我國財(cái)政支出力度不足嗎？

根據(jù)今年全國“兩會”公布的信息，今年一般公共預(yù)算支出規(guī)模將首次突破30萬億元。回顧近年來財(cái)政支出情況，有觀點(diǎn)認(rèn)為，每年實(shí)際執(zhí)行的財(cái)政支出小于預(yù)算支出，存在財(cái)政支出力度不足問題。對此，我們將進(jìn)行系統(tǒng)分析，因?yàn)槲覈?cái)政有“四本賬”，如《預(yù)算法》明確了“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”，且記賬方式頗為復(fù)雜，需分門別類進(jìn)行研究。不過，財(cái)政收支主要看第一和第二本賬。

一般公用預(yù)算支出——

實(shí)際財(cái)政支出確實(shí)低于預(yù)算

回顧過去，不難發(fā)現(xiàn)從2020年起，作為財(cái)政第一本賬的一般公共預(yù)算支出的執(zhí)行情況確實(shí)低于預(yù)算。大致可以分為4種情況：

（1）2020、2021年財(cái)政收入的執(zhí)行情況高于預(yù)算，但支出的執(zhí)行情況低于預(yù)算；

（2）2022、2023年財(cái)政收入和支出的執(zhí)行情況均低于預(yù)算，差距大體相當(dāng)；

（3）2024年財(cái)政收入和支出的執(zhí)行情況均低于預(yù)算，但收入不足的量明顯高于支出不足的量；

（4）2025年財(cái)政收入和支出的執(zhí)行情況均低于預(yù)算，但收入不足的量明顯低于支出不足的量

歷年財(cái)政收入、支出的執(zhí)行和預(yù)算差額

資料來源：WIND，中泰國際

注：執(zhí)行情況數(shù)據(jù)采用財(cái)政部按月公布的執(zhí)行情況，可能與決算情況略有差異，下同

總體來看，2020年以后受疫情及房地產(chǎn)下行周期等影響，我國一般公共財(cái)政收入增速明顯下降，這是否成為實(shí)際支出低于預(yù)算支出的一個重要原因？下面再作詳細(xì)分析。

" bdsfid="383">一般公共預(yù)算收入——

22年起收入執(zhí)行情況低于預(yù)算

（1）2020年，受新冠肺炎疫情影響，全國“兩會”于5月22日召開，在編制財(cái)政預(yù)算時，已充分考慮疫情對財(cái)政收入的影響（2020年前4個月，財(cái)政收入下降14.5%，其中1月下降3.9%，2月下降21.4%，3月下降26.1%，4月下降15%，降幅在一季度逐月擴(kuò)大后出現(xiàn)縮小態(tài)勢。預(yù)計(jì)隨著生產(chǎn)生活秩序恢復(fù)，財(cái)政收入開始企穩(wěn)回升，但仍有較大不確定性），當(dāng)年全國一般公共預(yù)算收入的預(yù)算數(shù)較上年下降5.3%，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果為下降3.9%；當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的預(yù)算數(shù)較上年增長3.8%，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果為增長2.8%。

（2）2021年，全國一般公共預(yù)算收入首次突破20萬億元，比2020年增長10.7%，與2019年相比增長6.4%，完成收入預(yù)算并有一定超收，實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)性增長。

（3）2022年起，一般公共預(yù)算收入的執(zhí)行情況低于預(yù)算，主要原因是稅收收入不及預(yù)期，非稅收入一定程度上起到了彌補(bǔ)作用。比如，2024年非稅收入增長較快，主要是一次性安排中央單位上繳專項(xiàng)收益以及地方依法依規(guī)加大國有資源資產(chǎn)盤活力度，國有資本經(jīng)營收入和國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入增加較多。

歷年財(cái)政收入的執(zhí)行和預(yù)算差額

資料來源：WIND，中泰國際

財(cái)政記賬的中國特色——

一般預(yù)算關(guān)注“調(diào)入、調(diào)出”

財(cái)政赤字不等于收入和支出直接相減的差額，還包括調(diào)入、調(diào)出、使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等。

