最高人民法院發(fā)布《關于適用行政訴訟起訴期限若干問題的解釋》

《最高人民法院關于適用行政訴訟起訴期限若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）已于2026年1月12日由最高人民法院審判委員會第1965次會議審議通過，于2026年4月30日發(fā)布，自2026年5月1日起施行。

一、《解釋》的制定背景

2024年11月，十四屆全國人大常委會第十二次會議聽取和審議了《最高人民法院關于人民法院行政審判工作情況的報告》，并提出“完善訴訟期限等法律適用規(guī)定”的審議意見。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前起訴期限制度尚未形成完整的邏輯體系，法律、司法解釋的規(guī)定不夠完善，一些特殊類型案件起訴期限的規(guī)定不明確，造成司法實踐法律適用不統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計，法答網(wǎng)涉及起訴期限問答有2270個，且存在高頻提問和不一致答疑；裁判文書庫中，近五年以超過起訴期限裁定駁回案件約占裁定駁回案件總數(shù)的11%。鑒此，經(jīng)深入調(diào)查研究、廣泛征求意見、反復論證完善，最終形成《解釋》，由最高人民法院審判委員會審議通過。

二、《解釋》的起草原則

《解釋》的起草主要遵循以下原則：

一是堅持以習近平法治思想為指導。黨的二十大報告對堅持全面依法治國、推進法治中國建設作出專題部署，強調(diào)“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”。《解釋》通過規(guī)范和統(tǒng)一行政訴訟起訴期限的法律適用標準，暢通權利救濟渠道，精準指引當事人依法及時行使訴權，強化行政審判對依法行政的支持、監(jiān)督作用，促進行政機關提升依法行政能力，為法治政府建設提供更加有力的司法保障。

二是堅持行政爭議實質(zhì)化解。黨的二十屆四中全會提出要“完善實質(zhì)性化解行政爭議機制”。《中共中央關于加強新時代審判工作的意見》指出，要“加強行政爭議實質(zhì)化解”。《解釋》通過明確起訴期限與其他法定起訴條件的銜接，深化落實立案登記制。以列舉方式細化起訴期限扣除和延長的具體情形等，解決人民群眾急難愁盼問題，防止程序空轉(zhuǎn)，提升行政審判工作質(zhì)效，推動實現(xiàn)案結(jié)事了，政通人和。

三是堅持問題導向和依法解釋。針對實踐中起訴期限制度存在的規(guī)則不夠完善、法律適用標準不統(tǒng)一等問題，嚴格遵照行政訴訟法等法律規(guī)定，在法律賦予的權限范圍內(nèi)作出解釋。始終堅持相關規(guī)定符合立法目的、原則和精神，對一般起訴期限、最長起訴期限以及特殊類型案件起訴期限等適用條件作出體系化規(guī)定，并細化操作規(guī)則，持續(xù)提升行政案件司法裁判的公正性、穩(wěn)定性、權威性。

三、《解釋》的主要內(nèi)容

《解釋》共十一條，主要包括十個方面內(nèi)容。

一是起訴期限與其他起訴條件的銜接。實踐中，有的法院在立案審查時未全面準確理解《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕8號）精神，造成部分案件“應該立案而未立案”“不該立案卻予以立案”等問題。鑒此，依據(jù)行政訴訟法第四十九條、第五十一條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》）第六十三條等規(guī)定，《解釋》第一條明確，對符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的起訴條件，但超過法定起訴期限的，人民法院在立案階段應裁定不予立案。

二是六個月、最長不超過一年起訴期限的起算點。對于行政機關作出的行政行為，如何確定行政訴訟法第四十六條第一款規(guī)定的六個月起訴期限與《行政訴訟法司法解釋》第六十四條第一款規(guī)定的最長不得超過一年起訴期限的起算點，實踐中存在分歧。一般情況下，行政機關作出行政行為有相應的法律文書，依法完成送達程序，行政相對人即“知道”或者“應當知道”行政行為，起訴期限應從送達之日起計算；但是，行政機關未制作或者送達法律文書等特殊情況下，則需要結(jié)合常理和相關證據(jù)才能認定作出行政行為的內(nèi)容和實施主體，從而具備依法提起訴訟的條件。鑒此，《解釋》明確六個月、最長不得超過一年起訴期限的起算點，從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為的內(nèi)容和實施主體之日起計算。

三是最長起訴期限的適用條件。行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定：“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”實踐中，對該規(guī)定中“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件”的理解適用不統(tǒng)一，《行政訴訟法司法解釋》第九條第一款等相關規(guī)定亦較為原則且缺乏針對性。鑒此，依據(jù)民法典第一百一十四條、第二百一十四條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二十八條第一款規(guī)定，《解釋》明確因不動產(chǎn)提起訴訟，是指因行政行為導致不動產(chǎn)所有權、用益物權或者擔保物權的設立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅而直接提起的訴訟。

