「深度」社會救助法三十載終出臺：社會力量參與成落地關鍵

界面新聞記者 | 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

2026年4月30日，十四屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過社會救助法，自今年7月1日起施行。

該法的立法過程漫長而艱辛。從1995年首次納入全國人大常委會立法規劃，到歷經三審后最終表決通過，數易其稿，迎來最終出臺。

在該法出臺前，我國社會救助工作的開展主要依據 2014年2月國務院頒布的《社會救助暫行辦法》。 界面新聞此前報道， 由于這部法律的效力層級有限，部分原則性內容尚未作出明確規定，在實際開展社會救助工作時面臨諸多困境。因此，迫切需要一部高位階的法律來提供更為堅實的保障，進而增強社會救助的權威性與穩定性。

“從社會保障體系的兜底制度這一定位來看，新出臺的社會救助法已經為未來福利社會建設預留了充分的制度銜接與發展空間。”北京師范大學中國公益研究院原院長高華俊告訴界面新聞，以往制定社會救助相關政策、出臺低保等民生舉措時，政策目標基本定位于保障困難群眾基本生活、維護社會大局穩定。而此次社會救助法第1條特別指出，讓人民共享改革發展成果。

高華俊曾在民政部社會救助司工作多年。他解釋，這一定位，已經單純超越了保障基本生活、維護社會穩定的傳統目標。

救助擴圍， 城鄉 統籌

即將施行的社會救助法共7章78條，包括總則、救助對象和措施、救助程序、社會力量參與、救助監督和保障、法律責任、附則。

界面新聞梳理發現，該法將政府責任作為主線并貫穿始終，拓寬救助對象覆蓋范圍，著重優化便民流程，還突破性提及“服務類社會救助”，實現從投資于物向投資于人的轉變，從生存保障向發展型保障的轉型。

對比草案一審、二審稿，社會救助法全文將“流浪乞討人員”改為“流散人員”。

全國人大常委會法工委發言人施春風此前介紹，“隨著全面建成小康社會和中國式現代化深入推進，我國流浪乞討人員數量逐年下降、明顯減少，目前相關救助管理機構救助的對象主要為走失或者務工暫無著落等流散在外的暫時遇困人員。對此，草案三審稿（已通過）根據社會救助工作發展變化的實際情況，將“流浪乞討人員”的表述修改為“流散人員”，更為準確、中性、簡潔。

“流浪乞討人員”屬于救助類別中急難社會救助一類。界面新聞注意到，社會救助法吸收過去的實踐做法，推動擴大社會救助范圍，明確國家建立健全分層分類的社會救助體系。

此前低保制度存在各地標準差異大、救助人群覆蓋面受限等問題。實踐中，容易拉大低保群體與一些低邊群體收入差距，進而形成社會救助的“懸崖效應”。

社會救助法將社會救助分為3類，救助對象覆蓋至少8類群體。高華俊說，這一制度設計實現了救助范圍的全面延伸，從傳統特困、低保到臨時困難、突發急難的群體全覆蓋。同時，新法對統籌城鄉特困救助的政策安排從法律上固定下來，將原農村五保供養制度延伸到城市“三無”人員，為實現城鄉救助制度一體化發展提供了保障。

此外，界面新聞梳理發現，與草案二審稿相比，正式出臺的社會救助法整體框架以及核心內容并無多大改動。

社會救助法第24條規定：對特困人員、最低生活保障家庭成員等參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳費部分予以資助。

對比草案二審稿，該條款的表述為 “給予補助”，正式文本將 “補助” 調整為 “資助”。

“資助更具有強制性，而補助的空間較大。”浙江工業大學公共管理學院教授祝建華告訴界面新聞，該規定一方面強化了醫療救助的兜底功能，另一方面也充分強調政策的銜接，發揮醫療保險的前置作用。

中國農業大學人文學院副教授高靜華也從這一視角切入分析。她告訴界面新聞，“資助”與“補助”的法律定位與保障力度存在顯著差異。“資助”是政府對特困、低保對象等參保個人繳費部分直接代繳、全額或定額免除，屬法定保障責任，體現政府兜底義務，確保困難群眾應保盡保、零負擔參保；“補助”側重事后補貼、部分彌補，帶有福利性補償色彩，保障剛性較弱。

高靜華稱，將“補助”改為“資助”，強化了政府參保救助的法定責任，明確特困、低保等群體參保繳費由政府直接承擔，有利于消除繳費門檻，保障其公平享有基本醫保權益，是兜底功能的法治化升級。

另外，與草案二審稿相比，全文新增“優化工作流程，提高便民化水平”這一規定。

多位專家向界面新聞表示，該條款直擊基層救助痛點。過去，在一些地方社會救助領域存在申請材料繁瑣、證明事項過多、審核周期長、部門間數據共享不夠等問題，較大程度上影響了救助的及時性和群眾的獲得感。

祝建華認為，這一條款為各地深化社會救助“放管服”改革提供了明確的法律依據，推動社會救助管理部門通過數據共享、線上辦理、簡化程序、容缺受理等方式，切實提高救助效率，甚至為人工智能賦能社會救助提供了切實的法律保障。

政府購買服務有待擴容

社會救助法專設“社會力量參與”一章。“此處所指的社會力量，不只是慈善組織，還涵蓋非營利組織、部分群團組織、企業以及愛心個人等多元主體。”高華俊表示。

該章節對社會工作力量作出了具體明確的安排。當下，無論是基層社會救助，還是各類基層社會服務，都離不開專業的社會力量介入。

高華俊分析，社會救助法明確了兩大核心方向。一是要重視社會工作，二是強調社會救助的社會服務功能。

高華俊指出，當下的社會救助早已不局限于現金、物資等物質幫扶，還擴展到全方位的救助服務，并覆蓋至少8類救助群體。其服務內容還涵蓋定額幫扶、收入核查、專項救助（教育、住房、就業、大病等）、輪候服務、急難救助等，很多內容需要多部門協同聯動救助，對專業化服務水平提出了更高要求，因此，專業的社工力量不可或缺。

