創新發展政策范式歷史演進及其主要特征研究

當前，新一代科技創新政策正成為政策制定者和學術界共同關注的焦點。在重新界定“創新”“發展”“創新發展”和“政策范式”等概念基礎上，提出了創新發展政策的概念，作為新一代科技創新政策發展方向，分析了從科技政策到創新政策，再到創新發展政策的范式轉變過程及其主要特征，為創新發展政策制定提供了一套理論思想體系。文章主要結論包括：

（1）創新是一個多元價值創造并實現增值循環的過程，包括科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值和文化價值的創造。

（2）創新發展是指創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展，其實質是在創新和發展的目標與行動高度耦合下，實現多元價值創造并實現增值循環，強調創新對于發展的主要驅動力作用以及創新與發展之間的強耦合關系和發展的可持續性。

（3）創新發展政策是新一代科技創新政策，是指政府和政黨為實現創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展所確定的行為準則和采取的行動計劃。

（4）政策范式是指政策制定過程中利益相關者共同認可的政策價值理念、政策標準規范和政策概念體系。

（5）科技創新政策范式經歷了從科技政策范式到創新政策范式，再到創新發展政策范式的歷史演進，核心是對創新與發展內涵外延以及兩者之間系統耦合關系認識的拓展。本研究為創新發展政策制定提供理論方法指導，為創新發展政策科學的發展奠定重要理論思想基礎。

引 言

近年來，創新政策過程中利益相關者對有關政策問題的認識已經產生一系列系統性、根本性的變化，特別是引入社會環境大挑戰等重大變革性因素之后，未來發展愿景、科技發展趨勢和創新能力等成為創新政策過程的主導因素，新一代科技創新政策范式及演進方向正成為政策制定者和學術界共同關注的焦點。例如，Lundvall批評了在創新政策中應用創新系統概念的狹隘視角，認為有必要將社會技術系統、創新系統、技術經濟范式等不同的理論框架結合起來，超越國家視角考慮全球系統轉型層面的政策。Weber和Rohracher指出，強調企業創新能力提升和相關制度安排的創新系統方法已經無法適用于處理創新、生產和消費系統轉型的戰略性挑戰，也不適用于應對氣候變化、資源枯竭等長期挑戰，并提出了“轉型系統失靈”的概念，與傳統的“市場失靈”和“結構性系統失靈”共同構成了轉型變革情境下的綜合“失靈”框架。Schot和Steinmueller提出了轉型變革框架，作為繼研發框架和國家創新系統框架后的第三代創新政策框架，該框架以創新不等于社會進步為出發點，把可持續發展、貧困、收入分配不均等問題內生化，強調通過社會-技術系統轉型應對重大社會和環境挑戰，即以一種相互關聯的方式協同推進社會、行為和技術變革。Edler等進一步提出，社會創新是未來變革的重要驅動因素和催化劑，既是轉型動力的來源，也是實現轉型的有效手段。

為了對科技政策、創新系統政策和轉型創新政策三者進行區分，Diercks等從政策議程和對創新過程的理解兩個維度構建了分析框架，以政策議程作為切入點，轉型創新政策范式將應對廣泛的社會挑戰納入政策目標，其作用領域超越了經濟和產業政策；根據對創新過程的理解不同，可以將轉型創新政策分為狹義和廣義兩類，前者從狹義上理解創新過程，主要通過企業層面的產品創新關注技術-科學使命；后者從廣義上理解創新過程，主要關注社會轉型，包含更加多樣化的行動者和新的社會實踐。Lundvall指出，要應對全球挑戰，必須同時應用這三種不同的框架，而不能用第三個框架取代前兩個框架，并強調要在國家層面將對知識和建立新型用戶-生產者關系的大力投資與社會技術系統轉型結合起來?？傮w來看，轉型創新政策是一種戰略性和前瞻性的方法，旨在通過推動社會、經濟和環境的積極變化來塑造創新，其關鍵特征包括：強調社會影響、系統方法、長期愿景、多元利益相關者合作、試驗方法、多元視角、平等和包容、學習和適應，從本質上講，轉型創新政策旨在利用創新的力量應對全球挑戰、推動積極變革，它超越了漸進式的改進，旨在重塑整個系統，以創造一個更可持續、更公平和更繁榮的未來。

應對社會環境大挑戰的使命導向政策制定是政府和學術界關注的焦點問題之一。Cantner和Vannuccini將19世紀50年代以來德國的研究和創新政策演進劃分為“使命導向”“關鍵技術及擴散導向”“集群和網絡導向”和“新使命導向”四種范式，與傳統使命導向以開發特定技術為目標不同，新使命導向的政策設計強調創新活動的方向，致力于解決“長期”失靈問題，包括鎖定問題、代際問題和重大社會挑戰等。Mazzucato提出，使命導向的創新政策把解決重大社會環境問題作為創新活動的目標，強調由政府直接創造新的技術機會和市場空間，相關政策制定以市場創造框架為基礎。市場創造框架與市場失靈和系統失靈框架中政府作為市場的“介入者”不同，該框架將市場定義為“包括公共政策制定者在內的不同機構相互作用的結果”,強調政府作為“企業家型政府”的角色，積極參與創新過程，引領創新方向和市場創造。使命導向的政策制定需要轉變政策制定視角，包括（1）從選擇贏家（pick winners）到選擇愿意參與完成社會使命的組織（pick the willing）;（2）從修復市場到積極參與共同創造市場；（3）從害怕失敗到勇于試驗；（4）從關注投資數量到關注其質量；（5）要求更廣泛利益相關者參與；（6）從風險規避到共享風險和回報。

國內學者也對新一代科技創新政策進行了廣泛探討。例如，穆榮平認為，自20世紀90年代以來，公共政策關注點經歷了由科學技術政策向創新政策的轉變，目前正在經歷從創新政策向創新發展政策的轉變，從關注創新的經濟價值創造向更加關注創新的科學價值、技術價值、社會價值乃至文化價值等多元價值創造拓展，從關注創新效率與效益向更加關注創新對發展的作用與績效拓展。梁正指出，科學、技術與創新政策正從科技、經濟領域逐漸擴展到社會領域，從解決市場失靈、系統失靈轉變為引導創新方向、推動系統變革和轉型，并日益呈現出系統性、協調性、多層次性的特征。馬名杰和熊鴻儒認為，中國創新政策在目標設定上呈現出從“扶持創新主體，激勵創新活動”向“營造創新環境、培育創新生態”的轉變，在政策工具選擇上從“選擇性政策”向“普惠型政策”轉變。楊欣萌和何光喜基于創新目標和創新驅動主體兩個維度構建了轉型創新政策視角下的中國新興創新實踐分析框架，將新興的創新政策分為政府驅動的產業發展、政府驅動的社會發展、社會驅動的產業發展、社會驅動的社會發展四類。王昶等認為，任務導向型創新政策是為有效應對重大社會挑戰而提出的新政策范式，旨在通過構建系統性政策干預方案解決“急、難、險、重”等科學問題，并具有方向引導、市場創建、協同參與和動態評估等特征。

總體而言，目前關于新一代科技創新政策的研究區分了科技政策、創新政策、轉型創新政策和使命導向的創新政策，聚焦創新驅動社會和生態環境發展、應對全球重大挑戰，在政策目標、政策指向性、政策作用領域、政策工具等方面進行了拓展。盡管如此，無論是稱之為“第三代創新政策框架”,還是稱之為“轉型創新政策”,都是在創新政策范式內進行的補充完善，沒有提出新一代科技創新政策范式，甚至于在科學、技術、創新等基本概念上沒有形成共識。本文認為，近年來主要國家科技創新政策實踐已經將創新作為發展的主要驅動力，甚至是引領發展的第一動力，創新議題已經從微觀企業管理研究的焦點問題拓展到宏觀政策與管理研究的焦點問題，創新與發展之間的互動關系日益緊密，不斷衍生出一系列新的系統性、根本性、突變性政策問題，導致傳統的創新政策范式難以滿足創新與發展系統耦合政策制定需要，迫切需要深化對于“創新”和“發展”內涵外延以及“創新”與“發展”之間耦合關系的研究，清晰界定“創新發展”概念，研究提出創新發展政策范式的基本特征，為創新發展政策制定提供理論方法指導，為創新發展政策科學的發展奠定重要理論思想基礎。

