范志勇等：歷史上的美國貿易政策（二十四）：《北美自由貿易協定》及美國政黨貿易立場的分流

范志勇 中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

楊怡璇 中國人民大學經濟學院研究生

本文字數：6092字

閱讀時間：19分鐘

2020年7月，新的《美墨加貿易協定》（USMCA，全稱《美國—墨西哥—加拿大協定》）在特朗普政府主導下正式生效，全面取代1994年《北美自由貿易協定》（NAFTA）。特朗普政府將NAFTA稱為“史上最糟糕協定”，重談并簽署USMCA是兌現“讓美國再次偉大”、奪回制造業崗位的核心競選承諾，爭取鐵銹帶與藍領工人支持。《美墨加貿易協定》的核心是以“美國優先”原則重構北美經貿規則，扭轉NAFTA下的利益分配失衡；以“公平貿易”強化區域供應鏈與美國利益的制度安排，以實現美國經濟、政治與戰略三重目標。與《北美自由貿易協定》相比，新的《美墨加貿易協定》收緊原產地規則、升級勞工與環境標準、拓展數字與知識產權保護、限縮爭端解決機制、新增排他性與日落條款（有效期與審查）。[1]《美墨加貿易協定》不僅重塑北美貿易與投資格局，也對全球經貿格局和供應鏈產生重要的溢出效應。

在介紹《美墨加貿易協定》之前，我們先簡要了解一下《北美自由貿易協定》（NAFTA），下文簡稱《北美自貿協定》。

一、《北美自由貿易協定》的國際背景

《北美自貿協定》于1994年生效。這一貿易協定是在二十世紀80年代后GATT談判減速，區域一體化取代多邊貿易協定成為世界主流趨勢的大背景下產生的。相應的，美國也從20世紀80年代中期開始將工作重心從多邊貿易談判轉向簽署雙邊和區域貿易協定。具體來看，《北美自貿協定》的產生存在幾個深刻的背景。

第一，20世紀80-90年代，歐洲經濟一體化進程加速，歐共體單一市場對美國和加拿大產生了較大外部競爭壓力。為應對歐洲沖擊，美國和加拿大首先在1989年簽訂《加美自由貿易協定》（CUSFTA）。

第二，墨西哥主動向美國靠攏。20世紀80年代初墨西哥啟動單邊貿易改革，并于1986年加入《關貿總協定》，由此開始緩慢的開放進程。當時的墨西哥政府認為只有成為對美出口平臺，才有可能成功吸引到外國投資，因此主動向美國伸出橄欖枝。而美國政府認為墨西哥的提議是一個歷史機遇，兩國簽訂貿易協定有助于促進雙方的經濟合作，深化美墨兩國的商業聯系。因此1990年6月時任美國總統老布什和墨西哥總統薩利納斯宣布兩國政府將啟動自由貿易協定談判的準備工作。加拿大先是對此提出抗議，隨后很快就要求加入談判。1991年2月美國、墨西哥和加拿大三國宣布將就自由貿易協定啟動正式磋商。

二、《北美自由貿易協定》在美國引發的軒然大波

與之前的《加美自由貿易協定》不同，談判中的《北美自貿協定》是美國第一次與發展中國家談判重大雙邊貿易協定。雖然墨西哥的經濟體量與美國相比極小，而且依據普遍優惠制，墨西哥對美出口的產品多半已經享受免稅待遇，但墨西哥的工資水平遠遠低于美國。與這樣的國家簽署自由貿易協定使人們擔心墨西哥進口增加會導致美國工人失業。因此《北美自貿協定》談判從一開始就引發了美國歷史上最激烈也最具決定性的貿易政策辯論，工會、商業利益集團和民間政治團體悉數卷入這場曠日持久的政策爭論。

從《北美自由貿易協定》談判開始，反對自貿協定以及經濟全球化的公眾遠遠不止生產商和勞工利益群體。自貿協定的批評者認為自貿協定以及經濟全球化會影響環境、工作條件、人權、毒品走私和移民。環保團體擔心協定會使企業利用墨西哥不夠完善的監管體制鉆空子，導致美墨邊境的污染情況惡化。人權活動分子擔心的是：墨西哥的工作條件已經相當惡劣，而美墨貿易擴張是否會意味著墨西哥工人遭到更多剝削，并加深農民的貧困程度。

