鄒海林：《企業破產法修訂草案》的“得”與“失” | 經貿法律評論202602

【作者】鄒海林（中國社會科學院二級研究員，法學博士）

【來源】北大法寶法學期刊庫《經貿法律評論》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：《企業破產法修訂草案》在立法目的、制度創新與程序優化等方面作出顯著調整，既體現出對當前社會需求的積極回應，也引發了關于規范表達嚴謹性與程序正當性邊界的深入反思。《企業破產法修訂草案》第1條新增“促進市場經營主體優勝劣汰”“防范化解重大風險”等多元目標，可能在一定程度上弱化破產法作為“公平清理債權債務”程序法的核心屬性，對其中立程序工具的定位造成影響。《企業破產法修訂草案》增設“小型微型企業破產程序的特別規定”“合并破產”等章節，吸納司法實踐經驗，形成諸多程序制度創新，但部分制度設計仍存在完善空間。例如，庭外重組與重整程序的銜接機制不夠順暢，存在“預重整”程序異化的風險；個人連帶債務人破產的限制條件設置欠妥，適用范圍過窄；檢察院介入破產程序監督缺乏配套操作規范，可能妨礙當事人自治主導的程序運行；破產債權確定與算定基準日規則的修改或刪減，會動搖破產程序公平清償債務的制度基礎；破產債權清償順序的過度細分可能增加程序復雜性，須審慎權衡公平價值與效率目標的平衡；管理人中心主義的落實以明確管理人“破產事務執行機關”的地位為核心，但配套制度供給缺乏“接管令”等具體措施。《企業破產法修訂草案》在制度創新上取得一定成效，但須警惕立法目的多元性對程序法定主義可能產生的沖擊，避免破產法異化為泛化的社會治理工具。

關鍵詞：立法目的；破產程序；規范表達；程序權利；程序正當性

目次 引言 一、《企業破產法修訂草案》的立法目的調整 二、《企業破產法修訂草案》新增制度的法律表達 三、債權在破產法上的表達范式 四、優化破產事務執行及其監督措施的規范表達 五、余論

引言

破產法屬于強行法范疇，盡管其規范內容允許當事人自治（如管理人中心主義與債權人自治），但其本質或核心要義在于構建一套具備正當性的公平清理債權債務的破產程序規范。然而，理論界對破產法的目的（或功能）存在認知分歧，破產法規范所體現的程序正當性不斷受到質疑甚至出現異化，這一現象也在影響乃至改變破產法固有的程序屬性。當前正值《中華人民共和國企業破產法》（下稱《企業破產法》）修訂之際，如何改革與完善我國破產制度，以應對日趨復雜的司法實務問題，如我國司法實踐中較為普遍的破產事務工作協調機制（政府公共服務的制度供給）、破產保障基金的設立與運行、自然人個人債務的集中清理、規模日益壯大的管理人職業群體的監督與管理、破產程序中國有資產的安全與利益維護、庭外重組等事宜，均需要立法者作出相應回應。2025年9月12日，全國人民代表大會常務委員會向社會公布《中華人民共和國企業破產法（修訂草案）》（下稱《企業破產法修訂草案》），廣泛征求社會各界意見。

《企業破產法修訂草案》對保障和落實管理人中心主義、提升債權人自治地位、保護債權人的權利實現、協調辦理破產事務的社會公共服務等方面，全面優化了相應的制度措施，以圖改善《企業破產法》在制度供給方面存在的不足；將司法實務不斷嘗試的中小微企業破產、關聯企業合并破產、金融機構破產、跨國破產的司法合作等方面積累的實務經驗，總結提煉為《企業破產法》的新增章節，被社會各方面注意到并被譽為《企業破產法》修訂的重大制度創新。