1 創新發展和政策范式概念辨析

厘清“創新”“發展”和“創新發展”等基本概念是把握科技創新政策本質特征的重要基礎，厘清“政策”“范式”和“政策范式”等基本概念是把握科技創新政策范式本質特征的重要基礎，對于把握科技創新政策范式演進規律和完善創新發展政策理論知識體系有重要參考價值。

1.1 創新

1911年，熊彼特從經濟學角度以“新組合”的名義系統研究了后來被稱作“創新”的經濟發展基本現象,后在《經濟周期》一書中明確地將創新定義為建立一種新的生產函數，即實現生產要素的新組合。20世紀60年代，技術創新成為研究的焦點，Myers和Marquis將創新定義為技術變革的集合，認為技術創新是一項復雜的活動，其過程從一個新想法的提出到形成問題的解決方案，再到一個具有經濟或社會價值的新項目得到實際應用。20世紀90年代，有關創新的研究逐步拓展到創新對生活質量提高、資源保護和環境改善的重要影響。歐盟在1995年發布的《創新綠皮書》認為，創新就是在經濟和社會領域成功地生產、吸收和利用新事物，為相關問題提供新的解決方案以同時滿足個體和社會需求。進入21世紀以來，隨著新技術革命和產業變革的興起，科技與經濟社會發展的聯系日益緊密，知識的價值創造成為創新的本質特征。基于長期的創新政策研究和相關規劃編制實踐，穆榮平等在2010年從價值創造視角重新定義了創新，認為創新是一個價值創造的復雜過程，包括科學價值、技術價值、文化價值、經濟價值和社會價值的創造，涉及科學發現、技術發明、方法創新及其商業化應用與社會推廣活動。

日本政府2011年發布的《第四期科學技術基本計劃》也從知識的價值創造角度，認為科技創新包括以科學發現和發明產生的新知識為基礎的所有知識和文化價值創造，以及拓展這些信息創造經濟、社會和公共價值的技術進步。從科技創新統計的角度，OECD發布的《奧斯陸手冊2018》認為，創新內涵的關鍵要素包括知識作為創新的基礎性作用、新穎性和實用性，以及價值創造或保全作為創新的假定目標，并在此基礎上將創新定義為新的或改進的產品或工藝（或其組合）;美國《科學和工程指標2024》則認為，創新是指實施與以前的產品或工藝有顯著不同的新的或改進的產品或業務流程。總體來看，其對創新的理解重點關注產品創新和工藝創新等方面，而對社會創新、制度創新、文化創新等關注相對較少。事實上，創新過程利益相關者對于創新的認識存在巨大差異，已經在一定程度上給創新政策制定帶來難以解釋的模糊地帶。例如，經濟學家強調創新是從發明到實現首次商業化的全過程，科學家和技術專家則強調創新就是創造新的科學技術知識，政治家則更強調創新的精神文化內涵。因此，選擇一個新視角對于創新進行重新定義，將創新過程中利益相關者的勞動貢獻納入創新定義中去，不僅能夠兼容科學家、工程技術專家、經濟學家、企業家和政治家對于創新的認識，而且有利于理解創新活動的本質特征和指導創新政策制定與實踐。

綜上所述，本文認為從價值創造及其增值循環的角度對創新進行定義具有更強的解釋力?？茖W價值創造是創新之魂，是人認識客觀世界運行規律并知其所以然所形成科學知識（體系）的過程；技術價值創造是創新之基，是人拓展其作用于客觀世界能力并知其然所形成技術知識（體系）的過程；經濟價值創造是創新之要，是將技術知識（體系）轉化成為滿足市場需求的產品和服務的過程，是實現創新價值增值循環的關鍵；社會價值創造是創新之本，是將技術知識（體系）轉化成為滿足社會福利和公共利益需求的產品和服務的過程，是創新的出發點和落腳點；文化價值創造是科學、技術、經濟和社會價值創造過程中形成崇尚創新的社會價值觀、態度、信念、行為規范以及人們普遍持有的見解等的過程，是創新的動力源泉。值得指出的是，科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值和文化價值創造過程不是一個線性過程，而是一個相互作用、相互激發和融通匯聚的過程，不同價值創造活動有不同的主導者，且利益相關者的功能定位不同并動態調整，需要的創新資源和條件各不相同，既相互聯系，又相互區別。

1.2 發展

人類社會對于發展的內涵外延認識是一個遵循馬斯洛需求層次理論不斷深化與拓展的過程，并與經濟社會發展階段密切相關，從關注經濟發展到關注經濟和社會的發展，再到關注經濟、社會、環境和文化的發展，最終走向關注以人為本全面協調可持續發展。人類社會對于發展的內涵外延認識也是不斷追求發展質量的過程，從注重數量增長到注重數量增長與質量提升，再到注重數量增長、質量提升和結構優化，表現為不斷探索更加有效和更加可持續的發展模式和發展動力。

在工業革命早期，國家收入增加和財富增長是主要目標，因而經濟學家將發展的內涵等同于經濟發展，例如，亞當·斯密在《國富論》中將“富國裕民”作為經濟學的研究目標。隨著世界各國貧富差距的進一步拉大，經濟發展水平差距產生原因以及落后國家如何實現趕超成為學術界關注的重要議題。因而，發展經濟學家關注經濟落后國家或農業國如何實現工業化和現代化，實現經濟發展等問題。20世紀80年代之后，生態環境持續惡化逐漸威脅到了人類生存和可持續發展，世界人口劇增和南北差距進一步擴大引發了對貧困、種族、權力不平等社會問題的關注，環境發展和社會發展引起人們的重視。1987年，聯合國世界環境與發展委員會出版《我們共同的未來》專題報告，提出了“可持續發展”的概念，明確指出“環境與發展的統一是對所有國家的要求”。1992年，聯合國召開環境與發展大會，通過了《關于環境與發展的里約熱內盧宣言》《21世紀議程》和《關于森林問題的原則聲明》3項文件，標志著環境保護和可持續發展被正式提上全球議程。

2000年，189個國家簽署《聯合國千年宣言》,并提出爭取到2015年實現8個目標，即千年發展目標（Millennium Development Goals, MDG）,包括消滅極端貧窮和饑餓；普及初等教育；促進性別平等并賦予婦女權利；降低兒童死亡率；改善孕婦保健；與艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭；確保環境的可持續性；構建促進發展的全球伙伴關系。2015年，在千年發展目標到期之后，聯合國發布《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》,提出在2015年到2030年間以綜合方式完成經濟、社會和環境三個方面的17個可持續發展目標和169個具體目標（Sustainable Development Goals, SDG）,涉及貧困、教育、能源、城市建設、經濟增長、工業化和創新、消費和生產、氣候變化、海洋開發、陸地生態等方面，并突出科技創新在可持續發展目標實現中的重要作用。

中國從改革開放以來始終堅持以經濟建設為中心，不斷拓展對于發展內涵外延的認識并在國家發展政策方面做出調整。中國經濟社會發展政策關注重點經歷了“經濟發展-經濟和生態環境可持續-經濟、社會和生態環境可持續”的歷史演進過程。改革開放初期主要強調經濟增長，一方面快速工業化帶動了農業人口向城市的轉移，另一方面經濟快速增長與自然環境惡化矛盾日益突出。1994年中國政府頒布《中國21世紀議程》,包括可持續發展總體戰略、社會可持續發展、經濟可持續發展、資源合理利用與環境保護等四方面內容。2003年中國政府提出“以人為本，全面協調可持續”的科學發展觀，強調以人為中心的經濟、社會與環境的協調發展。