《北美自貿協定》談判引發的爭議出乎意料，這預示著美國貿易政策在冷戰結束之后走向不同的方向。在冷戰中，貿易擴張被視為西方聯盟鞏固內部經濟關系的重要方式，以此來提升國家安全，抵御共產主義帶來的威脅。隨著共產主義的威脅漸漸消散，以此為理由制定的外交政策大幅減少。越來越多反對自由貿易的呼聲來自全國工會、環保組織和人權活動分子等組成的更廣泛的群體。[2]組織嚴密的工會扮演了這場運動的先鋒。過去的互惠貿易協定從來沒有受到這種公共激進主義的威脅。噴薄而出的反對意見使積極倡導貿易的商業團體措手不及。[3]

原產地條款成為《北美自貿協定》談判的核心內容之一。例如在汽車產業，美國汽車產業希望原產地規則設置較高的汽車零部件的北美原產地比例要求，以確保墨西哥不會成為日本或其他外國制造商的出口平臺，否則這些制造商只要將零部件運往墨西哥組裝在一起，就可以將整車銷往美國。因此談判代表各退一步，最終將這個比例確定為62.5%。[4]

三、《北美自貿協定》對1992年美國總統競選的影響

在1992年的美國總統競選中，盡管老布什剛剛贏得了海灣戰爭，卻意外地輸掉了總統大選。勝選的民主黨候選人克林頓有句名言，“笨蛋，重要的是經濟”（It's the economy, stupid!），直指老布什政府在經濟政策上的失敗。《北美自由貿易協定》的簽署也對這場競選結果產生了微妙的影響。

1992年美國總統大選投票的時間是在11月，而《北美自由貿易協定》結束談判的時間是在當年的8月份。當時美國剛剛走出1990—1991年的經濟衰退，藍領工人對就業流失、產業外移的焦慮成為主流民意，NAFTA因涉及對墨西哥開放市場，被視為“就業殺手”，迅速成為競選核心爭議點。從1990年3季度到1991年1季度，美國出現了持續3個季度的經濟衰退。[5]1991年實際GDP增速僅下降0.1%，但失業率卻從1990年后持續上升。即便1992年經濟增長率已經恢復到3.5%的較高水平，但失業率仍繼續攀升到7.5%的階段性峰值，被經濟學家稱為“無就業經濟復蘇”。

在這場競選中，作為《北美自由貿易協定》談判的主導者，共和黨總統老布什尋求連任，對自由貿易采取積極立場，將NAFTA定位為“擴大美國出口、創造就業、鞏固北美經濟領導地位”的戰略舉措。民主黨候選人克林頓對NAFTA采取有條件支持，選擇了一條中間路線的策略。克林頓在競選初期批評NAFTA“缺乏勞工與環境保護”，之后又轉為有條件支持，承諾推動附加勞工和環境保護協議，平衡企業與勞工訴求。克林頓以“公平貿易”而非“保護主義”安撫工會與藍領，不僅成功彌合民主黨內部分歧，在搖擺州也實現了對“企業+勞工”的雙重動員。

這場競選中最引人注目的是作為獨立候選人參選的羅斯?佩羅（Ross Perot），佩羅全面反對NAFTA，稱其將導致工作機會被墨西哥“吸走”，主張貿易保護、維護美國本土就業。佩羅聚焦藍領與中產階級焦慮，將NAFTA塑造成“精英出賣美國利益”的象征，他以民粹話語收割大量不滿兩黨傳統政策的選民，成為大選“黑馬”。佩羅的高得票率證明反全球化、反貿易協定的民粹情緒已成為美國政治不可忽視的力量。由于佩羅反對NAFTA的立場主要分流了共和黨保守派與藍領工人票倉，分流選票（佩羅獲得了18.9%普選票，創獨立候選人的歷史記錄），直接削弱老布什連任基礎，間接推動克林頓中間路線獲勝（克林頓以43%普選票勝出）。克林頓“有條件支持NAFTA”的策略既穩住企業界資金，又未完全激怒勞工，成功團結民主黨基本盤并爭取中間選民。

