靜悄悄的革命：中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策的文本分析|NIE學(xué)術(shù)團(tuán)成果展

按：最近十年，最重要的改革就是改善營(yíng)商環(huán)境。得益于大語(yǔ)言模型（LLM）等先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)，我們使用文本分析方法對(duì)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策進(jìn)行了梳理，為相關(guān)研究提供了一個(gè)宏觀的政策背景，并提煉了若干特征事實(shí)。這篇文章應(yīng)《新經(jīng)濟(jì)》雜志之邀撰寫，并刊發(fā)于該刊2025年第12期的首篇位置。《新經(jīng)濟(jì)》是一本新的學(xué)術(shù)期刊，歡迎各位關(guān)注和支持！——聶輝華 2026-1-7

題目：《靜悄悄的革命：中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策的文本分析》

作者：聶輝華 杜健

[摘要]以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為抓手的經(jīng)濟(jì)和行政管理體制改革，是中國(guó)政府最重要的施政舉措之一，形成了一場(chǎng)重塑政企關(guān)系、激發(fā)市場(chǎng)活力的“靜悄悄的革命”。本文基于2012—2023年約12萬(wàn)份文件的中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策文本庫(kù)，運(yùn)用大語(yǔ)言模型進(jìn)行文本分析，揭示了中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策的多維特征。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策的分布呈現(xiàn)“峰狀分布、先增后穩(wěn)、區(qū)域分化”特征，發(fā)文主體呈現(xiàn)“部門協(xié)同與層級(jí)分化”特征，政策目標(biāo)聚焦“非對(duì)標(biāo)世行的內(nèi)向改革”，政策擴(kuò)散遵循“縱向主導(dǎo)、橫向協(xié)同”模式。計(jì)量分析表明，營(yíng)商政策數(shù)量與營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量顯著正相關(guān)。本研究首次全面梳理了中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策的內(nèi)容和特征，清晰描繪了這場(chǎng)“靜悄悄革命”的宏觀圖景與內(nèi)在運(yùn)行邏輯，為理解黨的十八大以來(lái)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的改善提供了扎實(shí)的微觀基礎(chǔ)與實(shí)證支撐。

[關(guān)鍵詞]營(yíng)商環(huán)境 文本分析 大語(yǔ)言模型

一、導(dǎo)論

近年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)政府對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境給予了前所未有的高度重視。一方面，在施政理念上，“打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境”，已經(jīng)成為各級(jí)政府的共識(shí)，并且是核心工作之一。另一方面，各級(jí)政府密集出臺(tái)了大量?jī)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策法規(guī)。以2019年國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》為標(biāo)志性事件，在此前后各省、市、縣發(fā)布了超過(guò)十萬(wàn)份與營(yíng)商環(huán)境相關(guān)的政策。各級(jí)政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的持續(xù)投入產(chǎn)生了良好效應(yīng)。在國(guó)際上，中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境排名從2013年的全球第96位躍升至2020年的第31位，成為全球營(yíng)商環(huán)境改善的標(biāo)桿之一。總之，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為抓手的經(jīng)濟(jì)和行政管理體制改革，可謂近年來(lái)中國(guó)政府最重要的施政舉措之一，并且已經(jīng)形成了一場(chǎng)重塑政企關(guān)系、激發(fā)市場(chǎng)活力的“靜悄悄的革命”。然而，當(dāng)前學(xué)界對(duì)這場(chǎng)“革命”的整體圖景、內(nèi)在特征與驅(qū)動(dòng)機(jī)制尚缺乏系統(tǒng)研究，主要原因在于系統(tǒng)性數(shù)據(jù)的缺失。現(xiàn)有研究多聚焦于宏觀制度框架或局部個(gè)案分析，難以充分揭示政策文本中蘊(yùn)含的豐富信息。本文旨在填補(bǔ)這一空白，通過(guò)對(duì)海量政策文本的系統(tǒng)性收集與解析，深入解讀中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策體系的深層結(jié)構(gòu)與演變軌跡，為理解這場(chǎng)由中國(guó)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)治理變革提供堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

