秦皇島9億土地出讓“毛地”變“陷阱”背后的15年行政失序

“十四五”規劃《綱要》明確提出城鄉融合發展戰略，旨在破除城鄉二元結構壁壘，通過生產要素雙向流動與公共資源合理配置，推動工農互促、城鄉互補、協調發展，而穩定的城市規劃正是這一戰略落地的核心支撐。作為城市可持續發展的藍圖，城市規劃本應具備嚴肅性與穩定性，為市場主體提供清晰的發展預期。然而，在河北秦皇島，一場持續15年的土地糾紛讓民營企業秦皇島經安房地產開發有限公司(以下簡稱“經安公司”)深陷“投資陷阱”——9.12億元競拍的184余畝土地因政府部門違規出讓、規劃隨意變更、承諾遲遲不兌現等問題，從滿心期待的發展機遇淪為難以掙脫的經營枷鎖。

9億拍地卻收“毛地”，違規操作埋下隱患

2010年10月22日，原秦皇島市土地收購儲備交易中心(以下簡稱“原市土地收儲中心”)掛牌出讓位于秦皇島市海港區光明路以北、大件路西側原耀華國投三宗地塊國有土地使用權，土地面積122981.68平方米(184.472畝)，用途為“居住用地(城鎮住宅、配套商業用地)”，當天參加掛牌的企業包括經安公司等九家企業。同年11月10日，經安公司向原市國土局繳納定金1.6億元。次日，經安公司與原市國土局簽訂了該三宗土地的《國有建設用地使用權出讓合同》，合同中規定，原市國土局必須在2011年4月30日前將該三宗土地交付給經安公司。同時經安公司繳納了該三宗土地的出讓價款87624.2萬元以及契稅、印花稅、測繪費累計91187.1萬元，并取得了《國有土地使用證》。

然而，到約定交付時間時，原市國土局并未依約交付土地。經安公司發現該三宗土地的拆除、清理工作仍未結束。經安公司先后于2011年4月30日、6月27日、7月1日，2012年3月29日、10月29日多次向原市國土局發出催告函。

據經安公司負責人透露：“在雙方簽訂土地出讓合同前一天，原市國土局局長宋占禹、原市土地收儲中心高洪國等人涉嫌違規操作，將在競拍時應交付給經安公司的‘凈地’，在出讓合同中卻改成‘毛地’。出現這樣的問題，或許是經安公司半路殺出，動了他人的‘奶酪’?！?/p>

當年有房地產公司拖欠土地出讓金，原市國土局卻先行交付了土地。經安公司依約支付了9.1億元土地出讓金，原市國土局卻并未依約交付土地，延遲了兩年多在第三個年頭才交付。政商關系親疏遠近分明!

早在2010年9月21日，國土資源部聯合住房和城鄉建設部下發《國土資源部住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(國土資發〔2010〕151號)?！锻ㄖ分忻鞔_規定，“土地出讓必須以宗地為單位提供規劃條件、建設條件和土地使用標準，嚴格執行商品住房用地單宗出讓面積規定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓，不得‘毛地’出讓。”政府出讓開發用地必須以“凈地”形式進行，以“毛地”出讓屬嚴重違規行為。

在經安公司多次書面催促下，原市國土局承認違約。該項目用地因原市國土局未能按時完成地上附著物拆除工作，未能如約交付經安公司。2013年1月經協商后，雙方簽署《國有建設用地使用權出讓合同變更協議》(國土出更2013第002號)，“將土地交付時間調整至2013年6月30日前，并重新約定開工時間至2013年12月22日前，竣工時間至2015年12月22日前，其余土地使用條件不變”。但事實上，直至2024年4月三宗地塊上還有未拆除的舊配電室、舊熱力管道等。

