鄉鎮治理的微觀職權配置

一、

假設，政府是一個“機制—載體—過程”的模型，機制是法定組織化的職能職責，載體則是公務員個體及群眾，而過程則是具體行政行為與抽象行政行為。

行政權的擴展性與侵蝕性，大多時候是由載體的所誘發的，而依法行政及法治政府的本質則是行政控權。

基于我國現行的憲政法治，迄今已接近五十年的道路探索，從最初宏觀層面的制度構建，到如今微觀層面的職權配置，目前正面臨著行政職權的實際運行，而這也是當前或今后很長一段時間，鄉鎮治理與行政執法監督的難點與重點。

具體而言，“行政三法”（《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》）及部門行政法域，基本完成了法治政府“機制—載體—過程”的宏觀構建；而“權力清單制度”則是對“機制”的予以微觀層面的權責配置，進而約束“載體”、控制“過程”。

二、

權力清單從概念到制度，經歷了一個漫長的過程，這也能隱約反映我國社會變革的路徑。

2005年5月，河北邯鄲開始了權力清單的雛形探索。市長及副市長的行政權力被劃定明確；市級機關編制職權目錄、繪制職權流程圖，并向市民公開。通過構建行政權力公開透明機制，從而使全市的行政權力行使逐步做到行為規范、運行公開、結果公正、監督有力。同年，8月25日。《南方周末》一篇名為“國內首份市長”市長清單””的文章，首次將“權力清單”的概念引入公眾視野。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年），關于“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，在具體的“依法全面履行政府職能”中，明確提出了要“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。2015年3月，中辦、國辦印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，正式標志著各級政府工作部門開始構建權力清單制度。同年底，中辦、國辦印發了《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》，對于“依法全面履行政府職能”的措施，明確提出了要“大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態管理”。

至此，一個地方性的改革探索，在經歷了十年的醞釀之后，最終成為了全國性制度措施。

三、

就云南省而言，在2015年底，基本完成省、州、縣、鄉四級權責清單的編制和發布工作，較中央規定時限提前一年完成。同時，還將編制完的權責清單進行網站公開。（https://qingdan.ynbb.gov.cn/show_list.html）。之后，2017年10月，省政府印發了《云南省政府工作部門權責清單管理辦法》（云政發〔2017〕64號）。

權力清單的編制是根據政府工作部門宏觀層面的部門行政法域，經過梳理而形成微觀層面的部門職權，這種行部門政職權具體又包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決等。

例如，云南林業和草原局的權責清單共39項。其中，行政許可19、行政處罰5、行政強制0、行政征收2、行政給付0、行政檢查9、行政確認3、行政獎勵0、行政裁決0、 其他行政權力1。

云南省自然資源廳的權責清單共112項。其中，行政許可15、行政處罰73、行政強制0、行政征收1、行政給付0、行政檢查13、行政確認2、行政獎勵0、行政裁決3、其他行政權力5。

正是基于行政權責事項清單的基礎，使法治政府建設打開了微觀層面的大門，而之后的《行政執法事項清單》、《鄉鎮（街道）賦權事項清單》、《鄉鎮（街道）履職事項清單》，才能在此基礎上實現并完成。

在縱向的政府科層結構中，分為“中央—省—市—縣—鄉”，每級的職權配置都是不一樣的。一般而言，在2021年之前，行政許可多集中在省、市兩級，行政檢查多集中在縣、鄉兩級，而行政處罰則集中在縣級。于是，至少在2018年左右，中央開始了一場關于基層綜合治理能力提升的改革，核心即是鄉鎮職權的配置，標志性事件為“兩意見一法律”對制度的構建，即《發關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（2019年1月）、《行政處罰法》（2021年1月）、《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（2021年4月）。

“積極推進基層綜合行政執法改革”。“整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。增強鄉鎮（街道）行政執行能力。根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源”。

四、

2023年3月17日，云南省政府公布了《云南省鄉鎮（街道）行政職權基本目錄（2023年版）》、《云南省賦予鄉鎮（街道）部分縣級行政職權指導目錄（2023年版）》（以下簡稱《行政職權基本目錄》、《行政賦權指導目錄》）。

《行政職權基本目錄》共計86項，首次明確了鄉鎮（街道）的法定職責。《行政賦權指導目錄》（2023）共計142項，為鄉鎮（街道）根據實際需要可自選的行政職權；其中，行政許可3項、行政給付2項、其它行政權力1項、行政處罰138項。

同年，8月17日。云南省政府再次公布了《云南省開發區和滇中新區賦權事項指導目錄（2023年版）》（以下簡稱“指導目錄”）。在這份“指導目錄”中，對省級各部門約61項行政許可予以下放賦權。