我們對發展內涵外延的理解在政策研究和實踐過程中不斷拓展。例如，穆榮平等在1999年執筆撰寫“中關村科技園區發展規劃研究總報告”過程中提出未來的中關村科技園區發展目標“成為基礎設施完善、信息網絡發達、企業富有活力、環境清新優美、文化氛圍濃郁、具有現代氣息的智能化科技園區；成為生活、生態、生產協調發展的知識化文明社區；成為以創新經濟為導向，知識產業為龍頭的中國知識經濟先行區”,涉及科技、經濟、社會、環境和文化等方面。在2003年“中國未來20年技術預見”研究過程中構建了2020年中國全面小康社會發展六大愿景“全球化社會、工業化社會、信息化社會、城市化社會、循環型社會和消費型社會”,涉及經濟、社會和生態環境發展，作為選擇重要技術課題的判據。在2020年發布的《2019國家創新發展報告》中進一步提出了2035年中國創新發展六大愿景“創新全球化、制造智能化、服務數字化、城鄉一體化、消費健康化和環境綠色化”,作為2035年中國創新發展總體思路、發展目標和政策取向研究的出發點。綜上所述，本文認為發展是一個數量增長、結構優化、質量提升的演進過程，涉及科學發展、技術發展、經濟發展、社會發展、環境發展、文化發展等六個方面，旨在創造一個更安全、更放心、更便利、更舒適、更健康、更幸福的社會，強調發展的可持續性。

1.3 創新發展

從熊彼特的經濟發展理論到Solow的新古典增長理論，再到Romer和Lucas等學者提出的內生增長理論，以及Nelson和Winter提出的演化理論和以Freeman、Lundvall、Nelson為代表的學者提出的國家創新系統理論，都致力于探討創新與經濟發展的關系。Porter將國家競爭發展分為要素驅動、投資驅動、創新驅動和財富驅動四個階段，當國家處于創新驅動階段時，所有的關鍵要素發揮自己的功能，其交互作用也達到最強，有利的需求條件、供應商基礎、專業化的生產要素以及國內相關產業的支持，使企業能夠保持創新，開辟更多的新產業。國內學者洪銀興認為，所謂創新驅動指的是創新成為推動經濟增長的主動力，要素和投資由創新來帶動，由要素與投資驅動轉向創新驅動，就是利用知識、技術、企業組織制度和商業模式等創新要素對現有的資本、勞動力、物質資源等有形要素進行新的組合，以創新的知識和技術改造物質資本，提高勞動者素質和科學管理。中共中央、國務院在2016年印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》明確指出“創新驅動就是創新成為引領發展的第一動力，科技創新與制度創新、管理創新、商業模式創新、業態創新和文化創新相結合，推動發展方式向依靠持續的知識積累、技術進步和勞動力素質提升轉變，促進經濟向形態更高級、分工更精細、結構更合理的階段演進?！?/p>

我們對創新發展的研究起源于世紀之交，穆榮平在中關村科技園區發展規劃、中國（合肥）科學城建設規劃、深圳等國家創新型城市建設規劃研究編制過程中，對創新與發展的關系進行了長期探索；2003年在參與中國科學院戰略研究報告撰寫過程中提出報告主題“創新促進發展 科技引領未來”,初步形成創新與發展緊密耦合的基本認識，后來在一系列政策研究實踐中將創新發展范疇從科技發展、產業創新發展拓展到社會服務創新發展和環境創新發展，例如深圳、廣州、鄭州、長沙、合肥等國家創新型城市建設規劃研究編制以及“十二五”國家自主創新能力建設規劃研究編制等，這些政策實踐進一步豐富了我們對于創新發展客觀規律和本質特征的認識。2006年11月，穆榮平建議并得到國家發展改革委支持，經中國科學院批準成立了中國科學院創新發展研究中心，支撐國家創新驅動發展戰略和政策研究。2009年，由中國科學院創新發展研究中心發布的《2009中國創新發展報告》將創新發展定義為創新驅動的發展，既體現了創新促進經濟、社會發展的結果，也體現了科技創新能力自身的演進。

隨著創新和發展相關政策實踐不斷深入，社會各界對于創新和發展內涵外延的認知也在不斷拓展，對于兩者之間關系的認知也在持續深化，創新在驅動經濟社會發展中的重要作用已經形成社會共識。綜合前文提出的“五元價值創造”的創新定義和“六方面發展”的發展定義，本文認為，創新發展是指創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展，包括科學發展、技術發展、產業創新發展、社會創新發展、環境創新發展和文化創新發展等方面，旨在創造一個更安全、更放心、更便利、更舒適、更健康、更幸福的社會，不僅強調創新驅動發展的動力作用，而且強調創新與發展之間的強耦合關系和發展的可持續性。狹義的創新發展是指一種發展狀態，即創新成為發展主要驅動力，體現在數量增長、結構優化和質量提升三個方面。廣義的創新發展是指創新成為一種發展方式，創新雖然沒有成為發展的主要驅動力，但是已經成為解決一切發展問題的思維方式、工作方法和重要驅動力之一，表現在有限的數量增長、結構優化和質量提升。創新發展的實質是在創新和發展的目標與行動高度耦合下，實現科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值和文化價值等多元價值創造并實現增值循環。

1.4 政策范式

對政策內涵的理解有廣義和狹義之分。從廣義上講，政策是指一個或一批行動者在特定活動領域中的行為。例如，Friedrich認為政策是在某一特定的環境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程，提出政策的用意就是利用時機、克服障礙，以實現某個既定的目標，或達到某一既定的目的；Anderson認為政策是由一個或一批行動者為處理某一問題或受關注的事物而采取的相對穩定的、有目的的活動過程。狹義上的政策通常將政策主體限定為國家、政府、政黨等公共權力機關。例如，《現代漢語詞典》將政策定義為“國家或政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則?！标愓衩髡J為，政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。

綜合相關學者對政策的定義，本文認為，在中國情境下，狹義的政策是指“政府和政黨為實現特定發展目標所確定的行為準則和采取的行動計劃”?？紤]到政策的法律效應不同，依次包括法律、法規和政策性文件，如規劃、辦法、意見、決定等。廣義的政策是指“政府、政黨、政治團體、社會組織和企業等為實現某種目標所確定的行為準則和采取的行動計劃”。狹義和廣義政策定義之間的區別在于政策主體范圍不同，即狹義的政策定義將政策主體限定為政府和政黨，廣義的政策定義則將政策主體擴展到政治團體、社會組織和企業等。

對政策范式的理解要追溯到“范式”概念的提出。托馬斯·庫恩在1962年出版的《科學革命的結構》一書中指出，以共同范式為基礎進行研究的人，都承諾同樣的規則和標準從事科學實踐，范式一方面代表著一個特定共同體的成員所共有的信念、價值理念、技術等構成的整體；另一方面也指整體的一種元素，即具體的謎題解答，把它們當作模型和范例，可以取代明確的規則作為常規科學中其他謎題解答的基礎。事實上，科學革命就是一種科學范式的轉變。從科學家提出各種解釋客觀規律的科學假說到形成有一定共識的科學假說、科學研究方法和科學實驗條件與規范，標志著一種探索未知客觀規律的科學范式的形成。科學范式的形成是各種科學假說得到科學實驗證偽的歷史過程，并且在這一過程中形成相應的科學概念體系、科學研究方法和科學實驗條件與規范?？茖W假說、科學概念體系、科學研究方法、科學實驗條件的革命性變革都有可能引發科學范式的轉變，例如20世紀初提出的量子論假說就引發了牛頓經典力學科學范式向量子力學科學范式的轉變，當下人工智能嵌入科學研究方法和科學實驗條件等正在引發一系列科學范式轉變。就政策科學而言，政策是在一定政策過程中利益相關者能夠理解和認同的價值體系、概念體系和標準規范內制定的。Hall將政策范式定義為由各種概念和標準組成的解釋性框架，該框架不僅指明了政策目標和實現目標的政策工具，而且明確了所要解決的政策問題的本質。