規劃暗改隱瞞實情，“西港東遷”背后對民企權益的漠視

2013年7月，原市國土局將三宗土地交付經安公司。同年8月，經安公司將開發項目設計方案報送原秦皇島市城鄉規劃局(以下簡稱“原市規劃局”)，原市規劃局在沒有省市各級人大和政府審批文件的情況下，擅自以“西港東遷”為借口，口頭通知經安公司停止報規。該局孫寶旗局長和戴利華總工以局部調整規劃為由與經安公司“協商”修改方案。名為“協商”，實際上是若不按新規要求調整方案則報規不批，企業被迫多次修改方案，整整耽誤了四年之久，錯失了房地產銷售的黃金時期。

據悉，“西港東遷”是秦皇島市于2006年提出的港口功能調整戰略。2008年，這一構想得到河北省高度重視，專門成立了秦皇島港西港搬遷改造領導小組，隨后啟動東港地質勘察;2013年西港煤炭碼頭停運并啟動搬遷工程;計劃至2020年完成。但是這個沒有形成過任何正式文件的“西港東遷”項目，卻被個別人濫用，導致經安公司無法在約定的時間開工，按照原規劃條件制定的開發項目設計方案無法實施。個別領導的井中望月，卻使民營企業雪上加霜。

在原市規劃局，相關部門負責人向采訪者提供了涉及三宗地塊的前后兩份規劃圖。這位負責人介紹：“在2010年的規劃圖中，相互毗鄰的三宗地塊彼此完整，規劃用途是‘居住用地’。但是在2013年變更后的規劃圖中，三宗地塊所在區域被一條綠化帶和一條道路貫穿，三宗地塊因此被切割成了大小不一的六塊，地塊性質變更為‘商業用地’?！痹幸巹澗终J為，經安公司報送的設計方案符合2010年的規劃，但是與2013年變更后的規劃方案“出入較大”，因此無法獲批。

經安公司負責人說：“原市國土局在2010年10月22日出讓三宗土地時，依據的規劃條件是原市規劃局出具的秦規條〔2009〕145號《規劃條件通知書》，該通知書的發出日期是2009年12月1日，有效期是從發出之日起一年，到2010年12月1日規劃條件通知書已經無效。原市國土局對出讓宗地的土地規劃有續展義務，應保證在2011年4月30日交地時規劃條件有效，然而原市國土局卻沒有履行這一義務。特別是在2013年1月21日簽訂《國有建設用地使用權出讓合同變更協議》時，原市國土局更應該保證規劃條件的順利實施。”經安公司甚至質疑，原市國土局在2013年簽署變更協議時，已經明確知情三宗地塊規劃變更、用地性質變更卻隱瞞事實，仍以原規劃、原用途等“其余土地使用條件不變”的方式簽署了變更協議。

原市規劃局負責人解釋：“涉及包括三宗地塊在內的區域規劃方案制訂工作，原市國土局作為輔助部門一直在參與，制訂規劃不是規劃局一個部門的事情，他們(秦皇島市國土資源局)也要派人參加相關會議，不可能不知情?！?/p>

事實上，近5年來，經安公司已經就該三宗土地的相關事宜與原市國土局多次協商，企業也提出了一些解決問題的方案，包括：土地置換、退地等。但是原市國土局一直拖而不決。

《會議紀要》成“空頭支票”，規劃調整致房地產錯過黃金期

2015年后，經安公司在數年里多次向市政府及國土局、規劃局等有關部門反映因土地出讓及西港搬遷規劃變更影響導致不能開工建設問題，要求解除出讓合同，賠償經濟損失近5億元。

直至2018年，終于引起秦皇島市政府重視。市政府與經安公司多次溝通后，經安公司同意不再向市國土局等有關部門提出經濟賠償要求，但要求市政府在經安公司啟動該項目開發建設時，在相關政策、審批服務方面給予支持。

2018年9月10日，秦皇島市政府召集市有關部門召開專題會議。會議認為，經安公司在自身承受了直接經濟損失的情況下，仍然對市政府給予足夠的理解和支持，對經安公司提出的相關訴求，應本著“尊重歷史、面對現實、積極支持、加快開發”的原則，在政策、審批、環境、服務等方面給予大力支持。

