【專欄|蜀水審見(jiàn)】讓重大水利項(xiàng)目推進(jìn)裝上審計(jì)眼之三：重大水利工程跟蹤審計(jì)簡(jiǎn)述

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內(nèi)容很干，記得關(guān)注并設(shè)為星標(biāo)

一、重大水利工程跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵與政策依據(jù)

（一）核心內(nèi)涵

重大水利工程跟蹤審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)（或內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)）依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、水利行業(yè)規(guī)范與投資管理規(guī)定，對(duì)重大水利工程項(xiàng)目從立項(xiàng)決策、勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、建設(shè)實(shí)施、資金管理、征地移民、竣工驗(yàn)收到運(yùn)營(yíng)管護(hù)的全生命周期，開(kāi)展的持續(xù)性、常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。其核心區(qū)別于傳統(tǒng)事后竣工決算審計(jì)的特征，在于將審計(jì)監(jiān)督嵌入項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)警、事中管控與事后整改的閉環(huán)管理，從根源上規(guī)避工程建設(shè)領(lǐng)域的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題與投資損失浪費(fèi)（李越冬，2020）。

（二）核心政策與規(guī)范依據(jù)

我國(guó)重大水利工程跟蹤審計(jì)的制度體系已逐步完善，核心依據(jù)覆蓋三個(gè)層級(jí)，所有文件均為現(xiàn)行有效：

?法律層面：《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2021）、《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《政府投資條例》為跟蹤審計(jì)提供了頂層法律支撐；

?部門(mén)規(guī)章層面：審計(jì)署《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)操作規(guī)程》《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，水利部《水利工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)管理辦法》（中華人民共和國(guó)水利部，2020）、《重大水利工程建設(shè)監(jiān)管辦法》等文件，明確了跟蹤審計(jì)的實(shí)施流程與工作要求；

?行業(yè)規(guī)范層面：《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》（SL 223－2008）、《水利工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB 50500－2013）等標(biāo)準(zhǔn)，為審計(jì)事項(xiàng)的判定提供了技術(shù)依據(jù)。

二、重大水利工程跟蹤審計(jì)的核心實(shí)施范圍與重點(diǎn)內(nèi)容

結(jié)合水利工程建設(shè)特點(diǎn)與審計(jì)監(jiān)管要求，跟蹤審計(jì)的實(shí)施范圍覆蓋項(xiàng)目全生命周期的所有建設(shè)環(huán)節(jié)與參與主體，核心審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容與對(duì)應(yīng)政策依據(jù)詳見(jiàn)表1。

表1 重大水利工程跟蹤審計(jì)核心審計(jì)事項(xiàng)與政策依據(jù)對(duì)照表

審計(jì)大類

核心審計(jì)內(nèi)容

對(duì)應(yīng)政策依據(jù)

立項(xiàng)決策與勘察設(shè)計(jì)審計(jì)

項(xiàng)目立項(xiàng)審批程序合規(guī)性、可行性研究與初步設(shè)計(jì)批復(fù)執(zhí)行情況、勘察設(shè)計(jì)深度與變更管理規(guī)范性、移民安置規(guī)劃合規(guī)性

《政府投資條例》《水利工程建設(shè)程序管理暫行規(guī)定》《水利工程設(shè)計(jì)變更管理暫行辦法》

招投標(biāo)與合同管理審計(jì)

招投標(biāo)程序合規(guī)性、圍標(biāo)串標(biāo)與違法分包轉(zhuǎn)包行為排查、合同條款與批復(fù)文件一致性、合同履約與變更管理規(guī)范性

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》《中華人民共和國(guó)民法典》合同編

建設(shè)資金管理與使用審計(jì)

項(xiàng)目資金籌措與到位情況、建設(shè)成本核算規(guī)范性、資金專款專用執(zhí)行情況、工程款支付合規(guī)性、擠占挪用套取建設(shè)資金行為排查

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》《水利基本建設(shè)資金管理辦法》

工程質(zhì)量與安全管理審計(jì)

項(xiàng)目法人質(zhì)量安全責(zé)任制落實(shí)情況、施工與監(jiān)理單位質(zhì)量管控體系運(yùn)行情況、工程實(shí)體質(zhì)量檢測(cè)合規(guī)性、安全生產(chǎn)管理制度執(zhí)行情況、安全隱患整改閉環(huán)情況

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定》

征地移民安置審計(jì)

征地拆遷程序合規(guī)性、征地補(bǔ)償款兌付情況、移民安置規(guī)劃執(zhí)行情況、移民生產(chǎn)生活保障落實(shí)情況、專項(xiàng)設(shè)施遷建合規(guī)性

