民辦基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展：時(shí)代價(jià)值、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與治理策略

編者按：學(xué)習(xí)好貫徹好黨的二十屆四中全會(huì)精神，切實(shí)謀劃好、推進(jìn)好“十五五”時(shí)期教育改革發(fā)展，奮力譜寫以教育強(qiáng)國建設(shè)支撐引領(lǐng)中國式現(xiàn)代化的新篇章，是當(dāng)前教育系統(tǒng)的重大政治任務(wù)。中國教育科學(xué)研究院組織精銳科研力量，在媒體平臺(tái)廣泛開展闡釋研究，推動(dòng)教育強(qiáng)國建設(shè)邁向積厚成勢(shì)、系統(tǒng)躍升?，F(xiàn)摘取部分優(yōu)秀成果，陸續(xù)推出，以饗讀者。

民辦教育作為社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，在擴(kuò)大教育資源供給、滿足人民群眾多樣化教育需求、激發(fā)教育體制機(jī)制活力等方面扮演著不可或缺的角色。黨的十八大以來，我國確立了以營利性和非營利性分類管理為基礎(chǔ)的民辦教育發(fā)展法律框架，民辦教育走上了規(guī)范化、內(nèi)涵式發(fā)展的道路。黨的二十大及二十屆三中全會(huì)明確提出“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”，為新時(shí)期民辦教育的功能定位與宏觀治理確立了基調(diào)。2026年全國兩會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”，這一政策導(dǎo)向與《教育強(qiáng)國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024-2035年）》中“辦強(qiáng)辦優(yōu)基礎(chǔ)教育”“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”的部署高度契合。在建設(shè)教育強(qiáng)國的新征程上，民辦基礎(chǔ)教育既面臨著規(guī)范治理的制度約束，也蘊(yùn)含著轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。

一

民辦基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代價(jià)值

民辦基礎(chǔ)教育不僅是公辦教育的補(bǔ)充，更是高質(zhì)量教育體系建設(shè)中不可或缺的參與者。當(dāng)前，需要厘清民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展定位和未來前景，以促進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育積極融入高質(zhì)量教育體系建設(shè)。

1.擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給，滿足多樣教育需求

社會(huì)力量是構(gòu)建教育發(fā)展新格局的重要參與者。從合作模式看，開放、融合、共享是教育發(fā)展的新理念，政府與社會(huì)力量合作提供公共教育服務(wù)一直是世界各國和部分地區(qū)的通行做法。例如：美國的特許學(xué)校由政府負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，但交由非營利組織、大學(xué)或教師團(tuán)體等社會(huì)力量自主運(yùn)營，在課程設(shè)置、教學(xué)方法和人事管理上擁有較大自主權(quán)。近年來，我國政府同民辦機(jī)構(gòu)及教育企業(yè)在各環(huán)節(jié)聯(lián)系緊密、交叉合作態(tài)勢(shì)愈發(fā)顯著，打開了社會(huì)力量與政府共同提供教育服務(wù)的廣闊政策空間。我國香港地區(qū)的資助學(xué)校提供免費(fèi)教育，經(jīng)費(fèi)絕大部分來自政府，但其管理則由學(xué)校的校董會(huì)負(fù)責(zé)。這些國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，民辦教育與公辦教育的共存互補(bǔ)是現(xiàn)代教育體系的普遍特征。

隨著國民收入水平顯著提高，居民個(gè)人教育消費(fèi)不斷增長，教育需求日趨多樣化。公辦教育作為基本公共服務(wù)的提供主體，難以完全覆蓋所有差異化、分散性的需求。從國際化特色課程到藝術(shù)、科技等特長培養(yǎng)，從進(jìn)城務(wù)工人員子女的靈活入學(xué)需求到特殊兒童的教育關(guān)照，民辦教育的靈活性使其能夠更加精準(zhǔn)地捕捉并滿足這些需求。在受人口流動(dòng)影響的1.38億兒童群體中，民辦學(xué)校發(fā)揮了重要的兜底和補(bǔ)充作用。中國教育財(cái)政家庭調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018-2019學(xué)年，全國家庭教育支出平均為1.13萬元，家庭在每一個(gè)孩子身上平均花費(fèi)8139元。根據(jù)調(diào)查結(jié)果估算，全國各學(xué)段家庭教育支出總體規(guī)模約21632.1億元，相當(dāng)于2018年GDP的2.4%。