相較于《企業破產法》共12章136條，《企業破產法修訂草案》共設16章216條。從規范文本的修訂規模來看，實質新增與修改的條文超過160條，修訂幅度頗為顯著。目前，社會各界對《企業破產法修訂草案》的評價普遍積極正面，修法成果契合社會公眾的預期。在這樣的正面評價中，我們更應當多一份理性思考，將更多注意力聚焦于《企業破產法修訂草案》在規范文本取舍層面的“得”與“失”，以期為《企業破產法》的完善提供更多理論借鑒。

一

《企業破產法修訂草案》的立法目的調整

（一）《企業破產法修訂草案》的立法目的表達

立法目的是一部法律的靈魂，立法者設定的立法目的預示著這一部法律的基本價值取向及其應有的功能，并進而決定這一部法律的規范構造的正當性及文本選擇的科學性。破產法的立法目的決定破產法的屬性，即破產法是什么性質的法律、能夠發揮什么作用的法律。這是立法和修法必須面對且應當科學回答的問題。

《企業破產法修訂草案》第1條規定：“為規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，促進市場經營主體優勝劣汰和資源優化配置，防范化解重大風險，維護社會主義市場經濟秩序，制定本法。”與《企業破產法》第1條相比，《企業破產法修訂草案》第1條并非簡單新增“促進市場經營主體優勝劣汰和資源優化配置，防范化解重大風險”的內容，而是對破產法的立法目的作出了實質性修改。當前《企業破產法修訂草案》所處的社會經濟環境，已與《中華人民共和國企業破產法（試行）》（下稱《企業破產法（試行）》）制定時的狀況已有巨大變化，但將立法目的回歸至《企業破產法（試行）》第1條所規定的目的多元性狀態，值得警惕。

（二）破產法的立法目的在我國的變遷

破產法究竟具有何種法律性質，對社會生活關系的調整作用究竟如何發揮，在我國將這一舶來品引入后的相當長一段歷史時期內，事實上始終未能得到清晰的認識。

我國歷史上并未形成集中清理債權債務的法律制度或傳統，“父債子償”的歷史文化傳統似乎與“破產”這種西方式債權債務集中清理方式存在天然沖突。自清末起，近代中國開始逐漸引進西方法律文化與制度，其中便包括引入西方特有的破產制度。光緒三十二年（1906年），清政府頒布《大清破產律》，成為中國歷史上首部專門規范破產制度的法律，僅適用于商人（涵蓋個體商販、商號等），實行向地方官府申請破產的原則，并允許債務人與債權人通過破產程序協商債務延期或減免事宜。然而，《大清破產律》所引進的西方債務集中清理程序制度，與當時落實商人破產的時代局限性存在“水土不服”，1908年該部法律即被廢止。或許清末的法律起草者并未真正明晰頒行《大清破產律》的核心目標。此后，民國時期的北洋政府以《大清破產律》為參照，1915年起草了《破產法草案》；直至1935年，南京國民政府頒布《中華民國破產法》，作為集中清理債權債務的單行法。該法受1930年《中華民國民事訴訟法》影響，主要內容為程序規則，但在立法技術與學理層面被認為兼具實體法（如免責制度）與程序法（如清算程序、強制和解程序）的雙重屬性。顯然，作為舶來品的破產法，自清末引入我國后，便未被視為功能單一的程序法，而是被賦予了更多解決社會問題的期待。

改革開放以后，我國自1984年開始提出制定企業破產法的改革思路。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》，其有關改革國有企業為市場主體的法律表達尤為引人關注。20世紀80年代后期，雖因研習西方的破產法而對破產制度已有相當的認識，即“在債務人財產狀況惡化到不能清償全體債權人的債務的程度時，法院對債務人的全部財產進行強制的管理和概括的強制執行，以便使全體債權人得到公平清償、債務人全部財產不足以清償的部分予以豁免”的制度；但在社會層面，促進經濟體制改革為我國民商事立法的基本目的，破產法應充當促進經濟體制改革和有效推進國有企業優勝劣汰的工具。改革僵化的國有企業管理機制而使國有企業成為真正的市場主體，為我國經濟體制改革的核心議題，面臨國有企業“關停并轉”政策執行的困境，地方各級人民政府開始有目的地嘗試國有企業“破產退出”機制。1986年12月，我國頒布僅“適用于全民所有制企業”的《企業破產法（試行）》，其目的表述為“適應社會主義有計劃的商品經濟發展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益，保護債權人、債務人的合法權益”。