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 290－2019）

竣工決算與投資效益審計(jì)

竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)范性、交付使用資產(chǎn)真實(shí)性、尾工工程與預(yù)留資金合規(guī)性、項(xiàng)目投資效益達(dá)成情況、工程管護(hù)機(jī)制建立情況

《水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制規(guī)程》（SL 19－2014）《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》

注：本表審計(jì)事項(xiàng)與依據(jù)均符合《水利工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)管理辦法》要求（中華人民共和國(guó)水利部，2020）

從近年審計(jì)署發(fā)布的重大水利工程審計(jì)公告結(jié)果來(lái)看，招投標(biāo)不規(guī)范、建設(shè)資金使用違規(guī)、工程質(zhì)量管控不到位、設(shè)計(jì)變更管理不規(guī)范是水利工程建設(shè)領(lǐng)域的高頻違規(guī)問(wèn)題，也是跟蹤審計(jì)的核心管控重點(diǎn)（中華人民共和國(guó)審計(jì)署，2022－2026）。針對(duì)重大引調(diào)水、大型水庫(kù)、流域防洪治理等不同類型的水利工程，跟蹤審計(jì)需結(jié)合項(xiàng)目特征差異化設(shè)置審計(jì)重點(diǎn)，例如引調(diào)水工程需重點(diǎn)關(guān)注長(zhǎng)距離輸水線路的征地移民與工程質(zhì)量管控，水庫(kù)工程需重點(diǎn)關(guān)注大壩主體工程的安全監(jiān)測(cè)與投資管控（馮柳，吳鳳平，2023）。

三、重大水利工程跟蹤審計(jì)的全流程實(shí)施框架

重大水利工程跟蹤審計(jì)采用“分段實(shí)施、節(jié)點(diǎn)管控、閉環(huán)整改”的全流程實(shí)施模式，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期劃分為3個(gè)核心階段，各階段的核心工作與管控目標(biāo)詳見(jiàn)表2。

表2 重大水利工程跟蹤審計(jì)各階段核心工作與管控目標(biāo)表

審計(jì)階段

對(duì)應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)周期

核心審計(jì)工作

核心管控目標(biāo)

責(zé)任主體

前期跟蹤審計(jì)階段

項(xiàng)目立項(xiàng)→初步設(shè)計(jì)批復(fù)→開(kāi)工建設(shè)前

立項(xiàng)審批程序?qū)徲?jì)、勘察設(shè)計(jì)深度審計(jì)、招投標(biāo)全過(guò)程審計(jì)、征地移民前期工作審計(jì)、項(xiàng)目法人內(nèi)控制度建立情況審計(jì)

規(guī)避項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范前期建設(shè)程序、從源頭防范招投標(biāo)領(lǐng)域違規(guī)問(wèn)題、完善項(xiàng)目?jī)?nèi)控體系

審計(jì)機(jī)關(guān)、項(xiàng)目主管部門(mén)、項(xiàng)目法人

建設(shè)期跟蹤審計(jì)階段

項(xiàng)目開(kāi)工→主體工程完工→竣工驗(yàn)收前

按季度／半年開(kāi)展常態(tài)化跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)資金使用、工程質(zhì)量與安全、合同履約、設(shè)計(jì)變更、征地移民安置實(shí)施、監(jiān)理履職情況，同步開(kāi)展問(wèn)題整改跟蹤

動(dòng)態(tài)管控建設(shè)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改違規(guī)問(wèn)題、保障工程質(zhì)量與安全、規(guī)范建設(shè)資金使用、嚴(yán)控項(xiàng)目投資超概算

審計(jì)機(jī)關(guān)、項(xiàng)目法人、各參建單位

竣工與效益跟蹤審計(jì)階段

主體工程完工→竣工驗(yàn)收→運(yùn)營(yíng)管護(hù)期1～2年

竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)、交付使用資產(chǎn)審計(jì)、尾工工程審計(jì)、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收程序?qū)徲?jì)、運(yùn)營(yíng)期效益實(shí)現(xiàn)情況審計(jì)、問(wèn)題整改閉環(huán)核查

規(guī)范竣工決算管理、核實(shí)項(xiàng)目投資完成情況、保障項(xiàng)目投資效益發(fā)揮、完善工程長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)、項(xiàng)目主管部門(mén)、項(xiàng)目法人、運(yùn)營(yíng)管理單位

注：本表階段劃分符合《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)操作規(guī)程》要求（審計(jì)署固定資產(chǎn)投資審計(jì)司，2021）

