業主委員會備案程序不能異化為變相許可

一個“備案”，同一個城市的不同行政區，被解讀出兩種不同的法律性質。日前，有律師就當下眾多小區關心的業委會備案問題向廣州各區住建局發函咨詢，得到的答復各有不同。多區住建局回函明確，備案屬告知性程序，非行政許可。但也有區住建局認為，行政管理部門對選舉產生的業主委員會依法備案，是對業主委員會合法性的確認。

業委會備案是程序性告知、行政許可還是行政確認，一封律師咨詢函收到的多方答復，反映的不僅是廣州一地對于業委會備案性質的看法，也是全國層面圍繞業委會備案問題的幾種代表性判斷傾向，相關說法都有不同地方的個案支撐。而律師此番咨詢的背景，則源于廣州本地的兩起業委會備案糾紛：位于天河區的南國花園被認為在業主大會成立期間“存在不符合規定的事項”且未按要求整改，位于番禺區的華南新城則被認為業主大會會議的“投票方式、候選人產生方式存在違法違規，直接影響業主大會最終結果”，無法滿足《廣州市物業管理條例》關于備案的要求。

事實上，關于“備案不屬于行政許可”的態度一直是清晰的。2005年12月，司法部在答復湖南省政府法制辦的相關請示中明確指出：“《物業管理條例》第十六條第一款規定的‘備案’是一種告知，不具有行政許可的性質”。嚴禁以備案名義實施許可或變相許可，近十幾年來都是中央相關文件一以貫之的立場。2022年11月，國務院辦公廳關于推廣行政備案規范管理改革試點經驗的通知中重申，“對行政備案事項，不得規定經行政機關審查同意”，要求嚴肅清查整治變相許可，以備案名義要求行政相對人“經申請獲批后方可從事特定活動”的變相許可，都應當被糾正。

只是在具體實踐中，行政機關基于法律法規對備案內容的程序性、合法性審定，客觀上造成了某種行政確認的效果。比如在《廣州市物業管理條例》關于備案的表述中，除了詳細的備案資料列舉，還有對于“資料齊全、符合法定條件”與否的判斷，這樣一種確認性的判斷以及后續的整改要求，成為實踐中業委會無法順利完成備案的主要原因。

需要明確，行政確認同樣不是一種行政許可，業委會是否符合法定條件、程序，依然是其能否順利備案、開展工作的關鍵。個案糾紛停留在法律概念之爭，無助于實體糾紛的解決。打破業委會備案困局，需要在反復不斷的個案實踐中推動和摸索。具體化的個案糾紛，因為材料不同、證據差異，最終依然需要通過法律化的渠道尋求解決，用行政復議乃至訴訟進一步明晰規則。

2021年廣鐵法院行政訴訟典型案例中，就涉及業委會備案糾紛，司法借此明確，行政機關應就業委會備案資料是否齊全、是否符合法定條件進行審查備案，而不應法外增設條件，限制業主對表決方式的選擇。關于備案機關在個案中的審查要求是否合法，既然糾紛已經難以避免，那就需要更進一步的司法判斷，以及在此過程中對各有差異的事實、證據情況做辨析。

在個案糾紛繼續尋求法治化解決的過程中，司法也有責任向社會不斷重申“備案不屬于行政許可”的堅定態度。該補的資料要補，該規范的程序要規范，業委會的組建和運行要經得住合規性審視。同理，行政機關禁止增設的法外審查條件，也不能有任何模糊的空間，不能再有下意識使絆子的沖動。法治是一種現代生活方式，對所有社會成員都一樣。