2.促進(jìn)均衡發(fā)展，提升教育質(zhì)量

在學(xué)前教育領(lǐng)域，民辦幼兒園是建設(shè)優(yōu)質(zhì)、普惠、安全服務(wù)體系的重要依托。2024年全國普惠性民辦幼兒園約10.32萬所，占民辦幼兒園總數(shù)的76%，占全國普惠性幼兒園總數(shù)的47%。這一數(shù)據(jù)表明，民辦幼兒園在擴(kuò)大學(xué)前教育普惠資源供給方面發(fā)揮著不可替代的作用。同時(shí)，目前托育機(jī)構(gòu)以社會(huì)力量投資舉辦為主，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)、公建民營、民辦公助等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量提供普惠性托育服務(wù)，這已成為未來公共托育服務(wù)發(fā)展的基本方向。

在義務(wù)教育階段，優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校已經(jīng)成為部分地區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要助力。通過提供委托管理服務(wù)、直接參與公辦教育集團(tuán)等方式，實(shí)現(xiàn)公民辦學(xué)校一體化管理、共建教研平臺(tái)、共享優(yōu)質(zhì)課程，成為區(qū)域教育發(fā)展的新趨勢(shì)。

在高中教育階段，民辦高中在管理體制、辦學(xué)模式上更具靈活性，在推動(dòng)普通高中多樣化發(fā)展，建設(shè)特色高中、綜合高中方面具備天然優(yōu)勢(shì)。

在課后服務(wù)領(lǐng)域，民辦教育也展現(xiàn)出獨(dú)特價(jià)值。課后服務(wù)從“常態(tài)化”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量”，需要社會(huì)力量參與提供優(yōu)質(zhì)教育資源作為補(bǔ)充。通過政府購買服務(wù)等合作形式，民辦學(xué)?？梢詾楣k學(xué)校提供多樣化、個(gè)性化的課后服務(wù)內(nèi)容，滿足學(xué)生全面發(fā)展的需求。

3.推動(dòng)改革創(chuàng)新，開辟教育發(fā)展新賽道

民辦教育以其在管理上的自主性和靈活性，已成為推動(dòng)教育改革創(chuàng)新的重要力量。相較于公辦學(xué)校，民辦學(xué)校在管理體制與辦學(xué)模式上擁有更大彈性，能夠更迅速地順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)，積極探索科技、教育與產(chǎn)業(yè)融合的新型育人模式。從課程設(shè)置到教學(xué)評(píng)價(jià)，民辦學(xué)校更有可能突破傳統(tǒng)，發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，為基礎(chǔ)教育改革提供鮮活的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

在教育數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，民辦教育展現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。在過去十多年中，民間教育機(jī)構(gòu)和科技企業(yè)走在教育技術(shù)創(chuàng)新的前沿，在慕課、直播教學(xué)、游戲?qū)W習(xí)、數(shù)字化作業(yè)、教學(xué)評(píng)價(jià)等方面開發(fā)了豐富多樣的平臺(tái)和軟件，創(chuàng)造了大量教育教學(xué)新模式。民辦學(xué)校利用資金、用人等機(jī)制靈活優(yōu)勢(shì)，與教育科技企業(yè)攜手成為學(xué)習(xí)革命的先行者，占領(lǐng)教育技術(shù)制高點(diǎn)，孵化新的教育模式，探索新的學(xué)校形態(tài)。在國際比較視野中，民辦教育的創(chuàng)新價(jià)值同樣顯著。很多民辦學(xué)校打破傳統(tǒng)教育制度，在辦學(xué)理念、教學(xué)方法和課程設(shè)置上區(qū)別于傳統(tǒng)公辦學(xué)校，將人工智能等科技手段融入教學(xué)管理和日常學(xué)習(xí)，推行以學(xué)生為中心的教育模式，讓孩子們?cè)趯W(xué)習(xí)中發(fā)揚(yáng)自己的個(gè)性，呈現(xiàn)出未來教育新圖景。

