法律修改：將“流浪乞討人員”表述修改為“流散人員”

十四屆全國人大常委會第二十二次會議4月30日表決通過《社會救助法》，自2026年7月1日起施行。

2026年4月24日，全國人大常委會法制工作委員會舉行記者會，發(fā)言人施春風介紹了即將提請十四屆全國人大常委會第二十二次會議審議的社會救助法草案三次審議稿的主要修改情況。在草案三審稿擬作的四項主要修改中，一項看似細微但意味深遠的調(diào)整引起了社會各界的廣泛關注——“流浪乞討人員”這一沿用了數(shù)十年的法律表述，被修改為“流散人員”。施春風對這一修改的定性是：這一表述“更為準確、中性、簡潔”，而修改的依據(jù)，是“社會救助工作發(fā)展變化的實際情況”。

一詞之變，折射的是法治的溫情、制度的嬗變與社會的進步。從1982年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》到2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，再到如今社會救助法草案三審稿中的表述調(diào)整，中國社會救助領域?qū)Α傲骼似蛴懭藛T”這一群體的定位經(jīng)歷了從“管控對象”到“救助對象”再到“服務對象”的深刻轉(zhuǎn)變。本文將從這一術語修改出發(fā)，結(jié)合社會救助法的立法進程、制度框架與法理基礎，探討法律術語調(diào)整背后的制度邏輯，解讀社會救助立法如何以法治之力兜牢民生底線。

一、社會救助法草案三審：立法進程與主要修改 (一)歷經(jīng)一年多的立法“接力跑”

社會救助法的立法進程，堪稱一場緊鑼密鼓的“接力跑”。2025年6月，十四屆全國人大常委會第十六次會議對社會救助法草案進行了初次審議。初次審議后，草案向社會公開征求意見，常委會委員、地方、基層立法聯(lián)系點和社會公眾紛紛建言獻策，包括提出社會救助工作在審核、公示等環(huán)節(jié)應當加強個人隱私和個人信息保護等意見。

2026年2月，十四屆全國人大常委會第二十一次會議對草案進行了二次審議。二審稿進一步加強了關于保護個人隱私和個人信息方面的規(guī)定。2026年2月27日至3月28日，草案二次審議稿向社會公開征求意見，期間在中國人大網(wǎng)共收到522人次提出的1295條意見，代表工作信息化平臺收到8位全國人大代表提出的37條意見，另收到來信24封。重慶沙坪壩聯(lián)系點還組織重慶電子科技職業(yè)大學、重慶南渝中學、重慶樹人和平小學的師生，通過“思政課”等形式對草案進行集體研討提出意見。

各方面普遍認為，我國社會救助工作已開展多年，草案有較好的基礎，建議加快立法工作進程，爭取早日出臺。

2026年4月27日至30日，十四屆全國人大常委會第二十二次會議將對草案進行第三次審議。

(二)三審稿的四項主要修改

根據(jù)各方面意見，按照“充分彰顯法治溫度、讓最困難群眾共享改革發(fā)展成果”的精神，草案三次審議稿擬作以下四項主要修改:

其一，幫助有勞動能力的社會救助對象發(fā)揮自身積極性。規(guī)定各級人民政府應當采取措施，鼓勵、支持和引導有勞動能力的社會救助對象自助自立、解困脫困。這一修改體現(xiàn)了從消極救助到積極救助的理念轉(zhuǎn)變，契合“授人以漁”的治本之策。

其二，將“流浪乞討人員”的表述修改為“流散人員”。這是本文核心論述的內(nèi)容，后文將展開詳細分析。

其三，提升便民化水平。增加規(guī)定社會救助管理部門應當結(jié)合社會救助工作實際情況，依法優(yōu)化工作流程，提高便民化水平。這一修改回應了公眾對社會救助可及性的關切。

其四，完善法律責任。針對截留、挪用、私分社會救助資金、物資等違法行為，增加規(guī)定對有關組織、個人可以處違法所得二倍以下的罰款。

這四項修改并非彼此孤立，而是構成了一個有機整體:從救助理念的更新(鼓勵自助自立)到救助術語的精準化(流散人員表述)，從救助程序的便捷化到救助資金的安全保障，共同指向一個更具溫度、更有效率、更可追責的社會救助法律體系。

二、一詞之變:從“流浪乞討”到“流散”的深層解讀 (一)變化的現(xiàn)實基礎:救助對象構成的歷史性轉(zhuǎn)變

法律術語的調(diào)整絕非憑空而來，而是建立在社會現(xiàn)實深刻變化的基礎之上。正如施春風所言，“隨著全面建成小康社會和中國式現(xiàn)代化深入推進，我國流浪乞討人員數(shù)量逐年下降、明顯減少，目前相關救助管理機構救助的對象主要為走失或者務工暫無著落等流散在外的暫時遇困人員”。

這一判斷有充分的事實支撐。民政部黨組書記、部長陸治原近日在《求是》雜志撰文指出，“針對生活無著流浪乞討人員數(shù)量減少，但務工不著、臨時遇困等增多的新情況，加快建設應急性、便利性救助庇護服務體系，鏈接就業(yè)、心理疏導、慈善等更多救助資源，幫助遇困人員更好回歸社會、回歸家庭”。

事實上，大量研究表明，現(xiàn)行救助制度所面對的群體早已不再是傳統(tǒng)意義上的“乞討者”。早在2013年，專家就曾指出:現(xiàn)行管理辦法所說的“生活無著的流浪乞討人員”，在實際操作中幾乎是沒有對象的。城市里那些流浪乞討的幾乎是職業(yè)乞討人，不能算是“生活無著”;而真正生活無著、需要救助的人，也不是乞討人員，比如外來務工者因各種原因暫時陷入困境的情況。

在這一新的社會現(xiàn)實面前，繼續(xù)沿用“流浪乞討人員”的表述，不僅與實際救助對象的構成嚴重不符，還可能造成制度適用上的困惑——那些并非乞討但確實需要救助的臨時遇困者，是否屬于該條款的規(guī)制范圍?他們會不會因為“乞討”二字的心理暗示而產(chǎn)生排斥情緒?