2023年7月，曲靖馬龍編制了《曲靖市馬龍區鄉鎮（街道）行政職權基本目錄》（2023）、《曲靖市馬龍區賦予鄉鎮（街道）部分區級行政職權》（2023）（以下簡稱“基本目錄”“賦權目錄”）。其中，“基本目錄”86項（行政許可5項、行政處罰9項、行政檢查7項、行政強制6項、行政確認3項、行政裁決3項、行政給付8項、其它行政權力45項），“賦權目錄”104項，而“賦權目錄”全是區級“行政處罰”的下放。2024年，區委編辦對賦權目錄進行了動態調整，大部分下放的行政處罰權，再次收回至區級各工作部門。

2025年7月，馬龍區又編制了《鄉鎮（街道）履行職責事項清單》，具體包括“基本履職事項清單”、“配合履職事項清單”。

不難看出，此輪鄉鎮（街道）機構改革與鄉鎮（街道）職權配置互為表里，而賦予鄉鎮（街道）更多的行政處罰權，則是本次鄉鎮（街道）機構改革最大的亮點。

從“權責事項清單”到“鄉鎮（街道）賦權事項清單”，從“鄉鎮（街道）行政職權基本目錄”到“鄉鎮（街道）履職事項清單”，而“鄉鎮（街道）履職事項清單”具體又包括行政許可、行政檢查、行政確認及行政處罰等，而這些又屬于“行政執法事項清單”的內容。

此輪鄉鎮（街道）機構改革與鄉鎮（街道）職權配置互為表里，以明確鄉鎮（街道）的職權杜絕不作為與亂作為，以行政處罰而提升鄉鎮（街道）的社會綜合治理能力。

五、

近年來，隨著鄉鎮社會經濟的日趨發展，農村集鎮化建設成效日趨顯著，隨之而來的則是農村集鎮管理問題，而“農村集鎮管理”就屬于“鄉鎮（街道）履職事項清單”的范疇了。

鄉鎮（街道）在對農村集鎮進行日常管理過程中，通過例行檢查發現有違法搭建、或者亂扔垃圾等現象，就需要對產生現象的違法行為予以糾正，若當事人不聽勸說就需要給予行政處罰，而給予行政處罰則需要進行行政調查。確切而言，行政調查并不屬于獨立的行政職權，但它卻是行政處罰的必經程序，或許還包含了行政強制措施。

那么，對違章搭建及亂扔垃圾的行為，鄉鎮（街道）是否具有行政處罰權，縣住建局是否對此賦予了行政處罰權，這就決定了鄉鎮（街道）的鄉鎮（街道）的社會治理能力。

對于鄉鎮基層社會治理而言，可構建“現象—問題—措施”的認知模型。現象是民眾個體或群體自發行為的體現，對現象的歸納總結而形成了具體的問題分析。若行為在法律秩序范圍之內，則是自由的；若行為在法律秩序范圍之外，則是違法的。對于違法行為則需要制止或糾正，而制止或糾正就屬于措施的范疇了。具體而言，措施又包括了主體、依據、程序及內容。調查的主體、調查的程序、處罰的內容及處罰的主體。

隨著社會經濟的不斷發展，各種社會現象總是層出不窮，而鄉鎮職權的配置則是措施的不斷完善。

六、

鄉鎮（街道）綜合行政執法隊它只是冰山一角，它不過是鄉鎮（街道）機構改革的一部分，而鄉鎮（街道）機構改革又事關基層社會綜合治理能力的提升。因此，對于基層社會綜合治理能力提升的關鍵在于鄉鎮（街道）的書記及鄉鎮長；對于鄉鎮（街道）綜合行政執法隊作用發揮的關鍵則在于大隊長的能力。

在此過程中，以下幾方面的因素就顯得尤為重要了：

其一、對鄉鎮黨委書記及鄉鎮長政績考核的外部壓力，以及開展系列關于鄉鎮基層社會綜合治理能力提升的專題學習，具體則是針對《履職事項清單》、《賦權事項清單》、《執法事項清單》的學習；

其二、鄉鎮綜合行政執法大隊辦案能力的提升，具體是針對違法行為而開展行政調查程序，如何詢問、如何現場勘驗檢查、如何法制審核等；

其三、司法所在綜合行政執法過程中的行政執法監督作用，具體是疏通行政執法過程中的各種阻礙環節。

七、

最后，說一點不是題外話的題外話，

看著國家法治進程的變革速度，還是感到挺欣慰的！

但看著基層的現狀，

就一個字的感受——“難”，

兩個字的感受——“太難”，

三個字的感受——“太難了”！

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陳浩 記于知止堂上

2026年2月3日