二

當(dāng)前民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

在肯定民辦基礎(chǔ)教育價(jià)值的同時(shí)，也應(yīng)看到，多重因素的疊加正在對(duì)其生存與發(fā)展形成新的壓力。這些挑戰(zhàn)相互交織，構(gòu)成了民辦基礎(chǔ)教育在轉(zhuǎn)型期需要積極應(yīng)對(duì)的復(fù)雜局面。

1.人口變動(dòng)與政策調(diào)控壓縮發(fā)展空間

隨著人口出生率降低和教育普及化程度提高，民辦基礎(chǔ)教育的發(fā)展空間正經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從出生人口數(shù)量看，2017年我國出生人口為1723萬人，隨后整體呈下降態(tài)勢(shì)。2022年跌破1000萬人，2025年下降至792萬人，創(chuàng)下近年新低。生源總量的持續(xù)減少，直接影響到各級(jí)各類學(xué)校的招生規(guī)模。以學(xué)前教育為例，各地幼兒園數(shù)量已連續(xù)三年下降，未來這一壓力將逐步傳導(dǎo)至義務(wù)教育及高中階段。生源競爭加劇的背景下，民辦學(xué)校需要以更鮮明的辦學(xué)特色和更優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)尋求發(fā)展空間。從教育普及程度看，2024年我國高中階段毛入學(xué)率已達(dá)到92%，高等教育毛入學(xué)率為60.8%，進(jìn)入普及化階段。依據(jù)多國經(jīng)驗(yàn)，高等教育普及化后，會(huì)在一個(gè)水平上達(dá)到充分飽和，其規(guī)模僅能保持少量增幅或略有減少。這意味著，我國基礎(chǔ)教育和高等教育的總體需求正趨于穩(wěn)定，民辦教育的外延式擴(kuò)張模式面臨轉(zhuǎn)型要求。

與此同時(shí)，政策層面的規(guī)范引導(dǎo)也在推動(dòng)民辦教育走向內(nèi)涵發(fā)展。自2018年以來，國家層面逐步形成“分類施策、全面規(guī)范”的民辦教育治理體系。學(xué)前教育領(lǐng)域鼓勵(lì)普惠性發(fā)展，引導(dǎo)合理定價(jià)；義務(wù)教育階段實(shí)施“公民同招”，對(duì)民辦學(xué)校在校生占比進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)控，并暫停審批新的民辦義務(wù)教育學(xué)校；高中階段著力擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)公辦資源供給，優(yōu)化招生結(jié)構(gòu)。這些政策旨在促進(jìn)教育公平與質(zhì)量提升，同時(shí)也促使民辦學(xué)校重新審視自身定位與發(fā)展路徑。

2.辦學(xué)理念與治理模式面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)

部分民辦學(xué)校在發(fā)展路徑、辦學(xué)目的與治理模式等方面仍延續(xù)傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力有待進(jìn)一步激發(fā)。

從發(fā)展路徑看，長期以來多數(shù)民辦學(xué)校以學(xué)費(fèi)收入為主要來源，依靠規(guī)模擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。但隨著生源總量趨穩(wěn)、辦學(xué)成本持續(xù)上升，這種單一積累方式的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，探索多元化辦學(xué)路徑成為現(xiàn)實(shí)需要。

從辦學(xué)目的看，分類管理改革對(duì)民辦學(xué)校的公益屬性提出更高要求。少數(shù)民辦學(xué)校仍存在收費(fèi)行為不夠規(guī)范、辦學(xué)投入不足、內(nèi)部管理不夠透明等情況，這些問題的逐步規(guī)范，有助于引導(dǎo)民辦基礎(chǔ)教育回歸育人本位、實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。