此外，社會救助法重新明確了救助的社會服務屬性。正如上述所談到的，新法實現特困人員救助城鄉統籌，將城市三無人員正式納入特困救助體系。至此，我國社會救助的保障體系更加完備多元。

社會救助法第34條規定，國家要積極發展服務類社會救助，包括照護服務、生活服務、關愛服務。

此前全國人大社會建設委員會委員周佑勇還建議，應增加“必要的就業幫扶、創業指引和職業培訓信息服務”，更有利于彰顯社會救助從“生存救助”到“發展賦能”的功能轉型。

值得注意的是，救助范圍不斷拓寬、服務內容日益豐富的同時，也讓政府購買服務成為必然選擇。社會救助法第56條規定，社會救助中屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，可通過政府購買服務方式實施。

不過，高華俊表示，我國內地政府購買社會服務的理念雖已提出多年，但整體實施的規模偏小且不穩定，距離香港地區成熟的社會服務水平仍有較大差距。

“港府每年投入上百億穩定購買社會服務（如救助、養老、孤兒照顧等），服務機構及社工按定額獲得類似工資的固定收入，且長期不變。”高華俊談到，穩定的購買能保障機構擁有“恒產”，從而提供持續、可靠、令救助對象滿意的服務。

界面新聞梳理發現，自2020年以來，港府在社會福利領域的投入持續大幅增長。2025-2026年度，社會福利經常開支的核準預算為1236億港元，占政府經常開支的22.2%，居各政策領域之首。其中，社會保障（綜援、公共福利金等）占比超67%，安老服務經常開支約170億港元，社區券及院舍券名額大幅增加。

此前在2011年6月，河南政府網發布的一篇文章《美國與香港地區慈善模式及其啟示（二）》介紹，港府投入資金購買服務，對非政府組織來說，這是一個巨大的經濟來源，不僅在資金上支持了慈善機構，而且促進了“公助民辦”福利格局的形成，鼓勵非政府福利機構尤其是第三部門的成長，在政府、商界與第三部門之間形成明確的福利分工，提高了社會福利效率。

據介紹，由非政府機構承包的福利服務，涵蓋全港社會福利服務的近九成，這些服務涉及市民生活的每一層面，對象從老年、中年、青年至孩童，從婦女、殘障到復康人士，極其廣泛。

界面新聞還注意到，依托2022年6月國務院出臺的《南沙方案》，我國正不斷推進粵港澳大灣區社會救助與社會服務一體化建設。此前在2021年2月，廣東省印發《臨時救助辦法的通知》提出，港澳居民在廣東全域臨時遇困可向急難發生地申請臨時救助。

在高華俊看來，作為改革先行試驗區，廣東具備先行先試的獨特優勢，應當率先對標、借鑒港澳先進經驗，成熟之后再逐步向全國推廣。

目前我國仍處于發展型社會救助階段。高華俊認為，新出臺的社會救助法意義重大，方向明確。其標志著我國社會救助正式走上以社會服務為核心，以社會工作為專業支撐的轉型道路。“沿著這一方向持續發力，我國完全有條件逐步建成發達型社會救助體系。”

落地注意：不能弱化村居角色

當下最核心的任務是如何推進新法落地。

“從5月算起，留給該法籌備落地的時間只有近兩個月。可能很多人以為只需靜待生效即可，但實際上還有大量配套準備工作亟待推進。”高華俊稱，社會救助法既有需要長期貫徹的原則性要求，也有必須短期內配套落地的實操規則，留給各地、各部門開展政策銜接、培訓落實的時間非常緊張。

該法落地的關鍵是要賦能基層。高華俊表示，在社會救助落地層面，需厘清縱向、橫向兩大治理維度。

我國實行條塊治理體制，呈現“條條強、塊塊弱”的特征。高華俊認為，縱向的自上而下的行政體制逐級推進，從中央到省、市、縣、鄉鎮，依靠發文培訓、會議部署、典型示范等手段，能夠層層壓實政策，執行能力也有所保障。

而橫向建設最容易被忽視。以往依靠各級專項協調機制，僅能實現政府部門內部橫向協調，但并未真正打通社會力量參與社會救助的渠道。

高華俊稱，整體來看，我國專業型的社會服務發展時間短、基礎薄弱。且服務模式偏粗放化，專業化、規范化程度不足，極易被行政力量邊緣化。

此外，值得注意的是，在縱向治理中，絕不能淡化村居自治的作用。高華俊表示，縣、鄉層級行政機關距離群眾較遠，普通群眾難以接觸上級干部，而村居、村民小組直面群眾，最熟悉民情。過去，在農村低保等救助工作中，村居一直發揮主導作用。未經村居認可的救助名單和實施方案，往往脫離民意、落地失效，極易造成資金浪費、群眾不滿。

因此，基層落實必須充分信任、賦能村居。高華俊指出，要結合村務公開等基層民主監督制度，保留村居在摸排識別、民主評議、公示監督中的核心地位，避免救助工作過度行政化。

高靜華表示，社會救助法落地時要重點注意出臺配套政策，明確對象認定、標準、流程、部門職責等，避免基層無據可依。此外，加強基層能力培訓，提升經辦人員法治意識、核對技能與服務水平，保障規范執行；推進低收入人口動態監測與跨部門共享，實現精準識別、高效辦理。

此外，祝建華認為，還需重點健全監督評估機制。要加強對救助資金使用、政策落實情況的監督檢查，確保救助公平公正。