綜上所述，本文認為政策范式是在政策制定過程中利益相關者共同遵守的政策價值理念、政策標準規范體系以及相應的政策概念體系。政策制定利益相關者的價值理念共識類似于科學范式中的科學假說，主導政策過程中利益相關者價值判斷的方向和政策目標的選擇。政策標準規范體系的科學性和可行性決定了政策共同體對政策問題本質的認識水平和政策工具的選擇。政策概念體系的完整性和共識度決定了新政策范式的成熟度。政策制定利益相關者認同的價值理念、政策標準規范和政策概念體系的重大變化將導致政策范式的轉變。因此，政策范式轉變過程是政策制定過程中利益相關者價值理念和政策標準規范從量變到質變的歷史過程，也是政策制定相關概念內涵外延清晰界定與不斷拓展的歷史過程。這一根本性變化，既可能是對舊的價值理念的革命性否定或者是對舊的價值理念的重大修正，也可能是政策制定利益相關者對政策問題內涵認識上的深化或者政策問題外延認識上的拓展，還可能是制定政策的標準規范的重大變革甚至革命。因此，新的政策范式相對于舊的政策范式而言，既可能是對舊政策范式的根本性顛覆，也可能是對舊政策范式的重大修正與拓展，例如將舊政策范式作為新政策范式在一定條件下的特例，也就是說新的政策范式通常比舊的政策范式對于政策制定過程中利益相關者的行為具有更強的解釋力。

2 科技政策范式形成與主要特征

科技政策范式起源于20世紀40—50年代，形成于60年代，體現在主要國家逐步確立了“科學技術對國家安全保障和經濟社會發展有重要貢獻”的價值理念，將發展科學技術納入政府管理職責，并設立專門的政府科技管理部門，形成了職能清晰的科技管理體制機制和科技政策制定的標準規范體系，并在政策實踐中逐步形成了科學技術政策概念體系和統計規范。

2.1 科技政策價值理念的確立

早期的科學研究以個人興趣導向的自發探索研究為主，在國家層面沒有支持科學技術發展的系統性政策安排。直到二戰時期，對科技政策的價值認知才得以真正確立并形成共識，科技政策作為國家政策的重要組成部分進入政策議程。1945年，范·布什就如何把戰爭時期的經驗運用于和平時期向總統遞交了《科學——無止境的前沿》報告，明確指出，此前美國沒有國家層面的科學政策，目前正在進入一個科學需要并應該得到更多公共資金支持的時期，政府應該承擔起新的責任，促進科學知識流動和青年科學人才培養。該報告系統論證了政府與科學的關系，肯定了科學研究對醫療衛生、國家安全和就業保障等方面的重要貢獻和重大價值，奠定了戰后美國乃至世界主要國家科技政策的價值理念基礎。二戰結束后，美蘇冷戰和軍備競賽進一步強化了政府對核能、航空航天等國防科學研究的支持。特別是1957年蘇聯成功發射世界上首顆人造地球衛星，引發了美國對國防和空間研究的大規模投入，很大程度上促進了科技政策的發展。1963年，聯合國召開“應用科學技術造福欠發達地區”大會，并形成《科學技術促進發展》報告,標志著科學技術的重要價值在更大范圍形成廣泛共識，有力推動了科技政策價值理念在全球范圍內的確立與發展。中國在1956年制定實施了第一個中長期科技規劃《1956—1967年科學技術發展遠景規劃》,對科學技術發展進行長周期、系統性的規劃和支持，標志著科技政策的價值理念在政府層面形成廣泛共識并進入政策議程。

2.2 科技政策標準規范體系的形成

以政府科技部門為核心的科技管理體系的建立。20世紀50年代后期開始，在對科技政策價值理念形成廣泛共識的基礎上，主要國家紛紛成立政府科技管理部門，強化政府科技發展規劃、管理和協調職能。例如，美國在1957年任命了第一個專職總統科學顧問，并組建了總統科學顧問委員會（PSAC）,負責協調統籌聯邦科技政策，1959年成立了聯邦科技委員會（FCST）,負責協調聯邦政府科技計劃和政策；1962年成立科技辦公室（OST）,由此形成了戰后美國科技管理體系的基本框架。法國在1954年成立科學研究與技術進步國務秘書辦公室，加強對國立科研機構從事科學研究活動的集中統一領導。日本在1956年成立科學技術廳，負責綜合科技政策制定及調整，又在1959年設立科學技術會議，作為總理大臣的咨詢機構。德國在1962年成立聯邦科學研究部，負責確定科研方向及重點、制訂科技政策、管理科研經費等職能。

科學基金和科技計劃等為代表的政府科學技術發展資助體系的建立。二戰時期，美國、蘇聯等投入大量公共財政資金，支持有組織地開展大規模的科研活動。戰爭結束后，隨著政府支持科學研究成為廣泛共識，逐漸發展形成了以科學基金和科技計劃等為代表的科學研究穩定支持機制。例如，美國于1950年創建了國家科學基金會，德國于1951年成立了德國研究基金會，英國于1965年建立了科學研究理事會等。同時，隨著冷戰加劇，主要國家聚焦國防、空間等領域啟動實施一批技術開發計劃，世界科技競爭逐漸向戰略高技術領域匯聚。例如，美國先后啟動實施阿波羅計劃、航天飛機計劃等，1983年開始實施的“星球大戰”計劃引發了世界主要國家在戰略高技術領域的激烈競爭。歐盟從1984年開始實施研發框架計劃，用于促進科學技術發展，1985年發起“尤里卡計劃”,加強在高技術領域聯合研發。日本相繼實施新能源技術開發的“陽光計劃”、節能技術開發的“月光計劃”、第5代計算機計劃、人類前沿科學計劃等。中國于1982年設立支持基礎研究和應用研究的中國科學院科學基金，1986年在此基礎上成立國家自然科學基金委員會，強化對基礎研究的支持；1983年啟動實施國家科技攻關計劃，1986年啟動實施國家高技術研究發展計劃（863計劃）,1998年啟動實施國家重點基礎研究發展計劃（973計劃）,形成了較為完善的科學技術資助體系。這一時期，主要國家研發經費快速增長，據統計，僅1963—1971年間，美國的研發經費支出就從174億美元快速增長到273億美元，蘇聯的研發經費支出從49億盧布快速增長至116億盧布。

以國家科研機構為代表的公共科研組織體系的建立。二戰時期軍事科技的激烈競爭以及戰后核能、空間等領域技術的迅猛發展，促使主要國家建立起一批國家科研機構，逐漸發展形成了建制化科研組織體系。例如，20世紀40年代至60年代，為服務核武器、反應堆及其他國防科技發展，美國建立了以阿貢國家實驗室、洛斯阿拉莫斯國家實驗室、橡樹嶺國家實驗室等為代表的國家實驗室體系。據統計，到1969年，美國共有74家國家實驗室。蘇聯在1925年正式成立蘇聯科學院，并在二戰期間圍繞國防需要建立了一批新研究機構，截至1945年，已經擁有53個研究所、7個分院和4個科研基地。20世紀50年代，蘇聯科學院圍繞物理、化學、生物學等現代科學領域建立起一批科研機構，規模迅速擴大。僅1950—1960十年間，蘇聯科學院科研機構的科研人員數就從7142人快速增長至22 849人。此外，法國國家科研中心（1939年）,德國馬普學會（1948年）和弗朗霍夫協會（1949年）,日本原子能研究所（1955年）和理化學研究所（1958年）,中國科學院（1949年）等均在這一時期成立或恢復。這一時期，為服務核物理、空間科學等領域研究需要，以英國哈維爾科創園、法國格勒諾布爾科技園、歐洲核子研究中心、日本筑波科學城等為代表的一批以大科學裝置集群為特色的科學城在各地興起，在政府的高度重視和大力支持下，逐漸發展成為世界重要科學中心。