一般公共預(yù)算的收支缺口高于赤字（億元）

資料來源：歷年預(yù)算報(bào)告，中泰國際

財(cái)政收入、支出、赤字的關(guān)系——預(yù)算數(shù)（億元）

資料來源：歷年預(yù)算報(bào)告，中泰國際

財(cái)政收入、支出、赤字的關(guān)系——執(zhí)行數(shù)（億元）

資料來源：歷年預(yù)算報(bào)告，中泰國際

財(cái)政收入、支出的預(yù)算與執(zhí)行差異（億元）

資料來源：歷年預(yù)算報(bào)告，中泰國際

注：2023年四季度增發(fā)國債10000億元，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，當(dāng)年財(cái)政赤字調(diào)增10000億元。

綜合來看，財(cái)政收入、支出、執(zhí)行與預(yù)算的差距與以下因素相關(guān)：

（1）一般公共預(yù)算收入狀況好于預(yù)期時，財(cái)政資金可適度“留下余量”，好年防荒年，以豐補(bǔ)歉。如2020-2021年一般公共預(yù)算執(zhí)行高于預(yù)算時，調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的執(zhí)行低于預(yù)算；

（2）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不及預(yù)期、完成增長目標(biāo)有壓力時，適時出臺增量財(cái)政政策（如2023年增加財(cái)政赤字1萬億元，其中5000億結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，這部分已經(jīng)計(jì)入2023年的支出總量和當(dāng)年實(shí)際執(zhí)行的財(cái)政赤字，就不會再計(jì)入下年的財(cái)政支出和財(cái)政赤字）

（3）經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況總體符合預(yù)期目標(biāo)時，相關(guān)財(cái)政資源也可適當(dāng)留存（如2025年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的執(zhí)行低于預(yù)算，一般公共預(yù)算支出執(zhí)行低于預(yù)算）

由此，財(cái)政支出不足，既來源于財(cái)政收入不及預(yù)期（類似“以收定支“），也可能與財(cái)政收支在年度間統(tǒng)籌和騰挪有關(guān)（類似“以豐補(bǔ)欠”）。當(dāng)然，2025年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告中也明確指出，財(cái)政支出低于預(yù)算的原因是“落實(shí)黨政機(jī)關(guān)過緊日子要求，壓減非剛性非重點(diǎn)支出，以及部分據(jù)實(shí)結(jié)算支出低于年初預(yù)計(jì)等”，也體現(xiàn)了財(cái)政提質(zhì)增效的政策導(dǎo)向。

考慮不計(jì)入一般預(yù)算赤字

的其他財(cái)政資源投入

為了全面分析財(cái)政支出力度，還需要進(jìn)一步考慮第二本賬即政府性基金在內(nèi)的廣義財(cái)政。近年來，特別國債、特定國有金融機(jī)構(gòu)和專營機(jī)構(gòu)上繳利潤、超長期特別國債、中央金融機(jī)構(gòu)注資特別國債、新增地方政府專項(xiàng)債、用于置換存量隱性債務(wù)的地方政府再融資專項(xiàng)債券等也提供了不包含在法定赤字內(nèi)的財(cái)政支持。

各類財(cái)政支持（億元）

資料來源：歷年預(yù)算報(bào)告，中泰國際

當(dāng)然，各類不同的財(cái)政資金發(fā)揮政策效果的路徑不同。比如，抗疫特別國債收入、特定國有金融機(jī)構(gòu)和專營機(jī)構(gòu)上繳利潤并入政府性基金收入，其中部分資金調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。

超長期特別國債資金分別用于支持“兩重”“兩新”建設(shè)；特別國債用于補(bǔ)充大型國有銀行資本金，可用于撬動信貸投放，進(jìn)一步為實(shí)體經(jīng)濟(jì)營造良好金融環(huán)境；用于置換存量隱性債務(wù)的地方政府再融資專項(xiàng)債券資金，幫助地方將原本用來化債的資源騰出來，用于促進(jìn)發(fā)展、改善民生。