NAFTA成為總統大選的“試金石”。此后歷屆總統大選，貿易協定（如TPP、USMCA）均成為核心議題，候選人需在“開放”與“保護”間平衡，NAFTA的競選邏輯被反復復制。

圖1、20世紀90年代前后美國的經濟增長率和失業率

數據來源：Wind

關于《北美自由貿易協定》的爭論持續多年。關于這一貿易協定的辯論在一定程度上加劇了美國社會的撕裂，但是這份協定究竟給美國造成了多大的影響？根據圖1，對于所有擔心就業機會被墨西哥“吮吸”走的人來說，在20世紀90年代中期至晚期，美國的勞動力市場極其穩健。1992年之后失業率持續下降，2000年末不足4%。制造業的就業情況保持穩定。進口沒有導致失業人員顯著增加。盡管《北美自由貿易協定》加速了服裝產業的就業不斷減少，但相關研究表明，它既沒有對凈就業造成重大影響，也沒有影響到其他貿易相關產業就業流動的總體情況。[6]后來的一些研究發現，《北美自由貿易協定》雖然對貿易影響顯著，但對價格和福利情況的影響少之又少。它促進了雙邊貿易快速增長，不斷提升北美經濟的一體化程度。盡管批評者對它的不滿主要集中于墨西哥進口增長迅猛，但這些進口值的40%左右來源于美國生產的半成品或零部件。總而言之，《北美自由貿易協定》既沒有惡化兩國當時面對經濟的問題，也沒有使它們有所好轉。

四、《北美自由貿易協定》之后

就在《北美自貿協定》正式生效后的當年，在美國政府的大力推動下，關貿總協定《烏拉圭回合》談判也得以完成，實現了從關貿總協定向世界貿易組織的跨越。對比美國政黨和主要社會團體對這兩個重大貿易協定的態度，可以發現其中存在顯著差異。

“烏拉圭回合”談判聚焦市場準入，尤其是把美國占絕對競爭優勢的服務業納入了全球貿易規則，簽訂了《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS），同時在農產品貿易方面也達成了協議。此外，談判還在美國的主導下建立了國際貿易爭端解決機制。所有這些方面對于擴大美國服務和農產品出口，以及保護美國在高科技領域的競爭優勢都是有利的。因此無論是美國政黨還是主要的社會團體對“烏拉圭回合”談判整體上持支持態度。即便有勞工組織對《烏拉圭回合》談判持反對意見，態度也較為溫和。

反觀《北美自貿協定》則給美國政黨和社會造成了巨大的撕裂。《北美自貿協定》主要涉及美國對墨西哥開放市場以及就業和產業在北美地區的轉移，因此美國政黨和社會各界的分歧要強烈得多。從政黨方面看，共和黨對《北美自貿協定》整體持支持態度。協定談判由老布什總統開啟，并在投票時得到共和黨多數議員的支持。民主黨內部對于《北美自貿協定》則存在顯著分歧，加劇民主黨內分裂。克林頓總統以及商業界溫和派對協定持支持態度，但是更大多數的工會利益代表以及鐵銹帶地區的議員由于擔憂制造業外移、勞工工資下降、環境惡化以及邊境問題等對協定持反對意見。不過整體來看，雖然民主黨內部反對貿易協定的呼聲越來越強烈，但它在國家政治中的影響力也在不斷減弱。勞工組織、環保組織以及傳統的勞動密集型制造業也成為《北美自貿協定》的重要反對者。由于擔憂制造業崗位流失至墨西哥、工資被壓低以及擔心墨西哥環境監管松弛造成的污染產業轉移、跨境環境問題，這些組織采取了激進的反對行動。