《會議紀要》說明了項目遇阻的原因：因該開發項目位于2013年市政府啟動的西港片區城市設計和控規研究范圍，規劃對路網和用地布局調整較大，致使該項目未能按照規劃條件實施?！稌h紀要》議定八個事項給予經安公司大力支持，其中兩項明確指出：“鑒于該項目2010年即已完成出讓，且項目不能開發建設不是企業自身原因造成的實際情況，同意該項目按照市規劃局于2009年12月1日頒發的規劃條件通知書(秦規條〔2009〕145號)規劃條件進行規劃設計報批;鑒于企業沒有按照原約定時間開工，屬政府原因造成，由市規劃局、市財政局針對以上實際情況，對企業提出的減免配套費要求按照取得土地使用權時的標準予以支持(住宅30元/m2，非住宅20元/m2)。”

經安公司負責人說：“會后，我公司執行會議紀要精神，繳納了各項稅費，包括土地使用稅和城市基礎配套費等。但截至目前，其他各項會議精神，此后幾年里在經安公司各種請示、反復拉鋸中還未完全落實。2018年11月28日，我公司將設計方案上報原市規劃局。10日后，原市規劃局以‘打通城市中心軸線，需局部調整規劃’為由，要求我公司修改方案。僅此一項即又造成經安公司3600萬元損失?！?/p>

所謂的“城市中心軸線”，是“西港東遷”項目的副產品，后來，“西港東遷”無果，“城市中軸線”也由實向虛，但這不妨礙它成為具體城市建筑項目的“攔路虎”。城市規劃大事，在此卻變成了肆意把玩的“兒戲”。

隨著政府機構改革的深入推進，秦皇島市政府將原市國土局與規劃局等相關部門進行合并，于2018年12月26日，掛牌成立了秦皇島市自然資源和規劃局(以下簡稱“市自規局”)。?

2019年1月21日，經安公司向市自規局提出異議。同年1月23日，市自規局以秦資規函〔2019〕25號復函提到：“出讓用地范圍內的40米寬的開敞空間用地仍為該項目開發建設用地，不存在占地補償及日后開發問題。”

同年3月，經安公司將無奈妥協修改后的項目設計方案上報秦皇島市行政審批局進行方案會審。會上，海港區城市管理局突然提出建設垃圾收集站的新要求，海港區環保局隨之提出如果設置垃圾收集站，則必須進行環評，如建設垃圾收集站，應與規劃的周圍住宅樓間距不少于50米。由于市自規局對項目地塊規劃的多次調整，致使該項目已無足夠空間建設符合要求的垃圾收集站，因此，該項目再次陷入停頓。

從2013年至2019年，也就是在國內房地產業最紅火的幾年里，這三塊土地陷入漫長的休眠期，錯過多次房地產開發的黃金時期。經安公司先后為此投入大量人力物力，造成巨大的經濟損失，截至2018年4月，按合同約定原國土局應向經安公司支付違約金及交易損失賠償金合計約10.06億元。

經過幾次市自規局的相關會議和復函之后，經安公司妥協了部分規劃變更，直至2019年，經安公司才相繼拿到正式的工程規劃許可證及施工許可證。政府的這一番跨越數年的“大操作”，直接導致經安公司錯過了房地產銷售的最佳時期。

市自規局解讀國土部《通知》，偷梁換柱推卸責任

今年4月25日，針對出讓毛地且三宗土地捆綁出讓、土地規劃隨意變更、市里議定的八項事項給予支持但至今仍未完全落實等問題，經安公司被逼無奈向中央媒體投訴，同時也向市自規局寫信反映。

6月25日，市自規局作出《秦皇島經安房地產開發有限公司依法分類辦理情況》回復。文件指出：“該項目完成出讓后，2010年12月2日，原河北省國土資源廳、 河北省住房和城鄉建設廳轉發了《原國土資源部、住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(冀國土資發〔2010〕46號)，文件中首次提出‘不得毛地、捆綁出讓’等要求。經核實，在該文件下發之前，國家和省、市均未出臺不得‘毛地’‘捆綁’出讓的政策文件?！?/p>