2.3 科技政策概念體系的形成與完善

早期的科技政策強調核能開發、空間競爭等國家安全目標以及面向未來的基礎研究，關注科研經費撥款、大學和公共科研機構建設等議題。從20世紀60年代以后，科學政策的目標逐漸由關注核能開發、空間競爭等國家安全與軍事目標向關注經濟增長和多領域發展目標拓展。1963年，OECD在其報告《科學和政府的政策》中將科學政策分為“為科學的政策”（Policy for Science）和“為政策的科學”（Science for Policy）,提出科學政策并非僅限于促進科技發展的政策，還應關注科學技術對農業、工業、國防、教育等其他政策領域的影響，并在同年發布的《科學，經濟增長和政府政策》報告中強調了科學政策服務于經濟增長的目標。20世紀70年代，隨著以信息技術為代表的新技術革命孕育興起，科技政策關注焦點開始向戰略高技術開發和國防應用與產業化方向拓展，強調重點領域技術先進性，如美國“星球大戰”計劃、歐洲“尤里卡計劃”等，引發了一輪全球主要國家高技術“軍備”競賽。政策關注的焦點從基礎研究延伸到技術開發和產業化，演化經濟學中的“技術軌道”“技術范式”等概念被引入技術政策，用來揭示技術變遷的動態過程。

這一時期，OECD和主要國家推動科技政策基本概念和統計體系的形成與完善，逐步形成了科學技術政策范式。1963年，OECD發布第一版《研究與試驗發展調查實施標準》（即弗拉斯卡蒂手冊）,初步構建起基礎研究、應用研究和試驗發展的三分類科技統計基本框架，為科技政策制定奠定了重要基礎；美國國家科學委員會從1973年開始定期發布《科學指標》（后發展成為《科學和工程指標》）,此后主要國家逐漸建立起科學技術統計體系，并在各國科技政策研究、制定和實施過程中不斷迭代發展，促進了科技政策概念體系的形成。

總體來看，科技政策以線性模型作為對創新過程理解的基礎，認為基礎研究的領先地位和技術的先進性決定了國家安全實力和經濟發展水平，因而以促進科學技術發展為目標，注重政府對科學研究和技術開發的投入，強調政府干預科技研發活動的時機和強度，致力于推動基于研發能力建設的科研活動建制化發展，主要追求科學價值和技術價值創造，兼顧保障國家安全為核心的社會價值創造?？萍颊咴谡吖ぞ哌x擇上以供給側政策工具為主，強調為科技發展提供人、財、物等市場供給不足的資源，解決科技作為公共物品供給中存在的市場失靈問題。科技政策過程主要由科技管理部門主導，受科技領域利益相關者影響，注重自上而下的政策設計。

3 創新政策范式形成與主要特征

創新政策范式起源于20世紀70—80年代，形成于90年代，成為繼科技政策范式之后的新一代主流政策范式，體現在主要國家逐步確立了“技術擴散和技術商業化產業化對促進經濟發展具有重要作用”的價值理念，紛紛調整優化政府科技創新管理體制機制，政府創新資助體系和創新體系布局向技術工程化產業化延伸，形成了從科學發現、技術發明，到首次商業化和規模產業化的全鏈條支持政策體系和政策制定標準規范，并在政策實踐中逐步形成了創新政策概念體系和統計規范。

3.1 創新政策價值理念的形成

20世紀90年代初，蘇聯解體、東歐劇變，冷戰結束以后國際政治經濟發展格局發生重大變化，經濟競爭取代軍備競賽，軍用技術民用化和軍民兩用技術發展等問題成為主要國家政策議程關注焦點之一。同時，隨著以信息技術為代表的新一輪科技革命深入發展和知識經濟興起引發的對于知識生產、傳播、運用過程的思考，并在演化經濟學和國家創新系統理論視角下對創新系統與創新過程認識的深化，使得政策議程中技術擴散和技術商業化重要性日益凸顯。政府對科學技術的認知發生深刻轉變，從其作為重要的國防戰略儲備向作為國家綜合競爭力的重要支撐拓展，技術擴散和技術商業化產業化對促進經濟發展的重要價值形成廣泛共識，為創新政策形成奠定了重要的思想認識基礎。21世紀初，主要國家紛紛將創新置于國家發展的重要位置，例如，美國競爭力委員會在2004年發布了《創新美國：在挑戰和變革的世界中繁榮》報告，強調創新將是決定美國在21世紀取得成功的唯一最重要因素，提出在未來25年里必須對全社會進行優化以促進創新；白宮科技政策辦公室2006年發布《美國競爭力計劃：在創新中領導世界》報告，明確指出美國的經濟實力和全球領導地位很大程度上取決于其創造和應用最新科技成果的能力。歐盟委員會于2000年啟動“里斯本戰略”,旨在探索面向知識經濟的下一代創新，并提出到2010年使歐盟成為全球最具競爭力的知識型經濟體的重要目標；2006年進一步提出建設創新型歐洲的戰略目標。日本于2007年提出“創新25”戰略，強調創新在日本未來發展中的重要作用。

中國在1993年頒布實施的《中華人民共和國科學技術進步法》中明確提出“國家實行經濟建設和社會發展依靠科學技術，科學技術工作面向經濟建設和社會發展的基本方針?！?995年，中共中央、國務院作出《關于加速科學技術進步的決定》,進一步提出我國科技工作的基本方針是“堅持科學技術是第一生產力的思想，經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設，努力攀登科學技術高峰?！?999年，中共中央、國務院作出《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》,提出“從體制、機制、政策等各方面，促進科技與經濟的緊密結合，把我國的科技實力變成現實的第一生產力”。中國政府于2006年發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020）》中明確提出建設創新型國家的發展目標。這一時期，創新政策制定和資源配置更加重視技術擴散和技術商業化產業化的價值理念，在政府層面形成廣泛共識并進入政策議程。

3.2 創新政策標準規范體系的形成

政府科技創新管理體系從推動科學技術發展為主向科技促進經濟社會發展拓展。為適應科技促進經濟社會發展需要，世界主要國家紛紛調整科技創新管理體制，推動政府科技部門與經濟、教育乃至文化部門結合。例如，1993年美國成立了總統科學技術顧問委員會（PCAST）,由來自產業界、學術界和非營利組織的杰出人士組成，負責向總統和白宮提出科學、技術和創新政策建議。德國于1994年設立聯邦教育與研究部，1998年設立聯邦經濟與技術部，負責推動技術創新，增強經濟競爭力。英國在2009年將創新、大學和技能部與商業、企業和法規改革部合并為商業、創新和技能部。日本在2001年將文部省與科學技術廳合并成為文部科學省，并將科學技術會議改組為綜合科學技術會議，賦予其科技預算與計劃制定、重大科技項目評價、協調各政府部門科技行政等職能。

政府科技創新資助體系向支持以信息技術為代表的重點領域技術工程化產業化方向拓展。例如，美國在1990年啟動實施先進技術計劃，加速先進技術開發和產業化發展；1993年開始實施信息高速公路計劃，加快建立國家信息網絡體系。英國在1981年將科學研究理事會改為科學和工程研究理事會，強化對工程研究的支持，后又在1994年改為工程和自然科學研究理事會。德國在1982年制定實施《促進創建新技術企業計劃》,旨在推動建立更多高技術企業；2006年發布《德國高技術戰略》,提出要建成世界上研究與創新最友好的國家之一。法國在1988年對國家科技計劃進行優化重組，設立了十余項重點領域國家研發計劃，加強技術開發和產業化。歐洲共同體在1993年明確提出建設全歐洲“信息高速公路計劃”,強化信息通訊網絡建設，此后歐盟又陸續發布了“eEurope 2002”“eEurope 2005”“i2010”等系列計劃，加快信息通信技術的開發應用。日本從2001年起，陸續發布了“e-Japan”“u-Japan”和“i-Japan”三大戰略，加快推進信息化基礎設施建設和網絡信息技術開發應用。中國在1988年開始實施火炬計劃，加快促進高新技術產業化；1992年實施“產學研聯合開發工程”,加速科研成果向生產力的轉化；1999年設立科技型中小企業技術創新基金，促進科技型中小企業技術創新。