基于上述階段劃分，重大水利工程跟蹤審計(jì)形成了完整的閉環(huán)管理流程，具體見(jiàn)圖1。

圖1 重大水利工程跟蹤審計(jì)全流程閉環(huán)管理流程圖

項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)→審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)→成立審計(jì)組
↓
政策文件與項(xiàng)目資料收集→現(xiàn)場(chǎng)踏勘→審計(jì)實(shí)施方案編制→審計(jì)通知書(shū)下達(dá)
↓
分階段跟蹤審計(jì)（前期／建設(shè)期／竣工期）→審計(jì)取證→問(wèn)題底稿編制→階段性審計(jì)意見(jiàn)出具
↓
問(wèn)題清單下達(dá)→責(zé)任單位制定整改方案→限期整改落實(shí)→審計(jì)組整改核查→整改閉環(huán)銷號(hào)
↓
審計(jì)報(bào)告編制→審計(jì)結(jié)果征求意見(jiàn)→正式審計(jì)報(bào)告出具→審計(jì)結(jié)果公告→審計(jì)成果歸檔與運(yùn)用
↓
運(yùn)營(yíng)期效益跟蹤審計(jì)→審計(jì)成果復(fù)盤(pán)→后續(xù)審計(jì)計(jì)劃制定

注：流程框架參考政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)閉環(huán)管理模型（王會(huì)金，馬修林，2021）

該閉環(huán)管理模式打破了傳統(tǒng)事后審計(jì)的局限性，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督與項(xiàng)目建設(shè)的同步推進(jìn)，能夠有效避免“事后整改成本高、損失無(wú)法挽回”的問(wèn)題，這也是跟蹤審計(jì)在重大水利工程領(lǐng)域廣泛推廣的核心原因（張旺，王卓甫，2022）。

四、跟蹤審計(jì)實(shí)施的成效與現(xiàn)存問(wèn)題

（一）實(shí)施成效

近年來(lái)，跟蹤審計(jì)在重大水利工程建設(shè)監(jiān)管中發(fā)揮了顯著作用。審計(jì)署與各省市水利審計(jì)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，跟蹤審計(jì)相較于傳統(tǒng)竣工決算審計(jì)，在問(wèn)題整改、投資管控、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的成效提升顯著，具體對(duì)比見(jiàn)圖2（趙楠，李曼，2024；中華人民共和國(guó)審計(jì)署，2022－2026）。

圖2 跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)竣工決算審計(jì)核心成效對(duì)比柱狀圖

核心指標(biāo)

跟蹤審計(jì)

傳統(tǒng)竣工決算審計(jì)

問(wèn)題整改率

96.2％

68.7％

投資核減率

3.85％

2.12％

年均風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警次數(shù)

12.6次

2.1次

工期延誤管控率

89.4％

52.3％

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于審計(jì)署2021－2025年重大水利工程審計(jì)公告統(tǒng)計(jì)結(jié)果與《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2024年實(shí)證研究成果

同時(shí)，跟蹤審計(jì)在規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)秩序、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用，通過(guò)全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，有效遏制了圍標(biāo)串標(biāo)、違法分包、擠占挪用建設(shè)資金等違規(guī)違紀(jì)行為，保障了重大水利工程建設(shè)的合規(guī)有序推進(jìn)（孫寶厚，2022）。

（二）現(xiàn)存突出問(wèn)題

盡管跟蹤審計(jì)的實(shí)施成效顯著，但當(dāng)前我國(guó)重大水利工程跟蹤審計(jì)實(shí)施過(guò)程中仍存在部分共性問(wèn)題：

一是審計(jì)資源與項(xiàng)目規(guī)模不匹配，重大水利工程建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及專業(yè)多，部分審計(jì)組存在水利專業(yè)技術(shù)人員不足、全過(guò)程跟蹤審計(jì)力量配置不到位的問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)全環(huán)節(jié)深度覆蓋（陳駿，時(shí)現(xiàn)，2020）；

二是審計(jì)信息化水平有待提升，部分項(xiàng)目仍采用傳統(tǒng)人工審計(jì)模式，BIM技術(shù)、大數(shù)據(jù)審計(jì)、在線實(shí)時(shí)監(jiān)控等信息化手段的應(yīng)用率較低，審計(jì)效率與精準(zhǔn)度不足（陳偉，居江寧，2022）；

三是審計(jì)整改閉環(huán)管理仍有短板，部分項(xiàng)目存在“重審計(jì)、輕整改”的問(wèn)題，階段性審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改不徹底、屢審屢犯的現(xiàn)象仍有發(fā)生（審計(jì)署審計(jì)科研所，2023）；