本文基于北大法寶的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，完整地收集了2012-2023年各級(jí)政府頒布的營(yíng)商環(huán)境政策文本，并創(chuàng)新性地運(yùn)用ChatGPT與DeepSeek等大語(yǔ)言模型，結(jié)合精細(xì)設(shè)計(jì)的提示詞工程，系統(tǒng)提取了政策的時(shí)空分布、發(fā)文主體、目標(biāo)設(shè)定及政府間關(guān)系等多維度信息，揭示出四個(gè)特征事實(shí)。第一，從政策分布看，營(yíng)商環(huán)境政策呈現(xiàn)“峰狀分布、先增后穩(wěn)、區(qū)域分化”的整體特征；第二，從發(fā)文單位看，營(yíng)商環(huán)境政策發(fā)文主體呈現(xiàn)顯著的部門協(xié)同與層級(jí)分化特征；第三，從政策目標(biāo)看，營(yíng)商環(huán)境政策重心偏向非對(duì)標(biāo)世界銀行評(píng)估的內(nèi)部改革議程；第四，從政策擴(kuò)散看，營(yíng)商環(huán)境政策呈現(xiàn)顯著的縱向主導(dǎo)、橫向協(xié)同的層級(jí)互動(dòng)結(jié)構(gòu)。此外，本文基于中國(guó)城市政商關(guān)系排行榜，采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法檢驗(yàn)了營(yíng)商環(huán)境政策文本的實(shí)際效果。研究發(fā)現(xiàn)，營(yíng)商環(huán)境政策數(shù)量的增加在改善行政效率和提升信息公開(kāi)等硬性、可量化的制度層面表現(xiàn)出顯著效果。然而，對(duì)于政府關(guān)心、廉潔等軟性的治理問(wèn)題，僅僅依靠政策數(shù)量的累積可能不足以產(chǎn)生顯著影響。

與既有研究相比，本文的主要貢獻(xiàn)有以下兩點(diǎn)。第一，本文首次系統(tǒng)構(gòu)建了中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策文本庫(kù)。關(guān)于營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)有研究，多基于兩個(gè)范式：一是使用調(diào)查數(shù)據(jù)或省市營(yíng)商環(huán)境綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。如使用世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)（董志強(qiáng)等，2012；夏后學(xué)等，2019）、《中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)》（杜運(yùn)周等，2020；范合君等，2022；李文釗等，2023）和《中國(guó)城市政商關(guān)系評(píng)價(jià)報(bào)告》（汪殊逸等，2024）。但調(diào)查數(shù)據(jù)僅在部分年份開(kāi)展且只包含部分城市，而城市維度的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)一般開(kāi)始于2017年，起步相對(duì)較晚且是“結(jié)果側(cè)”的評(píng)價(jià)，無(wú)法體現(xiàn)政府“行動(dòng)側(cè)”的舉措。二是使用區(qū)域內(nèi)的某項(xiàng)制度改革實(shí)踐作為營(yíng)商環(huán)境的代理變量，如智慧法院（潘越等，2020）和商事制度改革（朱旭峰和張友浪，2015；夏杰長(zhǎng)和劉誠(chéng)，2020；葉振宇和莊宗武，2022；朱奕蒙等，2022）。這一指標(biāo)雖聚焦具體政策效應(yīng)，但存在測(cè)度維度單一化問(wèn)題。我們?cè)谏鲜鲅芯康幕A(chǔ)上，利用北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，系統(tǒng)性收集、整理并構(gòu)建了中央和地方層級(jí)的營(yíng)商環(huán)境政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)，為多角度分析各級(jí)政府在營(yíng)商環(huán)境維度“行動(dòng)側(cè)”的努力提供了更獨(dú)特的視角。第二，本文運(yùn)用大語(yǔ)言模型揭示了海量營(yíng)商環(huán)境政策的特征事實(shí)。本文創(chuàng)新性地使用大語(yǔ)言模型方法，系統(tǒng)提煉出中國(guó)營(yíng)商環(huán)境政策在分布、主體、目標(biāo)與擴(kuò)散四個(gè)維度的關(guān)鍵特征事實(shí)，清晰描繪了這場(chǎng)“靜悄悄革命”的宏觀圖景與內(nèi)在運(yùn)行邏輯，為理解中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)治理模式提供了有力的實(shí)證支撐。

本文其余部分省略，封面圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)。全文可在聶輝華個(gè)人網(wǎng)站“白鯊在線”下載，鏈接如下，或者直接點(diǎn)擊“閱讀原文”。

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