養老靠誰？11部門聯合發文：互助養老

2026年4月29日，民政部、國家發展改革委等11部門聯合印發的《關于推進互助性養老服務發展的意見》（民發〔2026〕11號）正式亮相。

這是我國首次在全國層面就如何推進互助性養老服務發展作出系統性、總體性部署。

當前，我國60歲以上老年人口已達3.23億。

相當于整個美國的人口，或者近4個德國的人口。

在這3.23億老人中，有多少能得到專業的養老服務？

遠遠不夠。

《意見》明確，到2030年，具備互助服務功能的城鄉社區養老服務設施覆蓋率不低于70%。

從政策出臺到2030年，只有4年時間。

4年，3.23億老人，70%覆蓋率。

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什么是互助性養老服務？

互助性養老服務，是指通過鄰里或村（社區）居民間的互相幫扶，為老年人提供自愿性、非營利性養老服務的活動。

簡單說，就是低齡老人照顧高齡老人，健康老人照顧失能老人，鄰里之間互相幫助。

在中國農村，鄰里互助養老有著悠久的歷史。過去，農村老人靠子女、靠鄰里、靠宗族，形成了天然的互助網絡。

但隨著城鎮化加速，年輕人大量進城，農村空心化嚴重，傳統的互助網絡被撕裂。

城市呢？

城市老人住在鋼筋水泥的盒子里，對門不相識，互助更無從談起。

所以，互助性養老服務不是回歸傳統，而是在現代社會重建互助網絡。

《意見》的核心邏輯是：政府引導、社會參與、自愿互助、普惠可及。

政府不包辦一切，而是搭建平臺、制定規則、提供支持，讓社會力量成為養老服務的主力軍。

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11部門聯合發文：為什么是互助養老？

參與聯合發文的11個部委是：民政部、國家發展改革委、工業和信息化部、自然資源部、住房城鄉建設部、農業農村部、國家衛生健康委、廣電總局、體育總局、中國殘聯、全國老齡辦。

11個部門。

少了一個最重要的部委：財政部。

這意味著互助養老不是民政部門一家的事，而是涉及土地、住房、醫療、通信、體育、殘聯等多個領域的系統工程。

為什么需要這么多部門？

因為養老是一個綜合性問題，涉及居住、醫療、交通、通信、精神文化等多個維度。

比如，自然資源部負責養老服務設施用地；住房城鄉建設部負責老舊小區適老化改造；衛生健康委負責醫養結合；體育總局負責老年人體育活動。

地方政府負總責，民政部門牽頭協調，各部門按職責分工落實。

但政策從中央到地方，從文件到落地，中間隔著千山萬水。

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2030目標：70%覆蓋率背后的雄心與焦慮

《意見》明確，到2030年，具備互助服務功能的城鄉社區養老服務設施覆蓋率不低于70%。

到2035年，互助性養老服務組織化程度進一步提高，服務支持體系進一步健全。

目前我國城鄉社區養老服務設施覆蓋率遠低于這個數字。農村尤其薄弱，很多村莊連一個養老服務點都沒有。

從現在的水平到70%，4年時間，意味著每年要新增數萬個養老服務設施。

這不是簡單的蓋房子。

每個養老服務設施需要：場地、設備、人員、資金、管理制度。

場地從哪里來？城市里寸土寸金，農村里空心化嚴重。

人員從哪里來？養老服務人員短缺是全國性問題，農村更是招不到人。

資金從哪里來？政府財政有限，社會資本觀望，老人自身支付能力弱。

70%的目標，雄心勃勃，但實現路徑并不清晰。

《意見》提到了多種籌資渠道：政府投入、村集體出資、社會捐贈、老人自籌。

但這些渠道在現實中都面臨困難。

政府投入要看地方財政狀況；村集體出資要看村集體經濟實力；社會捐贈要看企業和社會組織的意愿；老人自籌要看老人自身的經濟條件。

在農村，很多老人每月養老金只有100多元，讓他們自籌養老服務費，不現實。

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國際經驗：日本互助養老的啟示

日本是老齡化程度最高的國家之一，在互助養老方面積累了豐富經驗。

20世紀70年代，日本開始探索超越家庭的新型互助養老模式。

2000年，日本實施長期護理保險制度，為互助養老提供了制度保障。

日本的互助養老有幾個特點：

第一，法制化。日本有一整套養老法律體系，從《老人福利法》到《長期護理保險法》，為互助養老提供了法律依據。

第二，專業化。日本的互助養老不是簡單的鄰里互助，而是有專業社工、護理人員參與的專業服務。

第三，多元化。日本的互助養老形式多樣，有社區嵌入式、日間照料、居家訪問、短期入住等多種模式。

第四，社會化。日本的互助養老不僅有政府參與，還有大量社會組織、企業、志愿者參與。

中國的互助養老可以借鑒日本經驗，但也要看到差異。日本是發達國家，人均GDP是中國的數倍，養老投入能力更強。日本的社會組織發達，志愿者文化成熟，中國在這方面還有差距。所以，中國的互助養老不能照搬日本模式，而要探索適合中國國情的路徑。