四是起訴期限的扣除與延長的具體事由及舉證。行政訴訟法第四十八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。公民、法人或者其他組織因前款規(guī)定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定。”該條規(guī)定中關于起訴期限扣除與延長的適用條件較為原則，實踐中做法不統(tǒng)一。鑒此，在廣泛深入調(diào)研基礎上，《解釋》明確列舉了扣除起訴期限的五種事由以及延長起訴期限的具體適用條件，以最大程度保護訴權。此外，《解釋》還明確公民、法人或者其他組織主張存在行政訴訟法第四十八條規(guī)定不屬于其自身的原因耽誤起訴期限情形的，應當提供相應的證據(jù)。

五是錯誤告知起訴期限的處理。行政機關錯誤告知起訴期限有兩種可能：一是行政機關告知的起訴期限長于法定期限的，當事人因此耽誤起訴期限，屬于行政訴訟法第四十八條第一款規(guī)定的“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”；二是行政機關告知起訴期限短于法定起訴期限的，屬于侵犯當事人合法權益的情形。鑒此，《解釋》明確公民、法人或者其他組織因行政機關告知的起訴期限長于法定起訴期限導致提起訴訟超過法定期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)；行政機關告知起訴期限短于法定起訴期限的，按照法定期限執(zhí)行。另外，《解釋》還明確行政法律文書依法需要向不同公民、法人或者其他組織送達但送達時間不同或者告知起訴期限不同的，起訴期限分別計算，但法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

六是復議機關復議行為的起訴期限。復議機關復議行為起訴期限的規(guī)定散見于行政訴訟法、《行政訴訟法司法解釋》以及行政復議法等不同條文。為便于實踐中理解和適用，依據(jù)行政訴訟法第四十五條、行政復議法第三十四條規(guī)定，《解釋》明確復議機關作出不予受理決定、駁回申請決定或者復議決定的起訴期限為十五日，從決定書送達之日起計算。法律另有規(guī)定的除外。此外，《解釋》還明確復議機關作出上述決定時，應當告知而未告知當事人提起訴訟的權利或者期限的，起訴期限適用《行政訴訟法司法解釋》第六十四條第一款的規(guī)定。

七是消極不作為行為起訴期限的起算點。行政訴訟法第四十七條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”2024年1月1日施行的行政復議法第二十三條第一款第三項規(guī)定，行政機關存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責情形，申請人應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。為做好上述行政訴訟法規(guī)定與行政復議法規(guī)定的銜接，進一步明確消極不作為行為起訴期限的起算點，《解釋》明確行政機關對履行法定職責申請既不答復也不履行職責的，公民、法人或者其他組織可以在行政機關接到申請的兩個月后提起訴訟。但是，法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關申請復議或者對行政機關履行職責期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制。

八是“行政程序重開”案件的處理。行政行為超過起訴期限后，當事人申請“行政程序重開”一般應符合兩個條件：一是有法律、法規(guī)、規(guī)章特別規(guī)定，二是當事人依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定提供了能夠證明行政行為確有錯誤的材料。實踐中，對于當事人申請行政機關重復處理與申請“行政程序重開”的適用條件把握不當，有的錯誤將重復處理行為納入行政訴訟受案范圍并作出實體判決，使起訴期限規(guī)定失去制度價值；有的將符合“行政程序重開”條件的作為重復處理行為，錯誤駁回當事人的起訴，不利于保障當事人依法行使訴權。鑒此，《解釋》明確公民、法人或者其他組織申請行政機關更正已超過法定起訴期限的行政行為后，起訴行政機關不履行更正職責的，人民法院依法不予立案，但法律、法規(guī)、規(guī)章有特別規(guī)定的除外。

九是起訴身份信息確有錯誤行政登記的起訴期限。行政登記記載的有關權利人名稱、公民身份號碼等身份信息存在顯而易見的錯誤，客觀上妨礙相關不動產(chǎn)、股權等權利人依法行使權利，如果適用一般起訴期限制度，不利于保護權利人合法權益，有必要作出例外規(guī)定。鑒此，《解釋》明確公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政登記記載的有關名稱、公民身份號碼等身份信息確有錯誤并向行政機關申請更正，行政機關在接到申請后拒絕履行更正職責的，公民、法人或者其他組織可以從行政機關拒絕履行更正職責之日起提起訴訟。

十是冒名頂替婚姻登記案件的起訴期限。冒名頂替辦理婚姻登記，由于被冒名頂替者與婚姻登記的另一方當事人客觀上不存在婚姻關系的事實，構(gòu)成行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法情形”，屬于無效行政行為。對于無效行政行為，理論和實踐通常認為不受起訴期限的限制。因此，《解釋》明確對冒名頂替等利用虛假身份信息辦理的婚姻登記，相關當事人可以自知道或者應當知道婚姻登記之日起提起訴訟。

