體使用合法的計(jì)算機(jī)軟件等事項(xiàng)，確立了規(guī)則、程序或下發(fā)了通知，表明了中國認(rèn)真執(zhí)行1995年知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議的意愿和決心。1996年6月17日，就在美方的貿(mào)易制裁生效之前，中美兩國達(dá)成了第三個知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議。

由于美國對中國貿(mào)易逆差持續(xù)擴(kuò)大，市場準(zhǔn)入問題成為美國方面特別關(guān)注的問題。美國方面認(rèn)為，中美貿(mào)易巨額逆差主要是由于中國在市場準(zhǔn)入方面存在壁壘和不公平貿(mào)易的問題。1991年4月美國提出了中國市場準(zhǔn)入問題，6月就此舉行第一輪會談，8月舉行第二輪會談。美方提出了關(guān)于減少中國市場準(zhǔn)入壁壘的建議案，并要求中國在一個月內(nèi)作出答復(fù)。此后，中美雙方又經(jīng)過數(shù)輪艱難談判，雙方一度接近貿(mào)易戰(zhàn)邊緣，終于在1992年10月10日簽署了中美《關(guān)于市場準(zhǔn)入的諒解備忘錄》。中國承諾在一定的時間內(nèi)使中國的進(jìn)口管理體制更加符合國際貿(mào)易規(guī)范，美方承諾放寬對華技術(shù)出口管制，并支持恢復(fù)中國在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）的地位。1993年底中國取消了238種商品的進(jìn)口許可證，1994年6月再次取消了195種商品的進(jìn)口許可證。1996年4月，中國政府將中國6000種進(jìn)口產(chǎn)品中的4000多種的關(guān)稅下調(diào)30%，使中國進(jìn)口關(guān)稅總水平降低到23%；同時，還取消了170多種產(chǎn)品的配額和許可證，取消了大部分外資企業(yè)的進(jìn)口減免稅收優(yōu)惠政策。1997年10月，中國再次大幅度降低進(jìn)口關(guān)稅水平，涉及總稅目73.48%的4874個稅號，平均降幅26%，使中國關(guān)稅總水平從23%降低到了17%。這次減稅后，中國自1993年以來關(guān)稅降低幅度已經(jīng)達(dá)到60%；同時，在非關(guān)稅措施、外貿(mào)管理、服務(wù)貿(mào)易等方面，中國也采取了一系列與世貿(mào)組織原則相一致的重要步驟。

在中美貿(mào)易摩擦的解決過程中，中國政府展現(xiàn)出不卑不亢的態(tài)度，以及原則性和靈活性并重的方式為之后的中美貿(mào)易談判打下了良好的基礎(chǔ)。特別是在面對美方關(guān)稅恫嚇的情況下，中國均對美方采取了相應(yīng)的報復(fù)性反制措施，最終迫使美方重新回到談判桌上。在不斷擴(kuò)大對外開放的同時，中國政府也在積極推進(jìn)國內(nèi)市場化改革，加強(qiáng)市場環(huán)境建設(shè)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，加速與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接。這為20世紀(jì)90年代后半期順利開啟入世談判創(chuàng)造了條件。

[1]最惠國待遇是指締約國一方現(xiàn)在或?qū)斫o予任何第三國的一切優(yōu)惠、特權(quán)、豁免等都必須無條件、自動地給予締約國對方。最惠國待遇是國際貿(mào)易中一項(xiàng)基本、非歧視性原則。

[2]參見：宋泓，《中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展和展望》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》，2019年第6期。另有數(shù)據(jù)顯示在最惠國待遇條件下，中國向美國出口的商品的平均關(guān)稅是8.4%。而一旦取消這種待遇，平均關(guān)稅將提高到47.5%，參見陶文昭：《中美關(guān)系史》第六章第三節(jié)。

[3]按照法律，總統(tǒng)最晚需要在6月3日向國會提出關(guān)于延長對華最惠國待遇的要求。國會有3個月時間（即到9月3日）進(jìn)行辯論，是否同意總統(tǒng)的要求。如果國會提出否決，總統(tǒng)可以在半個月內(nèi)行使否決權(quán)。如果國會再次投票，參眾兩院分別以2/3多數(shù)反對總統(tǒng)的否決，則國會得以推翻總統(tǒng)的否決。

[4]普惠制是發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家出口的制成品和半制成品，單方面給予的比最惠國稅率更低、甚至免稅的優(yōu)惠關(guān)稅制度。Source: Carter Library, National Security Affairs, Brzezinski Material, Country File, Box 10, China (PRC): 10/80–1/81. Confidential

[5]參見陶文昭：《中美關(guān)系史》第七章。

[6]根據(jù)1993年5月總統(tǒng)的行政命令，下一年要由國務(wù)卿向總統(tǒng)提出建議是否繼續(xù)延長中國的最惠國待遇。由此可見中國最惠國待遇問題本身并非單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是外交問題。

[7]參見陶文昭：《中美關(guān)系史》第九章。

[8]具體來看，美方進(jìn)口統(tǒng)計(jì)包括了中國對因果的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，相應(yīng)的卻忽視了美國對中國的轉(zhuǎn)口出口

[9]美方對中國的指控集中在四個方面：《專利法》有缺陷，尤其是對化學(xué)品，包括藥品和農(nóng)業(yè)化學(xué)品不提供產(chǎn)品專利的保護(hù)；對首次發(fā)表于中國之外的美國作品，不提供版權(quán)保護(hù)；《著作權(quán)法》及有關(guān)規(guī)則對版權(quán)的保護(hù)水平過低；對商業(yè)秘密的保護(hù)不足。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。