從治理模式看，部分民辦學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不完善，現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)有待推進(jìn)。舉辦者與職業(yè)校長之間的權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，教職工參與學(xué)校治理的渠道有待拓寬。隨著外部環(huán)境變化，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提升專業(yè)化管理水平將成為民辦學(xué)校增強(qiáng)發(fā)展韌性的重要支撐。

3.政策協(xié)同與配套措施有待持續(xù)完善

民辦教育分類管理改革的頂層設(shè)計(jì)已基本完成，但在地方落地過程中，政策執(zhí)行的協(xié)同性與配套措施的完善程度仍有提升空間。

首先，跨部門協(xié)同機(jī)制需進(jìn)一步理順。分類管理政策涉及教育、財(cái)政、稅務(wù)、自然資源等多個(gè)部門，需要在資產(chǎn)確權(quán)、稅費(fèi)優(yōu)惠、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)等方面形成工作合力。當(dāng)前，部分地區(qū)因缺乏明確的上位法依據(jù)，教育行政部門與其他部門之間協(xié)調(diào)難度較大，一定程度上影響了分類登記工作的推進(jìn)效率。

其次，差別化支持政策有待細(xì)化落地。部分民辦學(xué)校對(duì)分類選擇持觀望態(tài)度，主要源于對(duì)以下關(guān)鍵問題的關(guān)注：舉辦者出資權(quán)益保障機(jī)制、學(xué)校終止后的補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以及分類發(fā)展支持政策的具體安排。對(duì)上述問題的進(jìn)一步明確將有助于增強(qiáng)政策的可預(yù)期性。

最后，需在規(guī)范與激勵(lì)之間尋求更好的平衡。近年來，隨著財(cái)務(wù)監(jiān)管、關(guān)聯(lián)交易規(guī)范等措施的逐步完善，民辦教育的發(fā)展秩序和辦學(xué)生態(tài)得到了有效改善。與此同時(shí)，部分地區(qū)在財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠等方面的鼓勵(lì)性政策尚不夠明確或落地不足，客觀上影響了部分舉辦者的長期投入信心。因此，進(jìn)一步優(yōu)化政策環(huán)境，增強(qiáng)政策引導(dǎo)的清晰度和穩(wěn)定性，將有助于穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育的持續(xù)健康發(fā)展。

三

推動(dòng)民辦基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的治理策略

面對(duì)上述現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，要推動(dòng)民辦基礎(chǔ)教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，亟須構(gòu)建系統(tǒng)性的治理策略。這需要政府、學(xué)校、社會(huì)三方協(xié)同，激發(fā)民辦教育發(fā)展活力，推動(dòng)建立區(qū)域教育資源統(tǒng)籌配置與共享機(jī)制，構(gòu)建公辦民辦各展所長、互補(bǔ)共進(jìn)的教育生態(tài)。

1.拓展發(fā)展路徑，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)特色

面對(duì)人口出生率降低的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)，民辦學(xué)校的出路在于找準(zhǔn)自身定位，與公辦教育形成錯(cuò)位發(fā)展、互補(bǔ)共生。

一是分類引導(dǎo)不同學(xué)段的民辦基礎(chǔ)教育特色發(fā)展。民辦幼兒園總體上要堅(jiān)持普惠性發(fā)展方向，努力補(bǔ)充公辦學(xué)位缺口，有條件的可適當(dāng)拓展0～3歲托育服務(wù)，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)“托幼一體化”轉(zhuǎn)型。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校可在小班化教學(xué)、個(gè)性化培育、特色項(xiàng)目（如科創(chuàng)、藝術(shù)、體育等）上下功夫。民辦高中則應(yīng)致力于多樣化、特色化發(fā)展，重點(diǎn)在科技、藝術(shù)、體育、語言等領(lǐng)域打造特色和精品課程，積極探索中外合作辦學(xué)、普職融通等新型辦學(xué)模式。