下一步，最高人民法院將繼續(xù)開展深入調(diào)研，圍繞理論和實踐中分歧較大的涉起訴期限問題，通過編發(fā)指導性案例和入庫參考案例、法答網(wǎng)精選答問等方式，不斷加強對下審判監(jiān)督指導，統(tǒng)一裁判規(guī)則。

《最高人民法院關于適用行政訴訟起訴期限若干問題的解釋》已于2026年1月12日由最高人民法院審判委員會第1965次會議通過，現(xiàn)予公布，自2026年5月1日起施行。

最高人民法院

2026年4月30日

法釋〔2026〕3號

最高人民法院關于適用行政訴訟起訴期限若干問題的解釋

（2026年1月12日最高人民法院審判委員會第1965次會議通過，自2026年5月1日起施行）

為正確適用行政訴訟起訴期限的規(guī)定，保障公民、法人或者其他組織依法及時行使訴權，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》等法律規(guī)定，結(jié)合審判實踐，制定本解釋。

第一條公民、法人或者其他組織提起訴訟，符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的起訴條件，且未超過法定起訴期限的，人民法院應當依法立案。

第二條行政訴訟法第四十六條第一款規(guī)定的六個月起訴期限與《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱行政訴訟法司法解釋）第六十四條第一款規(guī)定的最長不得超過一年起訴期限，從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為的內(nèi)容和實施主體之日起計算。

第三條因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予立案。

前款規(guī)定的“因不動產(chǎn)提起訴訟”，是指因行政行為導致不動產(chǎn)所有權、用益物權或者擔保物權的設立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅而直接提起的訴訟。

第四條有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第四十八條第一款規(guī)定的“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)：

（一）行政機關承諾作出或者改變行政行為；

（二）因行政機關承諾作出或者改變行政行為而撤回行政復議申請；

（三）參與社會治安綜合治理中心、行政爭議協(xié)調(diào)化解中心等矛盾糾紛多元化解機制解決行政爭議；

（四）無訴訟行為能力人沒有法定代理人，或者法定代理人喪失訴訟行為能力或者代理權；

（五）其他不屬于公民、法人或者其他組織自身原因耽誤起訴期限的情形。

公民、法人或者其他組織因申請行政復議等其他特殊情況耽誤起訴期限，依據(jù)行政訴訟法第四十八條第二款的規(guī)定申請延長起訴期限的，人民法院應當準許。

公民、法人或者其他組織主張存在行政訴訟法第四十八條規(guī)定不屬于其自身的原因耽誤起訴期限情形的，應當提供相應的證據(jù)。

第五條公民、法人或者其他組織因行政機關告知的起訴期限長于法定起訴期限導致提起訴訟超過法定期限的，屬于行政訴訟法第四十八條第一款規(guī)定的“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限”，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)；行政機關告知起訴期限短于法定起訴期限的，按照法定期限執(zhí)行。

行政法律文書依法需要向不同公民、法人或者其他組織送達但送達時間不同或者告知起訴期限不同的，起訴期限分別計算，但法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

第六條復議機關作出不予受理決定、駁回申請決定或者復議決定后，公民、法人或者其他組織對不予受理決定、駁回申請決定和復議決定提起訴訟的期限為十五日，從決定書送達之日起計算。法律另有規(guī)定的除外。

復議機關作出前款規(guī)定的不予受理決定、駁回申請決定或者復議決定時，應當告知而未告知公民、法人或者其他組織提起訴訟的權利或者期限的，起訴期限適用行政訴訟法司法解釋第六十四條第一款的規(guī)定。

第七條行政機關對履行法定職責申請既不答復也不履行職責的，公民、法人或者其他組織可以在行政機關接到申請的兩個月后提起訴訟。但是，法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關申請復議或者對行政機關履行職責期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟不受前款規(guī)定期限的限制。

第八條公民、法人或者其他組織申請行政機關更正已超過法定起訴期限的行政行為后，起訴行政機關不履行更正職責的，人民法院依法不予立案，但法律、法規(guī)、規(guī)章有特別規(guī)定的除外。

第九條公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明行政登記記載的有關名稱、公民身份號碼等身份信息確有錯誤并向行政機關申請更正，行政機關在接到申請后拒絕履行更正職責的，公民、法人或者其他組織可以從行政機關拒絕履行更正職責之日起提起訴訟。

第十條對冒名頂替等利用虛假身份信息辦理的婚姻登記，相關當事人可以自知道或者應當知道婚姻登記之日起提起訴訟。

第十一條本解釋自2026年5月1日起施行。

最高人民法院此前發(fā)布的相關司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準。

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