國家科研組織體系向產業技術開發和技術產業化布局拓展。主要國家紛紛布局建設一批產業技術開發與技術轉移轉化機構，催生了一批技術密集型產業為主的科技園區。例如，美國在1974年成立了聯邦實驗室技術轉讓聯盟，加快推動實驗室技術轉移轉化。日本在1993年設立了產業技術融合領域研究所，2001年組建了經濟產業省產業技術綜合研究所等，加強產業技術研發應用。法國在2006年開始發起成立了“卡諾研究所”網絡，促進公共科研機構和各類企業的協同創新，加快推進技術轉移轉化。中國圍繞經濟社會發展需要，積極推動科研院所轉型轉制。中國科學院在1987年向中央匯報改革方案的報告中，提出了“把主要力量動員和組織到國民經濟建設的主戰場，同時保持一支精干力量從事基礎研究和高技術跟蹤”的辦院方針，1988年提出“一院兩種運行機制”模式，針對科學研究和技術開發兩種不同類型工作，采取不同的運行機制、管理體制和評價標準。1999年，首批全國242家技術開發類科研院所開始向企業化轉制。據統計，截至2001年底，全國已有869個政府部門所屬的科研院所進入了企業集團或轉制為企業，直接為國家經濟建設服務。這一時期，技術轉移和擴散需求催生了一批大學科技園的建立和快速發展，同時各國政府為培育以信息技術為代表的新技術產業，部署建設了一批以促進新技術產業發展為重點科技園區，美國硅谷、英國劍橋科學園、韓國大德研究園、德國慕尼黑科學園、中國中關村科技園等一批新興科技園區成為各國高新技術產業的發展中心。

3.3 創新政策概念體系的形成與完善

早期的創新政策概念起源于產業政策和科技政策的交匯點，包含了產業政策和科技政策的基本要素。例如，Rothwell把創新政策定義為科技政策和產業政策的有機結合。Edquist認為創新政策屬于產業政策的一部分，指影響技術變革和其他創新的公共行動，包括研發政策、技術政策、基礎設施政策、區域政策和教育政策等。1982年，OECD科技政策委員會發布了題為《創新政策》的研究報告，提出發展創新政策的目的是要“把科技政策與政府其他政策，特別是經濟、社會和產業政策，包括能源、教育和人力資源政策形成一個整體”。1992年，OECD發布首版《奧斯陸手冊》,構建了技術創新統計的總體框架，為創新政策的制定提供了統計數據上的支撐。同年，OECD在科技政策委員會（CSTP）下設創新與技術政策工作組（TIP）,建立起創新政策共同研究與交流合作的工作機制。1994年，OECD啟動“國家創新系統研究項目”,并分別于1996和1997年發布了《以知識為基礎的經濟》和《國家創新系統》兩份報告，標志著對知識經濟時代和國家創新系統概念的共識，為創新政策概念的完善奠定了重要的理論基礎，極大程度上推動了創新政策進入OECD國家為代表的主要國家政府政策議程中。同時，歐盟委員會從2001年開始每年發布《歐洲創新記分牌》,通過對人力資源，新知識的創造，新知識的傳播與應用，創新金融、產出與市場等結構性指標定期監測評估歐盟成員國創新績效；歐洲工商管理學院從2007年起每年發布《全球創新指數》,從創新投入和創新產出兩個維度，對世界上100多個經濟體的創新表現進行定期監測，深刻影響了創新評價體系和相關政策制定。這一系列重要報告的發布，標志著政府和學術界在對創新政策內涵的理解上形成了基本共識。2005年，美國白宮科技政策辦公室提出發展科學政策學（Science of Science Policy）;次年，美國國家自然科學基金委設立科學和創新政策學研究（Science of Science and Innovation Policy）項目，旨在支持推進科學和創新政策學發展的科學基礎研究，標志著創新政策逐漸走向成熟階段。這一時期，科技與經濟的發展、對科技與經濟關系認識的不斷深化以及解決國家調控科技與創新活動問題的新方法的出現，有力地推動了科技政策向創新政策的演變。政策重心從大學和技術部門轉向了經濟體中所有對創新過程有影響的主體。

總體來看，創新政策以演化模型作為對創新過程理解的基礎，將創新系統理論作為政策制定的理論依據，認為技術進步內生于經濟增長、創新是推動經濟發展的主要動力，因而以促進科技和創新驅動經濟發展為目標，注重提升創新系統運行的效率和效益，致力于推動基于創新體系建設的創新活動體系化發展，追求科學價值、技術價值和經濟價值創造并重。創新政策在政策工具選擇上注重供給側和需求側工具并用，強調通過科技政策和產業政策的有機結合，為科技創新活動提供全鏈條支持。創新政策過程由科技和經濟管理部門共同主導，主要受科技和經濟領域利益相關者共同影響，以自上而下的政策設計為主，鼓勵自下而上的政策探索?？偟膩碚f，創新政策范式不僅兼容了科技政策范式的主要特征，而且增加了技術擴散與技術商業化及產業化的新特征。

4 創新發展政策范式形成與主要特征

創新發展政策范式起源于21世紀初，2010年以來逐步形成和完善，成為第三代科技創新政策范式，體現在人們應對新技術革命與產業變革以及全球大挑戰過程中對創新與發展關系理解的不斷深化，主要國家確立了“創新是引領發展第一動力”的價值理念，構建起面向創新發展的政府管理體制、科技創新資助體系和創新組織體系，并且在政策實踐中逐步形成了創新發展政策概念體系和統計規范。

4.1 創新發展政策價值理念的形成

隨著創新和發展相關政策實踐不斷深入，社會對于創新和發展內涵外延及其相互關系的認知持續深化，對于創新在驅動經濟、社會、環境、文化發展中的重要作用已經形成社會共識。進入21世紀以來，人工智能、量子科技、新材料、新能源、生命健康等領域的系統性技術突破及其交叉滲透推動了全球范圍內的數字轉型并帶來重大發展機遇。2015年，聯合國提出面向2030年的17個可持續發展目標，并啟動技術促進機制以支持實現可持續發展目標，標志著創新驅動發展的價值理念在全球范圍內形成基本共識。主要國家將社會創新、綠色創新、負責任創新等作為重要議題列入政策議程，在關注創新的價值創造功能的同時，不斷強化創新與經濟、社會、環境和文化發展之間系統耦合關系，逐步實現了創新政策向創新發展政策的范式轉變。

從政策實踐來看，主要國家紛紛將創新融入發展目標，在政策制定中強調創新在驅動經濟社會發展中的核心作用。例如，美國奧巴馬總統執政期間先后發布《美國創新戰略：推動可持續增長和高質量就業》（2009年）、《美國創新戰略：保障我們的經濟增長和繁榮》（2011年）和《美國創新戰略》（2015年）,不斷迭代國家創新戰略，強調投資創新基礎要素、健全市場機制、推動創新創業、突破國家優先發展領域、建設創新型政府等。歐盟委員會于2010年3月發布《歐洲2020戰略》,將智慧增長、可持續增長和包容性增長作為三大優先領域。日本于2016年發布第五期《科學技術基本計劃》,提出打造世界領先的“超智能社會”目標；2021年發布第六期《科學技術創新基本計劃》,強化科技創新服務超智能社會發展的目標導向。中國于2012年黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，強調“科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置”,標志著創新政策開始向創新發展政策演變。2015年3月中共中央、國務院印發《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》,2016年5月中共中央、國務院印發《國家創新驅動發展戰略綱要》,標志著創新驅動發展的價值理念已經在政策制定利益相關者中形成共識。