“鑒于以上情況，對于經安地產公司反映的‘毛地’‘捆綁’出讓問題，我局認為：一是該地塊為市級收儲土地，土地權屬清晰、無爭議，補償已經到位，符合‘凈地’出讓條件。二是該宗土地當時按一個項目進行整體規劃和核提條件，按項目內規劃道路分為三個地塊，不屬于捆綁掛牌出讓。三是該宗地于2010年10月22日組織掛牌出讓，2010年12月2日下發出臺不得‘毛地’‘捆綁’出讓的政策文件，土地出讓符合當時的政策規定。”

市自規局回復上述三個觀點撇清自己應承擔的違約責任，對轉發2010年9月21日國土資源部聯合住房和城鄉建設部下發的《通知》(國土資發〔2010〕151號)，在“毛地”“捆綁”概念上的理解存在很大偏差。

法學專家權威定論，原市國土局違約賠償責任難逃

2025年7月21日，針對經安公司與原市國土局土地開發合同糾紛，在北京舉辦了專家論證會。參與論證的法學專家有：國家行政學院一級教授胡建淼、中國政法大學民商經濟法學院教授李永軍、原全國人大常委會委員扈紀華、北京大學法學院行政法教授王錫鋅和刑訴法教授陳永生、清華大學法學院教授余凌云等。

專家團指出，秦皇島國土局交付土地不符合法律規定，構成違法違約。依據2010年實施的相關調控通知，土地出讓嚴禁“毛地”出讓，須具備動工開發基本條件。雙方2010年簽訂的三份《國有建設用地使用權出讓合同》雖約定“現狀土地條件”交付，但該約定違反當時部門規章強制性要求。2013年簽訂的變更協議雖調整交地期限，卻未否定此前“毛地”出讓的違約事實，相關責任仍需國土局承擔。此外，原市國土局相關負責人明知法律政策卻違規操作，導致當事人權益受損，涉嫌瀆職需追究刑事責任。

延遲交付土地是原市國土局另一核心違約情形。經安公司2010年競得土地后，按約繳納1.6億元定金及8.76億元土地出讓價款，累計付款超9.11億元，但原市國土局未按合同約定于2011年4月30日前交地。經安公司五次發函催告無果，直至2013年三方協議確認因拆遷滯后未完成交付，2018年市政府會議紀要亦認可延遲交地事實。根據《民法典》規定，國土局未履行合同義務且經催告仍未改正，已構成嚴重違約。

關于賠償責任，專家明確原市國土局需按合同約定執行。案涉合同約定，逾期交地每日按已付土地出讓價款的1‰支付違約金，逾期超過60日受讓方有權解除合同并索賠。從2011年5月1日至2013年6月30日逾期791天，僅違約金就達億元級別。同時依據《民法典》，若約定違約金不足以彌補損失，經安公司可進一步主張土地出讓金利息及預期利益損失賠償。

綜上，專家團一致定論，原秦皇島市國土資源局違法交付土地且長期延遲履約，已構成根本違約，應依法依規向經安公司承擔億元級違約賠償責任。市自規局相關負責人明知法律政策卻違規操作，涉嫌濫用職權。

十五載光陰流轉，9億土地出讓“毛地”變“陷阱”，經安公司的遭遇撕開了地方治理的潰爛傷疤。當“毛地”出讓公然踐踏國土部禁令，當規劃圖在“西港東遷”的幌子下肆意肢解企業權益，當市政府白紙黑字的《會議紀要》淪為推諉扯皮的遮羞布，這場持續十余年的困局早已超越個案范疇——它映照出個別基層將“依法行政”異化為“依利行政”的權力傲慢，將“營商環境”口號蛀空成欺商的諷刺注腳。(何正烈)

來源：內蒙古經濟網