相比之下，“流散人員”的表述具有更廣泛的涵蓋性。“流散”二字僅描述人員處于離散、暫時失序的狀態(tài)，不涉及對其行為方式的評判，也未預設其身份屬性。這一表述能夠準確覆蓋所有因各種原因暫時失序、需要救助幫扶的群體——走失的老人、務工暫無著落的農(nóng)民工、臨時遇困的旅行者、因家庭變故流落在外的未成年人等，都在其文義射程之內(nèi)，使法律條文與社會現(xiàn)實精準對接。

(二)去標簽化:語言之中的人格尊嚴

細究“流浪乞討人員”這一表述的語義構成，“流浪”意味著漂泊無定，“乞討”則指向一種特定的行為方式。二者組合在一起，無形中給救助對象貼上了職業(yè)化的標簽，容易讓人聯(lián)想到以乞討為生的特定群體。這種標簽化的表述，在某種程度上固化了社會對這一群體的刻板印象，也可能讓真正需要幫助的臨時遇困者產(chǎn)生心理負擔，甚至因羞于被歸類為“乞討人員”而抗拒尋求救助。

在現(xiàn)代法律體系中，尊重人格尊嚴是立法的基本價值取向。我國憲法明確規(guī)定“國家尊重和保障人權”，城鄉(xiāng)規(guī)劃法、殘疾人保障法、未成年人保護法等法律均在不同層面體現(xiàn)了對人格尊嚴的保護。社會救助作為一項面向最困難群眾的基礎性制度安排，其法律用語更應體現(xiàn)對人的尊重。一個真正需要幫助的人，不應因為法律術語的標簽而增添額外的心理負擔，更不應因為羞于“乞討”二字而放棄尋求救助的權利。

相比之下，“流散人員”這一表述更為中性，不涉及對受助者行為方式的評判，也未預設其身份屬性。這種去標簽化的調(diào)整，體現(xiàn)了法律語言的嚴謹性和科學性，更體現(xiàn)了立法者對救助對象人格尊嚴的尊重。

(三)從管理本位到服務本位:社會救助理念的時代轉(zhuǎn)型

更深層次地探究，法律術語的調(diào)整還反映了社會救助理念從“管理本位”向“服務本位”的轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)的“流浪乞討人員”表述，隱含的是一種管理視角——特定群體在這里是需要管理和規(guī)制的對象。這一視角有其深厚的歷史淵源。1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，其核心目的是“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)”，首要關切是社會秩序的維護。1991年國務院發(fā)布的《關于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容對象擴大到“三無人員”，進一步強化了社會管控色彩。

2003年是一個轉(zhuǎn)折點。“孫志剛事件”引發(fā)了全社會對收容遣送制度的深刻反思，當年8月1日起實施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，徹底廢止了收容遣送制度，標志著社會救助制度從“管制型”向“服務型”的重大轉(zhuǎn)變。該辦法第一條明確立法目的為“保障其基本生活權益”，將救助對象的權利保障置于首位。

而今天，“流散人員”的表述則更進一步，將暫時遇困者視為需要幫扶和服務的對象，體現(xiàn)了更大程度的尊重與關懷。這一理念轉(zhuǎn)變與草案三審稿的其他修改內(nèi)容一脈相承:規(guī)定各級政府應鼓勵、支持和引導有勞動能力的救助對象自助自立，體現(xiàn)了“授人以漁”的積極救助理念;針對截留、挪用救助資金等行為增設罰則，則筑牢了救助資金安全的法治防線。這些修改共同構成了一個更加完善、更具溫度的社會救助法律體系。

(四)修改的邊界:不影響制度內(nèi)容與工作開展

需要特別指出的是，施春風在記者會上特別強調(diào):“這一修改不涉及對該項救助制度內(nèi)容的調(diào)整，不影響相關救助工作正常有序開展”。

這一強調(diào)具有重要的法律實踐意義。法律術語的修改，并不意味著對原有救助對象的排斥，更不意味著救助范圍的縮減甚至救助工作的停滯。相反，“流散人員”的表述是在原有基礎上進行的擴展和優(yōu)化，其涵蓋面更廣、包容性更強。所有原先被涵蓋的群體，無論其是否確有乞討行為，只要符合遇困條件，仍然受到救助制度的保護。同時，那些原本可能因為“乞討”二字而處于制度灰色地帶的人群——比如失智走失老人、務工不著的外來勞動者、因自然災害或其他突發(fā)事件暫時流散在外的群眾——借助這一新術語，也能更加明確地獲得制度的關照。

這種“只改術語、不改制度”的做法，既體現(xiàn)了立法的前瞻性和科學性，也體現(xiàn)了立法的務實性和連續(xù)性。它既接受了社會現(xiàn)實的推動，又不因法律修改而產(chǎn)生制度的紊亂或空轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了法律穩(wěn)定性和社會進步性的有機統(tǒng)一。