在世界貿易組織框架下，克林頓政府和國會的民主黨人希望確保所有的新貿易協定都包含關于勞工標準和環境的條款，但這遭到發展中國家的強烈抵制。發展中國家擔心發達國家可能會利用這些條款阻止它們出口勞動密集型制成品，因此抵制在貿易協定中加入關于工人權利的強制性條款。1996年在新加坡舉辦的第一次世界貿易組織部長級會議上，發展中國家拒絕了美國的提議，不愿將勞工標準納入貿易議程。這激起了工會等反全球化群體的進一步反彈。1999年在西雅圖舉行的WTO第二次部長級會議前夕，包括工會、環保團體、人權活動家、宗教組織等在內的各類團體對新的全球化貿易體系怨聲載道，聚集在西雅圖舉行抗議，與警方發生激烈沖突，引發騷亂，被稱為“西雅圖之戰”。[7]

除此之外，《北美自貿協定》還代表著美國民主共和兩黨在貿易政策上合作時代的結束。從歷史上來看，自1890年《麥金萊關稅法案》到1940年第二次《互惠貿易協定法案》延期，民主、共和兩黨在貿易政策立場上都明顯表現出分歧。整體來看，共和黨投票支持提高關稅，反對降低關稅，而民主黨則主要是投票支持降低關稅，反對提高關稅。自20世紀50年代起的整個冷戰時代，國會對貿易問題的投票表決在大多數情況下都反映出兩黨合作，并一直延續到1989年冷戰結束。在很大程度上，領導合作模式主要是由于對外交政策的擔憂所促成的。進入20世紀90年代以后民主黨開始喪失自己在南方的大本營，開始偏重從北方（特別是“銹帶”）獲得大部分支持。民主黨逐漸喪失對貿易開放的支持轉向保護主義。民主黨的蛻變造成了民主黨和共和黨在貿易政策上漸行漸遠，黨派分歧也越來越嚴重。

直到2016年特朗普上臺，共和黨開始轉向貿易保護，對中國發動一系列貿易摩擦、科技摩擦和金融摩擦。之后的拜登政府很大程度上繼承了特朗普政府的對華貿易政策。兩黨在對華貿易政策上再次實現合流。

[1]《美墨加貿易協定》包含的“毒丸條款”核心規則：若任一成員國與“非市場經濟國家”簽署自貿協定，另外兩方可單方面終止USMCA對該國的適用。該條款本質是美國約束墨、加與第三方（主要是中國）經貿合作的工具。日落條款（有效期與審查）協定默認協定有效期16年；生效滿6年啟動聯合審查，滿16年需三國一致同意延期，否則自動終止，避免長期鎖定對美不利的規則，打造以美國為中心的“北美閉環”。

[2]與此同時，來自產業方面的一個新變化是那些對外國競爭極其脆弱的勞動密集型產業（如服裝產業）在美國的經濟重要性迅速降低，這也大大削弱了它們的政治影響力。

[3]正如Mayer（1998，第69-70頁）指出，這一時期自由貿易的主要反對力量并不像過去那樣來自堅守貿易保護主義的生產者，而是一個由工會、環保主義者和基層組織組成的新興聯盟。

[4]在談判過程中，當時全美汽車工人聯合會要求它規定北美比例達到80%的汽車才能享受免稅待遇，福特和克萊斯勒要求享受免稅待遇的汽車的北美比例達到70%，通用汽車要求符合免稅標準的汽車的北美比例達到60%。墨西哥和加拿大希望延用《加美自由貿易協定》的規定，即北美比例達到50%的汽車可以享受免稅待遇。為了避免引發汽車制造商的反對，美國談判代表承諾能夠享受免稅待遇的汽車的北美比例必須超過60%。最終美國談判代表說服墨西哥將這個比例確定為65%，但加拿大堅決要求將北美比例保持在60%。

[5]經濟學上對“經濟衰退”一個普遍接受的定義是實際產出連續兩個季度下降。

[6]參見《貿易的沖突》第十三章。

[7]2007年反映這次騷亂事件的名為《西雅圖之戰》（Battle in Seattle）的電影在北美上映。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。