《企業破產法（試行）》規定的立法目的具有多元性。除“保護債權人、債務人的合法權益”外，對破產法規范債務集中清理程序的功能未有任何表達，且格外凸顯破產法原本就不具備的“主動”調整社會生活關系的功能，即“適應社會主義有計劃的商品經濟發展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益”。在當時，理論和實務多將破產法作為推動和促進國有企業的經營管理體制改革的工具，盲目地相信破產法具有這樣的作用而對破產法構造破產程序以公平清償債務的目的有所忽視。《企業破產法（試行）》第1條凸顯破產法調整經濟體制改革的功能而淡化其“公平清理債權債務”的中性程序價值，掩蓋了破產法的程序法屬性。值得注意的是，我國1991年頒布《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）專設第十九章“企業法人破產還債程序”，此種適用于非國有企業的“破產程序法”，并無促進“經濟體制改革”的功能。只是因企業法人所有制性質的差異以及社會對經濟體制改革目標的不同認知，我國出現了《企業破產法（試行）》和《民事訴訟法》（第十九章“企業法人破產還債程序”）在目的或性質上完全不同的兩部法律。

因為立法目的的多元性，《企業破產法（試行）》對規范文本的選擇就不能僅限于程序規范，引入眾多政府（行政）機構參與破產程序的因素和場景，且規定有諸多國有企業的上級主管部門參與乃至主導破產程序的規范，通過破產程序助推國有企業改革的目的昭然若揭。破產法的立法目的多元性間接地將擔負審判職能的人民法院推向國有企業管理體制改革的前臺，破產法被當作經濟法、商法特別法的觀點極為盛行。其后近20年的破產審判實踐證明，給破產法貼上“促進國有企業管理體制改革”等功能化標簽，借用“破產退出”的制度工具來促進國有企業管理體制的改革，是不成功的。這是《企業破產法（試行）》實施“相當困難”的真正原因。早就有觀點提出，破產法不能建立在是否有利于改革措施以及促進改革的基礎上，破產法本身不是所謂的經濟改革的“促進法”。更有學者呼吁，修正破產法時，應當刪除與破產法無直接關系的促進企業改革的內容，將破產法的立法宗旨確定為適應市場經濟的發展，保護債權人、債務人的合法權益。

我國的經濟體制改革是一項偉大的系統工程，其目標是建立社會主義市場經濟體制。破產法僅是市場經濟法律體系的組成部分，相較于民商事基本法僅具有補充意義，無法承擔促進經濟體制改革的過重責任，不應人為復雜化破產法的功能。在社會主義市場經濟體制的建立過程中，必須正確認識破產法真正要解決的問題，即由法院通過破產程序清理無法清償的債權債務。唯有明確破產法的功能，我們才能揭開適用破產法的神秘面紗：申請并宣告債務人破產，實際上與民事訴訟一樣簡單平常，修法需要做的，正是恢復破產法的本來面目。

（三）《企業破產法》的立法目的表達

《企業破產法》第1條規定：“為規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序，制定本法。”上述規定明確了破產法立法目的的單一性，并據此將破產法定性為程序法。這是自《企業破產法（試行）》后歷經1994—2006年“修法”的破產法改革，首次以成文法形式對破產法的立法目的作出的科學表達。在一個國家的法律制度體系中，程序法面對紛繁復雜的社會事件，居于調整社會關系的中立地位，其存在僅為落實或實現實體法的規定，為事件處理提供具有正當性的平臺或依據；而平臺本身并不具備評價社會事件的價值判斷功能，程序法的正當性不會受到不斷變化的社會生活現實乃至價值判斷的影響。