4.2 創新發展政策標準規范體系的形成

科技與經濟、社會、環境、文化等部門深度融合的創新發展管理體系逐步形成。主要國家科技創新管理體系向推動創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展拓展。例如，美國商務部為落實美國創新戰略，在2010年組建了創新創業國家顧問委員會，協助制定創業政策，并探索將實驗室成果推向市場的新途徑；白宮科技政策辦公室2018年以來相繼組建了人工智能特別委員會、國家量子計劃咨詢委員會、國家生物經濟委員會等，促進相關領域科技創新驅動經濟社會發展。英國于2016年將商業、創新和技能部與能源和氣候變化部合并組建商業、能源和產業戰略部，主要負責商業、產業戰略、科學研究和創新、能源和清潔增長、氣候變化等相關事務。日本在2014年將其最高科技決策機構“綜合科學技術會議”改組為“綜合科學技術創新會議”,并賦予其領導科技預算編制、引導創新環境發展、投資面向未來的跨領域創新研究等職能；第六期《科學技術創新基本計劃》提出設立“科學技術創新推進事務局”,以協調綜合科學技術創新會議、知識產權戰略本部、先進信息通信網絡社會推進戰略本部、宇宙開發戰略本部等各領域科技創新“指揮部”之間的政策聯動。中國在2023年重新組建科學技術部，同時將領域科技工作管理的職責轉到國家發展改革委、工業和信息化部、生態環境部、國家衛生健康委等經濟社會管理部門，例如，將組織擬訂高新技術發展及產業化規劃和政策，指導國家自主創新示范區、國家高新技術產業開發區建設等職責劃入工業和信息化部，強化了科技創新與經濟社會發展從目標設定到過程的系統耦合。

政府科技創新資助體系向支持創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和數字轉型等前沿領域方向拓展。例如，美國商務部在2010年提出“數字國家”的概念，2016年以來聚焦大數據、人工智能、網絡安全、先進計算、量子網絡、5G等領域發布一系列戰略和規劃，加快推動數字技術系統布局和深度應用。歐盟在2014年啟動第八框架計劃“地平線2020”（Horizon 2020）,重點資助卓越科學、產業領導力和社會挑戰等三大領域，將框架計劃從科技領域拓展至經濟和社會領域；2021年啟動第九框架計劃“地平線歐洲”（Horizon Europe）,以卓越科學、全球挑戰與歐洲產業競爭力、創新歐洲為三大支柱，繼承和發展了“地平線2020”,進一步強調創新的經濟社會影響。2020年以來陸續發布了《塑造歐洲數字未來》《歐洲數據戰略》《2030數字指南：歐洲數字十年之路》等系列文件，啟動實施“數字歐洲”項目，加速歐洲經濟社會數字轉型。英國在2010年頒布《數字經濟法案2010》,此后陸續發布《政府數字戰略》《數字經濟戰略》《英國數字戰略》等，加快推動數字政府、數字經濟、數字社會發展；在2018年整合了工程與自然科學研究理事會（EPSRC）、藝術及人文科學研究理事會（AHRC）、科學及技術設施理事會等7個以學科為基礎劃分的研究理事會和英國創新署、英格蘭研究署，組建英國國家科研與創新署（UKRI）,旨在建立一個廣泛包容的研究和創新體系，將科學發現與經濟繁榮和公共利益緊密聯系起來。德國在2014年出臺《數字議程（2014—2017）》,從數字經濟、數字化生活、數字化研發以及數字化基礎等方面加快推進經濟社會數字轉型，2016年發布的《數字戰略2025》,進一步明確了德國制造轉型和構建未來數字社會的思路和重點資助領域。中國從2014年開始啟動國家科技計劃管理改革，將原有的100多個科技計劃整合成國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項五大類，通過調整組織管理體系進一步強化需求導向和應用導向，有效提高科技創新效率和創新驅動經濟、社會、環境、文化發展的效益。2023年發布的《數字中國建設整體布局規劃》強調推進數字技術與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設“五位一體”深度融合，全面賦能經濟、社會、生態環境和文化發展。

國家科研組織體系的科學技術和經濟社會價值增值循環功能日益強化。主要國家加速推進基于重大科技基礎設施開展科學價值創造的科學中心功能向統籌科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值、文化價值創造并實現增值循環的綜合性科學城（園）功能拓展。例如，英國哈維爾科創園建立了國家衛星應用彈射中心等一批轉移轉化機構以及能源、空間、健康和量子等產業創新集群，加快推動科學技術向產業應用拓展。法國格勒諾布爾科技園布局建設了先進新技術創新園，建立了一批推動納米技術、生物技術和新能源技術等產業轉化的技術平臺，促進科技創新與產業發展深度融合。日本在2011年將筑波指定為“國際戰略綜合特區”,并建立了筑波全球創新推進機構和筑波創業廣場、筑波創業基地等一批孵化設施以及九個工業園區，以最大限度發揮筑波積累的知識作用，為日本的經濟增長和發展作出貢獻。德國政府在2019年提出依托電子同步輻射加速器（DESY）、漢堡大學等建設巴倫費爾德科學城，由政府主導投資建設阿爾托納創新園以強化創新創業功能。中國從2016年以來，聚焦上海張江、安徽合肥、北京懷柔、大灣區綜合性國家科學中心以及成渝、武漢、西安綜合性科學中心發展目標，布局建設了北京懷柔、上海張江、合肥濱湖、深圳光明、東莞松山湖、廣州南沙、武漢東湖等一批科學城，以重大科技基礎設施集群為核心，集聚資金、人才、技術等高端創新資源，形成產學研融通創新生態，實現科學、技術、經濟、社會和文化等多元價值高水平融合創造和增值循環。

4.3 創新發展政策概念體系的形成

創新發展政策的概念是在對創新與發展關系的理論認識不斷深化和政策實踐探索過程中逐漸形成和迭代完善的。從國際上看，聯合國可持續發展目標的提出為各國發展政策的制定明確了新方向，也為科技創新賦予了新使命，以創新思維、創新方式、創新方法實現經濟社會發展目標迅速成為全球共識，經濟、社會、環境、文化等各個領域都愈發強調從創新驅動的角度制定發展政策，即一切從創新的角度出發思考發展問題的解決方案。國外學者基于創新在推動經濟社會轉型發展、應對全球重大挑戰中的重要作用和相關政策實踐，提出了“轉型創新政策”“使命導向的創新政策”等概念，為構建新一代科技創新政策概念體系開展了積極探索。在創新統計調查方面，歐洲工商管理學院在2010年發布的《全球創新指數2009—2010》中將創造性產出和對社會福利的貢獻作為創新產出的重要衡量指標。歐盟委員會在其2021年發布的《歐盟創新記分牌2021》中，增加環境可持續性作為測度創新影響的一個重要指標，將對創新影響的測度從經濟社會領域進一步向環境領域拓展。國內學者穆榮平等在2009年率先從創新發展和創新能力兩個維度細化了對創新型國家內涵的理解，構建起國家創新發展指數和創新能力評價指標體系。中國科技發展戰略研究院從2011年開始定期發布《國家創新指數報告》,作為國家創新調查制度的重要部分，從創新資源、知識創造與應用、企業創新、創新績效和創新環境等方面，對40個國家的創新能力和績效進行綜合監測分析。穆榮平等在《2019國家創新發展報告》中從創新實力和創新效力兩個維度、創新投入-創新條件-創新產出-創新影響四個方面，進一步完善了創新能力評價指標體系；從科學技術發展、產業創新發展、社會創新發展、環境創新發展等方面進一步發展了國家創新發展指數。

基于長期以來的政策研究實踐與理論思考以及前文對創新、發展、創新發展和政策范式內涵的理解，本文認為，創新發展政策是指政府和政黨在一定發展理念指導下，為實現創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展所確定的行為準則和采取的行動計劃。其中，創新發展政策的政策主體為政府和政黨，主要指中央和地方各級黨政機關；政策目標是“實現創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展”,一方面要實現依靠創新驅動發展，另一方面要使創新成為發展主要驅動力；政策表現形式為“行為準則和行動計劃”,包括相關法律、法規、規劃、辦法、意見、決定等?！耙欢òl展理念指導”是指在特定的歷史時期和發展環境下，政府和社會所倡導的關于經濟社會發展的核心價值觀念，集中體現了政策所處的經濟社會發展階段特征，例如，中國在向創新發展階段轉型時期提出的創新、協調、綠色、開放、共享五大新發展理念。

