智庫論見 | 警惕撂荒地復(fù)耕后返荒 推進(jìn)耕地有效利用

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核心觀點：當(dāng)前山區(qū)撂荒地復(fù)耕面臨“整治容易種植難、投入巨大產(chǎn)出低、短期突擊長期難”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，財政資金存在低效損耗風(fēng)險，要引起高度重視。

■王亞輝 楊慶媛 宋恒飛 陽大智 李秀彬

近年來，隨著國家對糧食安全戰(zhàn)略的深入實施，各地掀起了對撂荒地復(fù)耕的熱潮。然而，我國山區(qū)地形復(fù)雜、生態(tài)脆弱，農(nóng)業(yè)比較效益較低，撂荒地復(fù)耕不僅僅是技術(shù)問題，更涉及復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)因素。近期，課題組對我國東南、西南、西北和長江中下游等部分典型山區(qū)的撂荒地復(fù)耕現(xiàn)狀進(jìn)行了實地調(diào)研，覆蓋8個省份、20多個區(qū)縣，涵蓋近100個村莊。調(diào)研表明，當(dāng)前山區(qū)撂荒地復(fù)耕面臨“整治容易種植難、投入巨大產(chǎn)出低、短期突擊長期難”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，財政資金存在低效損耗風(fēng)險，要引起高度重視。

撂荒地復(fù)耕過程中面臨的主要問題

(一)圖斑與實際情況存在偏差，出現(xiàn)一定“形式主義”傾向

調(diào)研顯示，當(dāng)前撂荒地復(fù)耕流程呈現(xiàn)“自上而下”的運行特征，其中，自然資源部門下發(fā)遙感監(jiān)測任務(wù)圖斑，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)具體任務(wù)部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面承擔(dān)指標(biāo)分解職責(zé)，村集體負(fù)責(zé)核實并具體實施。該流程在執(zhí)行過程中存在明顯脫節(jié)：一是技術(shù)識別“一刀切”。遙感技術(shù)難以精準(zhǔn)識別山區(qū)細(xì)碎地塊的宜耕性，下發(fā)圖斑中，相當(dāng)一部分是坡度大、巖石裸露、無水源且無道路通達(dá)的“死角地”。二是考核壓力導(dǎo)致執(zhí)行異化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，約95%的受訪村干部反映，山區(qū)1畝以下的細(xì)碎地塊缺乏機械化整治的經(jīng)濟(jì)可行性。然而，受限于“圖斑即命令”的剛性考核，僅有1/5的村莊能夠如期完成復(fù)耕指標(biāo)。面對巨大的“銷號”壓力，部分基層單位不得不采取運動式治理，對邊角地、巴掌田進(jìn)行“強制復(fù)耕”。由于缺乏后續(xù)經(jīng)營效益支撐，這種做法往往導(dǎo)致機械作業(yè)成為“一次性投入”，驗收結(jié)束后極易迅速再次撂荒，難以形成長期有效的耕作產(chǎn)能。

(二)種糧收益嚴(yán)重倒掛，“復(fù)耕后再次撂荒”的風(fēng)險高懸

經(jīng)濟(jì)賬算不過來，是撂荒的根本原因，也是復(fù)耕后能否持續(xù)利用的關(guān)鍵。一是復(fù)耕成本高昂，財政補貼杯水車薪。調(diào)研顯示，在山區(qū)，若涉及平整土地、修繕道路、去除灌木雜草，每畝復(fù)耕成本可達(dá)2000元以上(其中非平地、非規(guī)模化整治成本將大幅增加)。而當(dāng)前各地的復(fù)耕補貼普遍低于1000元/畝，超過90%的村干部反映當(dāng)前補貼不足以覆蓋成本，村集體普遍降低復(fù)耕質(zhì)量或負(fù)債復(fù)耕。二是種植效益偏低，內(nèi)生動力不足。復(fù)耕地多為“瘦、遠(yuǎn)、碎”的地塊。以種植玉米為例，畝產(chǎn)值僅1000元左右，除去農(nóng)資及高昂的人工成本(山區(qū)難以機械化，雇工費較高)，農(nóng)戶種植糧食作物普遍虧損。三是主體缺失，管護(hù)真空。傳統(tǒng)小農(nóng)戶因老齡化(平均年齡60歲以上)無力復(fù)耕，而新型經(jīng)營主體(大戶、合作社)傾向于流轉(zhuǎn)平坦連片土地。部分地塊在領(lǐng)取補貼、通過驗收后，因缺乏后續(xù)管護(hù)，當(dāng)年或次年即再次撂荒，財政資金效能大打折扣。