四是多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不完善，審計(jì)、水利、發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)的監(jiān)管信息共享不足，存在重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)并存的問(wèn)題（馬駿，肖鵬，2021）。

基于審計(jì)署2023－2025年重大水利工程審計(jì)公告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)前跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的高頻問(wèn)題分布占比詳見(jiàn)圖3（中華人民共和國(guó)審計(jì)署，2022－2026）。

圖3 重大水利工程跟蹤審計(jì)高頻問(wèn)題類型占比統(tǒng)計(jì)圖（餅圖）

問(wèn)題類型

占比

招投標(biāo)與合同管理不規(guī)范

28.7％

建設(shè)資金使用違規(guī)

24.3％

工程質(zhì)量與安全管控不到位

18.5％

設(shè)計(jì)變更與概算管理不規(guī)范

12.6％

征地移民安置不合規(guī)

9.2％

內(nèi)控制度不完善與其他問(wèn)題

6.7％

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于審計(jì)署2023－2025年發(fā)布的重大水利工程項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果公告

五、優(yōu)化重大水利工程跟蹤審計(jì)的實(shí)施建議

針對(duì)上述現(xiàn)存問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)重大水利工程跟蹤審計(jì)的先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以下優(yōu)化建議：

第一，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)能力建設(shè)，組建涵蓋水利工程、財(cái)務(wù)審計(jì)、工程造價(jià)、法律法規(guī)、移民安置等多專業(yè)的復(fù)合型審計(jì)組，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)第三方專業(yè)服務(wù)、開(kāi)展專項(xiàng)培訓(xùn)等方式，補(bǔ)齊水利專業(yè)技術(shù)短板（董大勝，2023）；

第二，加快推進(jìn)智慧審計(jì)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)BIM技術(shù)、大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)、遠(yuǎn)程在線監(jiān)控系統(tǒng)在跟蹤審計(jì)中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)數(shù)據(jù)與審計(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享，提升審計(jì)的精準(zhǔn)度與效率（陳偉，居江寧，2022）；

第三，健全審計(jì)整改閉環(huán)管理機(jī)制，建立問(wèn)題清單、責(zé)任清單、整改清單“三張清單”制度，實(shí)行整改銷號(hào)管理，將整改情況納入項(xiàng)目參建單位的信用評(píng)價(jià)體系，壓實(shí)整改主體責(zé)任（審計(jì)署審計(jì)科研所，2023）；

第四，完善多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，建立審計(jì)、水利、發(fā)改、財(cái)政等部門(mén)的信息共享與聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，整合監(jiān)管資源，避免重復(fù)監(jiān)管，形成監(jiān)管合力（馬駿，肖鵬，2021）；

第五，推動(dòng)審計(jì)成果的深度運(yùn)用，將跟蹤審計(jì)結(jié)果作為項(xiàng)目投資調(diào)整、竣工驗(yàn)收、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要依據(jù)，同時(shí)總結(jié)共性問(wèn)題，推動(dòng)水利工程建設(shè)管理制度的完善，實(shí)現(xiàn)“審計(jì)一個(gè)項(xiàng)目、規(guī)范一個(gè)行業(yè)”的目標(biāo)（劉力云，2021）。

參考文獻(xiàn)

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(11)王會(huì)金，馬修林. 2021. 政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)模式優(yōu)化研究［J］. 會(huì)計(jì)之友，（12）：133－139。

(12)中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 2021. 中華人民共和國(guó)審計(jì)法［S］. 2021－10－23。

(13)中華人民共和國(guó)水利部. 2020. 水利工程建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)管理辦法：水監(jiān)督〔2020〕223號(hào)［S］. 北京：中華人民共和國(guó)水利部。

(14)中華人民共和國(guó)水利部. 2021. “十四五”水安全保障規(guī)劃［M］. 北京： 中國(guó)水利水電出版社：78－82。

(15) 中華人民共和國(guó)審計(jì)署. 2022－2026. 2021－2025年度重大水利工程項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果公告［R］. 北京： 中華人民共和國(guó)審計(jì)署。

(16)張旺，王卓甫. 2022. 重大水利工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)關(guān)鍵控制點(diǎn)研究［J］. 水利經(jīng)濟(jì)， 40（3）：62－67。

(17)趙楠，李曼. 2024. 政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)成效評(píng)價(jià)研究［J］. 審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，39（2）：12－21。

作者系列原創(chuàng)文章

作者：云間翠山，審計(jì)之家專欄作者，聆聽(tīng)江河脈動(dòng)，指挲堤壩年輪；量方寸于字里，映千川于墨痕。擲玉引思，云山靜候。

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