與科技政策和創新政策相比，創新發展政策更加強調社會發展愿景引領、價值創造需求拉動和價值創造增值循環過程。社會發展愿景是在一定期限內可以實現的社會期盼的美好生活；價值創造需求是實現社會發展愿景所需解決的問題集與路徑選擇。創新發展政策目標更加突出創新與發展的系統耦合關系，強調社會發展愿景、價值創造需求和創新發展系統增值循環。政策作用范圍從科技和經濟領域拓展至社會、環境和文化領域，強調科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值和文化價值等多元價值融合創造和增值循環。創新發展政策過程更加強調中央政府宏觀戰略指導與科技、經濟、社會、環境、文化等部門協同，更加強調央地政策協同、地方政策試驗、政策著力點與政策力度迭代優化。

值得指出的是，從科技政策范式到創新政策范式，再到創新發展政策范式的歷史演進過程，是一個對科技、創新和發展等基本概念的認識不斷深化的過程，不僅從價值創造和增值循環角度拓展了“創新”概念的內涵外延，從價值創造影響角度拓展了“發展”概念的內涵外延，而且建立了創新與發展的系統耦合關系，使得創新發展政策范式不僅兼容了科技政策和創新政策范式的基本特征，而且體現出科學、技術、經濟、社會和文化等多元價值創造與增值循環的新特征。

5 主要研究結論和政策啟示

5.1 主要研究結論

本文在厘清“創新”“發展”“創新發展”“創新發展政策”和“政策范式”等基本概念基礎上，從政策價值理念、標準規范體系、概念體系等三個方面系統分析了科技政策、創新政策和創新發展政策范式形成與主要特征以及演進過程，形成了以下五點研究結論。

（1）創新是一個多元價值創造并實現增值循環的過程，包括科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值和文化價值的創造。科學價值創造是人認識客觀世界運行規律并知其所以然所形成科學知識（體系）的過程；技術價值創造是人拓展其作用于客觀世界能力并知其然所形成技術知識（體系）的過程；經濟價值創造是將技術知識（體系）轉化成市場需求的產品和服務的過程，是實現價值創造增值循環的關鍵；社會價值創造是將技術知識（體系）轉化為滿足社會福利和公共利益需求的產品和服務的過程，是創新的出發點和落腳點；文化價值創造是科學、技術、經濟和社會價值創造過程中形成崇尚創新的社會價值觀、態度、信念、行為規范等的過程。

（2）創新發展是指創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展，其實質是在創新和發展的目標與行動高度耦合下，實現多元價值創造并實現增值循環，強調創新對于發展的主要驅動力作用以及創新與發展之間的強耦合關系和發展的可持續性。狹義的創新發展是指創新成為發展主要驅動力的一種發展狀態，表現為數量增長、結構優化和質量提升；廣義的創新發展是指創新成為解決一切發展問題的思維方式、工作方法和重要驅動力的發展方式，表現在有限的數量增長、結構優化和質量提升。

（3）創新發展政策是新一代科技創新政策，是指政府和政黨為實現創新驅動經濟、社會、環境、文化發展和科學技術自身發展所確定的行為準則和采取的行動計劃，包括相關法律、法規、規劃、辦法、意見、決定等。與科技政策和創新政策相比，創新發展政策更加注重創新與發展之間形成的強耦合關系，更加強調社會愿景引領、價值創造需求拉動和價值創造系統增值循環，更加強調創新驅動發展能力建設及其影響。

（4）政策范式是指政策制定過程中利益相關者共同認可的政策價值理念、政策標準規范和政策概念體系。政策范式形成是政策價值理念、政策標準規范和政策概念體系等形成共識的歷史過程，政策范式轉變是發展環境或者政策價值理念質變，導致政策標準規范和政策概念體系發生重要變化的結果，體現在政策作用領域的實質拓展、政策制定過程的本質變化。

（5）科技創新政策范式經歷了從科技政策范式到創新政策范式，再到創新發展政策范式的歷史演進，核心是對創新與發展內涵外延以及兩者之間系統耦合關系認識的拓展。科技政策范式是基于二戰后對于科學技術功能及其對保障國家安全重要作用的認識所形成的政策價值理念，強調科學和技術價值創造，逐步形成科技政策標準規范及相應的政策概念體系。創新政策范式是基于冷戰結束之后對于技術商業化市場化價值的認識所形成的政策價值理念，強調科學、技術、經濟價值創造，逐步形成創新政策標準規范及相應的政策概念體系。創新發展政策范式是基于對“創新”與“發展”內涵外延和兩者之間系統耦合關系的認識所形成的政策價值理念，從價值創造和增值循環角度拓展了“創新”概念的內涵外延，從價值創造影響角度拓展了“發展”概念的內涵外延，逐步形成創新發展政策標準規范及相應的政策概念體系。創新發展政策范式不僅兼容了科技政策和創新政策范式的基本特征，而且體現出科學、技術、經濟、社會和文化等多元價值創造與增值循環的新特征。

5.2 政策啟示

本文得出的五點研究結論，對于深化創新發展政策科學理論研究、構建創新發展政策自主知識體系和指導中國創新發展政策實踐有三點重要啟示。

（1）本文對于“創新發展政策”相關概念的辨析和再定義，對于創新發展政策科學理論研究和政策實踐有重要啟示。

一是研究科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值和文化價值等多元價值創造活動基本規律，分析價值創造活動主導者、價值共創參與者的動機、行為和影響，為創新發展政策著力點和政策力度的選擇提供支撐。

二是研究價值創造活動與發展目標之間系統耦合關系的表征，分析多元價值創造與發展目標的系統耦合關系，開發多元價值創造能力測度方法以及創新發展績效評估方法，為創新發展政策評估提供理論方法支撐。

（2）本文提出“創新是一個多元價值創造并實現增值循環的過程”的觀點對于創新發展政策系統理論研究和政策實踐有重要啟示。

一是研究多元價值創造系統與增值循環基礎理論，開發多元價值創造系統增值循環能力與整體效能測度理論方法。

二是開展多元價值創造系統增值循環能力和整體效能監測評估，為統籌國家創新發展主體布局、價值創造項目布局和創新發展要素配置，構建創新發展政策體系提供支撐。

（3）本文提出的創新發展政策范式對于構建國家創新發展政策法規體系，完善政府創新發展治理體系、提升創新發展治理能力有重要啟示。

一是研究創新發展基本法以及科學發展、技術發展、產業創新發展、社會服務創新發展、生態環境創新發展、文化創新發展和跨界融合創新發展等政策法規，突出“創新”與“發展”系統耦合和多元價值創造系統增值循環。

二是研究制定創新發展政策需要遵循多元價值創造規律，統籌近期戰略高技術攻堅目標與愿景引領的創新發展遠期目標，強化以多元價值創造與增值循環能力為代表的國家（區域）創新發展能力。

創新發展政策研究是創新理論、發展理論與政策科學等為代表的跨學科跨領域的系統性研究，涉及政治、經濟、社會、生態環境、文化和人文等學科領域的理論方法，旨在構建創新發展政策科學，研究提出創新發展路徑、模式和評價標準，支持國家（區域）因地制宜制定創新發展政策法規體系，服務高質量可持續發展。本文在對創新發展和政策范式相關概念辨析的基礎上，重新定義了創新、發展、創新發展、政策范式、創新發展政策、創新發展政策范式等概念，并基于長期政策實踐，從價值創造和增值循環角度拓展了“創新”概念的內涵外延，從價值創造影響角度拓展了“發展”概念的內涵外延，從創新與發展系統耦合和多元價值創造增值循環角度勾勒了創新發展政策理論基本架構并且在合肥、深圳等地的創新發展政策實踐中得到初步檢驗。展望未來，不僅需要研究政策啟示提出的創新發展政策理論與實踐問題，還需要更多的基本理論建構和方法創新與政策實驗，不斷完善創新發展政策科學體系，成就創新發展中國學派。

本文來源于《科研管理》2026(02)。穆榮平，中國科學技術大學科技商學院和中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員。池康偉，中國科學院科技戰略咨詢研究院特別研究助理(博士后)。文章觀點不代表主辦機構立場。

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