(三)資源稟賦不足與生態(tài)空間沖突，生產(chǎn)效能面臨“雙重擠壓”

一是基礎(chǔ)設(shè)施存在“硬短板”，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)難以介入。山區(qū)撂荒地多處于地形破碎或高海拔的邊緣地帶，水利設(shè)施由于長期管護(hù)缺位而功能退化，田間機耕道通達(dá)度低，導(dǎo)致機械化作業(yè)受阻。這種“由于水不保而導(dǎo)致地難種、由于路不通而導(dǎo)致機難下”的局面，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以擺脫對自然降水的依賴，雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)的脆弱性與高昂的人工成本構(gòu)成了復(fù)耕的結(jié)構(gòu)性障礙。二是人獸沖突引發(fā)“軟風(fēng)險”，生態(tài)張力日益凸顯。隨著生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)，野生動物種群恢復(fù)顯著。調(diào)研表明，湖南、四川、重慶、甘肅等地的復(fù)耕地塊多位于農(nóng)林交錯區(qū)，極易淪為野豬等野生動物的覓食地。這種“生態(tài)恢復(fù)反噬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的現(xiàn)象，不僅直接損毀作物，更大幅推高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的成本，嚴(yán)重挫傷了經(jīng)營主體的復(fù)耕意愿。

撂荒地復(fù)耕過程中的典型成功經(jīng)驗

復(fù)耕地是否能夠避免返荒，關(guān)鍵在于能否有效破解“經(jīng)濟(jì)可行性”和“耕作便利度”兩大瓶頸。在復(fù)耕成效顯著且利用可持續(xù)的地區(qū)，均成功實現(xiàn)了從“行政推動”向“利益驅(qū)動”的轉(zhuǎn)變，其核心經(jīng)驗可歸納為三種模式。

(一)效益導(dǎo)向型：確立“高值作物+適度規(guī)?！钡慕?jīng)營路徑

針對山區(qū)復(fù)耕成本高昂的現(xiàn)實，由于單純種植糧食作物難以覆蓋復(fù)耕及后續(xù)管護(hù)成本，部分地區(qū)探索了以高附加值作物反哺耕地的路徑。例如，重慶酉陽土家族苗族自治縣、甘肅隴南市等地，利用比較優(yōu)勢發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。其中，酉陽土家族苗族自治縣板橋鄉(xiāng)引入烤煙種植(畝均純利約4000元)，毛壩鄉(xiāng)發(fā)展高山蔬菜(畝均純利近5000元)。實踐證明，只有通過高收益經(jīng)濟(jì)作物確立盈利空間，并輔以適度規(guī)模經(jīng)營，才能在市場機制下留住經(jīng)營主體，為后續(xù)通過輪作等方式兼顧糧食安全奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(二)基礎(chǔ)先行型：實施“資金整合+綜合整治”的配套工程

“路不通、水不暢、機難進(jìn)”是復(fù)耕地再次撂荒的物理根源。例如，四川宜賓翠屏區(qū)、重慶酉陽土家族苗族自治縣等地，創(chuàng)新性地將撂荒地復(fù)耕資金與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、非糧化整治等涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，集中財力優(yōu)先解決基礎(chǔ)設(shè)施短板。通過“路水先行”的綜合整治，將原本細(xì)碎的撂荒地轉(zhuǎn)化為宜機化的良田，復(fù)耕率提升至70%以上。經(jīng)驗表明，必須堅持“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在前，復(fù)耕復(fù)種在后”的原則，通過資金打捆使用，切實降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物化成本。

(三)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)型：構(gòu)建“龍頭帶動+社會服務(wù)”的組織體系