因此，簡單將資金按照賬面數(shù)字相加可能也無法完全體現(xiàn)政策力度和效果，通過財(cái)政資源使用效率或者政策設(shè)計(jì)，可能可以產(chǎn)生更大實(shí)際效果。

如今年設(shè)立了1000億元財(cái)政金融協(xié)同促內(nèi)需專項(xiàng)資金，用于協(xié)同促內(nèi)需一攬子6項(xiàng)政策，包括四項(xiàng)定向支持民間投資、兩項(xiàng)支持居民消費(fèi)的政策，中央財(cái)政綜合運(yùn)用貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)裙ぞ撸梢赃M(jìn)一步降低融資門檻和融資成本，引導(dǎo)更多社會資本參與促消費(fèi)、擴(kuò)投資，通過政府和市場共同分擔(dān)貸款、債券的風(fēng)險(xiǎn)成本，提升金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)偏好，優(yōu)化金融資源配置，千億級的財(cái)政資金，可以支持惠及萬億級信貸。

不過，為了比較分析，我們?nèi)园凑崭黝愗?cái)政資源相加占GDP的比重進(jìn)行粗略分析。

從財(cái)政收支差額（廣義）占GDP的比例看，2020-2021年新冠肺炎疫情時期，美國財(cái)政支持力度較大，此后明顯回落，相比之下，我國財(cái)政支持力度總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)，特別是2023年以來的超長期特別國債以及2024年以來的化債支持，帶動財(cái)政支持力度穩(wěn)步提升。

中美財(cái)政收支差額占GDP（%）

資料來源：WIND，中泰國際

說明：不同口徑下計(jì)算的廣義財(cái)政赤字規(guī)模和赤字率有差異，這里按照上表中的各類財(cái)政支持金額計(jì)算。

從今年的情況看，如果簡單將財(cái)政第一、二本賬的財(cái)政資金支持與按照名義增長5%的GDP規(guī)模計(jì)算，財(cái)政資金支持規(guī)模占GDP比為9.4%，略低于上年的9.9%。可能的原因是，2025年四季度發(fā)行的5000億元新型政策性金融工具將持續(xù)在今年發(fā)揮作用，今年的8000億元新型政策性金融工具在年初即明確部署，有助于帶動更多社會資本參與投資，而這些都未納入上述財(cái)政資金的計(jì)算。

實(shí)際上，我國的財(cái)政資金支出比西方國家復(fù)雜很多，除了特別國債等不計(jì)入一般預(yù)算赤字之外，還有不少準(zhǔn)政府性質(zhì)的債務(wù)也未計(jì)入一般預(yù)算赤字，這體現(xiàn)了舉國體制的特色。例如，城投債凈融資、鐵道債" bdsfid="579">凈融資、PSL凈增量等都未計(jì)入到一般預(yù)算赤字中，故我國還存在“更廣義”的財(cái)政赤字。

2016-24年“更廣義”財(cái)政赤字規(guī)模估算

資料來源：WIND，中泰國際

從上圖中可以發(fā)現(xiàn)，2021年應(yīng)該是財(cái)政政策更加積極的一個典范，之后三年有所回落。從最新的數(shù)據(jù)看，2025年開始再度回升，2026年應(yīng)該超過2025年。

當(dāng)然，財(cái)政支出的規(guī)模不斷增大，是以政府部門杠桿率的上升為代價(jià)的。并不是支出規(guī)模越大越好，而是應(yīng)該讓財(cái)政支出進(jìn)一步提質(zhì)增效，如當(dāng)前討論熱烈的是投資于物和投資于人應(yīng)該并舉。二月份的《求是》雜志揭示一個重要數(shù)據(jù)：隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資邊際回報(bào)率持續(xù)下降，從2008年到2023年，我國增量資本產(chǎn)出率由2.84攀升至9.44。也就是說，同樣的投資規(guī)模，產(chǎn)出量縮小了三倍多。

（中泰證券研究所賀鐘慧博士對本文有重要貢獻(xiàn)）

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