二是加大對(duì)民辦學(xué)校開辟教育服務(wù)新領(lǐng)域的支持力度。政府應(yīng)鼓勵(lì)民辦學(xué)校發(fā)揮體制機(jī)制靈活優(yōu)勢(shì)，拓展教育服務(wù)邊界，在更廣闊的教育生態(tài)中尋找新的生長點(diǎn)。要支持民辦學(xué)校與公辦學(xué)校深度合作，通過委托管理、課程輸出、師資共享等方式提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)；通過延伸辦學(xué)鏈條，參與課后服務(wù)，探索開展托育服務(wù)的新模式；依托數(shù)字技術(shù)開發(fā)在線課程、智慧學(xué)習(xí)平臺(tái)、虛擬仿真實(shí)訓(xùn)等新型教育產(chǎn)品，推動(dòng)教育服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)等。

2.明確關(guān)鍵政策，穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期

穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期是引導(dǎo)民辦學(xué)校完善內(nèi)部治理、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。這需要在已有政策框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰關(guān)鍵制度安排，增強(qiáng)政策落地的可預(yù)期性。

一是健全民辦學(xué)校法人治理體系。要細(xì)化民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)程，增強(qiáng)決策機(jī)構(gòu)相對(duì)于舉辦者的獨(dú)立性，確保決策程序的規(guī)范性。

二是完善民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度。要健全民辦學(xué)校會(huì)計(jì)核算制度，對(duì)關(guān)聯(lián)交易的合規(guī)性、辦學(xué)成本的控制、辦學(xué)結(jié)余的使用等作出更為明確的規(guī)范。

三是強(qiáng)化民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)保護(hù)。要健全民辦學(xué)校土地、房屋等辦學(xué)資產(chǎn)保護(hù)相關(guān)制度，依法保障學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性，防范變賣、轉(zhuǎn)移、侵占學(xué)校資產(chǎn)等行為的發(fā)生。

四是穩(wěn)妥推進(jìn)分類登記政策落地。要進(jìn)一步明確“現(xiàn)有學(xué)?！钡怯洖闋I利性民辦學(xué)校時(shí)的資產(chǎn)核算辦法，以及登記為非營利性學(xué)校后終止辦學(xué)的剩余資產(chǎn)處理程序。對(duì)于選擇繼續(xù)舉辦非營利性學(xué)校的，可在政府補(bǔ)貼、招生計(jì)劃、評(píng)優(yōu)評(píng)先、用地保障、稅費(fèi)減免等方面給予適當(dāng)傾斜，以切實(shí)體現(xiàn)“公益導(dǎo)向”的政策承諾。

3.完善協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)多方聯(lián)動(dòng)

理順民辦基礎(chǔ)教育治理機(jī)制，需要各級(jí)政府、相關(guān)部門之間加強(qiáng)協(xié)同配合，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、保障有力的治理格局。

一是健全跨部門協(xié)同治理機(jī)制。要強(qiáng)化民辦基礎(chǔ)教育工作部級(jí)聯(lián)席會(huì)議的議事決策職能，探索建立常態(tài)化的問題上報(bào)與提級(jí)協(xié)商機(jī)制。針對(duì)分類登記中涉及的共性政策問題，可探索建立聯(lián)合辦公或會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是加強(qiáng)專業(yè)管理能力建設(shè)。要支持省級(jí)教育行政部門優(yōu)化“民辦教育管理辦公室”的職能配置，將其打造成為區(qū)域民辦教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策研究、信息溝通的專業(yè)化平臺(tái)。

三是推進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育管理數(shù)字化建設(shè)。要探索建立國家級(jí)民辦教育管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，研究制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，在保障信息安全的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)教育、財(cái)政、稅務(wù)、市場監(jiān)管等部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。要通過數(shù)字化手段，為民辦教育政策制定、辦學(xué)過程監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和行業(yè)自律提供技術(shù)支撐。

來源｜《中小學(xué)管理》2026年第4期

作者｜王烽（中國教育科學(xué)研究院教育體制機(jī)制改革研究所所長、研究員）；姜雨婷（中國教育科學(xué)研究院助理研究員）