針對山區(qū)農(nóng)業(yè)交易成本高、對接市場難的問題，部分地區(qū)通過全產(chǎn)業(yè)鏈布局實現(xiàn)破局。例如，甘肅隴南武都區(qū)利用立體氣候資源發(fā)展花椒、黨參等特色產(chǎn)業(yè);四川宜賓市依托五糧液集團(tuán)構(gòu)建“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的高粱訂單農(nóng)業(yè)。這些地區(qū)充分發(fā)揮龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社的帶動作用，提供統(tǒng)一的機械化作業(yè)和社會化服務(wù)，不僅解決了復(fù)耕后“誰來種”的問題，更通過穩(wěn)定的訂單收購解決了“賣給誰”的問題，降低了小農(nóng)戶面臨的市場風(fēng)險與制度性交易成本。

防止復(fù)耕地再次撂荒的系統(tǒng)性建議

為防止山區(qū)撂荒地復(fù)耕陷入“撂荒—整治—再撂荒”的惡性循環(huán)，切實提高耕地利用效率，特提出以下建議。

(一)堅持實事求是，建立科學(xué)的復(fù)耕適宜性評價機制

建議自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，改變“圖斑下發(fā)”模式，引入科學(xué)評估體系，結(jié)合坡度、土層厚度、水源條件、連片度及耕作半徑等因子，對撂荒地進(jìn)行“宜耕性分級”。建立“負(fù)面清單”，對于坡度過大、土層過薄、極度破碎且無法歸并、生態(tài)脆弱區(qū)的地塊，應(yīng)明確列入“不宜復(fù)耕”清單，允許其自然恢復(fù)，不納入對地方政府的耕地保有量考核扣分項，減輕基層不合理的考核負(fù)擔(dān)。

(二)算好“經(jīng)濟(jì)賬”，構(gòu)建“以產(chǎn)定耕、全周期獎補”機制

改變當(dāng)前“重物理復(fù)耕、輕后期種植”的一次性補貼方式。調(diào)整補貼導(dǎo)向，將一次性的復(fù)耕補貼調(diào)整為分期的“復(fù)耕+種植”掛鉤補貼。驗收標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅看土地是否翻耕，更要看作物是否收獲，建立長效管護(hù)考核機制。同時，適度提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，針對山區(qū)特殊困難，建議設(shè)立中央財政專項資金，適度提高山區(qū)撂荒地的復(fù)耕補貼標(biāo)準(zhǔn)，彌補高昂的工程成本，縮小與平原地區(qū)的成本差距。

(三)強化項目資金統(tǒng)籌使用，實施撂荒區(qū)域綜合整治

打破部門壁壘，將撂荒地復(fù)耕與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、非糧化整治、鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌使用，集中力量辦大事。重點解決復(fù)耕區(qū)域的生產(chǎn)道路和灌溉設(shè)施。對于野豬等危害嚴(yán)重區(qū)域，財政應(yīng)給予物理隔離設(shè)施(如電網(wǎng)、圍欄)建設(shè)補貼及農(nóng)業(yè)保險保費補貼，降低農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險。

(四)踐行“大食物觀”理念，允許復(fù)耕地種植結(jié)構(gòu)多樣化

在確保國家糧食安全底線(特別是永久基本農(nóng)田)的前提下，對山區(qū)撂荒地的種植用途給予更多彈性。對于復(fù)耕難度較大、糧食產(chǎn)量較低的山區(qū)一般耕地，在確保不破壞耕作層的前提下，可種植藥材、蔬菜、茶葉、花椒等多年生或高附加值經(jīng)濟(jì)作物。通過經(jīng)濟(jì)作物的收益來維持土壤肥力，解決“誰來種植、如何盈利”的問題，防止土地再次撂荒。

(五)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平

針對山區(qū)復(fù)雜的地形條件，應(yīng)加大對適宜山區(qū)作業(yè)需求的小型化、智能化農(nóng)業(yè)機械的研發(fā)補貼與推廣應(yīng)用力度。同時，鼓勵村集體通過“確權(quán)不確地”的方式，將零碎撂荒地收儲整治后，打包流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)或家庭農(nóng)場，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接。

(作者單位：王亞輝、楊慶媛，西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院;宋恒飛、陽大智、李秀彬，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所)

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主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