因《企業破產法》第1條不再表述促進“經濟體制改革”的目的，立法者則將“破產退出”這一制度工具表達為“公平清理債權債務”的司法程序，并將國家行政機關介入破產程序的空間或場景盡可能地予以限縮，來彰顯破產法規范破產程序以公平清理債權債務的本來面目。尤其《企業破產法》規定的和解與重整制度，也僅是建立因優勝劣汰而陷入困境的企業的挽救制度，與市場主體（企業）優勝劣汰及其資源優化配置的制度相比，二者之間存在相當的距離，更不可將和解與重整制度當作或者等同于促進市場主體（企業）優勝劣汰及其資源優化配置的替代制度。《企業破產法》圍繞其立法目的，實現了具有中國特色的破產制度的轉型，以科學的立法技術（使用專門的術語）、充分的當事人意思自治和適度的司法強制構造了我國全新的企業破產程序的模式結構，實現破產程序的法官主導型向當事人自治主導型的轉變，構造了以企業再生為主導目標的清理債務工具多樣化的程序制度。《企業破產法》第1條專門表達破產法的立法目的單一性，使得過去在立法和法律適用過程中不當定位的破產法的“立法目的多元性”得以糾正。以“公平清理債權債務”的程序法面貌出臺的《企業破產法》，作為重大立法成果是來之不易的。

程序規范的正當性源于程序自身的邏輯、結構與法定屬性，程序法因此成為法律正義的“守護神”。唯有程序正當的正義，方能實現真正的法律正義。破產法僅為債權債務的集中清理提供具有普遍約束力的程序規范，而不具備調整特殊社會關系（如企業優勝劣汰、重大債務風險防范）的功能，如此方能確保對破產程序規范的取舍及其適用的正當性判斷，避免因程序正當性的誤用乃至濫用引發或加劇公平清償債務的程序風險。

（四）《企業破產法修訂草案》的立法目的多元性回歸的檢討

破產法的立法目的發生如此變化的緣由，或許是《企業破產法》實施后近20年的“經驗總結”所致。自2007年以來，《企業破產法》的實施在社會財富資源的重新配置與債務風險化解方面，確實發揮了積極作用。例如，通過改善營商環境推動社會主義市場經濟體制的健全，配合國家經濟改革目標（如供給側結構性改革、“僵尸企業”治理與產能過剩化解）的實現，以及防范“大而不倒”企業可能引發的重大債務風險。人們驚喜地認識到，破產制度不應僅作為化解債務危機的事后救濟工具，而更應被賦予主動調整經濟生活的廣泛功能性意義。《企業破產法修訂草案》增加并彰顯破產法“促進市場經營主體優勝劣汰和資源優化配置，防范化解重大風險”的功能定位，以示立法者對破產法“維護社會主義市場經濟秩序”所發揮作用的高度重視，也受到社會不同程度的贊譽。

首先，《企業破產法》第1條規定的立法目的是否要修改，應當進行必要的科學論證。在這里，應當注意到全國人大財政經濟委員會所作《關于〈中華人民共和國企業破產法（修訂草案）〉的說明》，在論及《企業破產法》迫切需要進行修改的緣由時，特別強調修改《企業破產法》的五大需要，即“健全社會主義市場經濟體制的現實需要”“構建新發展格局、實現高質量發展的現實需要”“促進創業創新和優化營商環境的現實需要”“防范化解經濟金融和社會風險的現實需要”“推進高水平對外開放的現實需要”，但觀其具體內容，除集中涉及破產程序構建的短板補齊、提升破產的效率、公平保護所有債權人和債務人的合法權益、防范和打擊“逃廢債”、加強國際合作等方面的內容外，并沒有明確地指向或者暗示有必要修改《企業破產法》的立法目的。況且，我國破產審判司法實務也沒有對《企業破產法》第1條規定的“立法目的”存在需要補足或者改正的事項提出過“建議”。

其次，破產法具有調整社會資源與財富優化配置的功能，但其功能的發揮僅能是債務人無法清償債務時的被動舉措，是國家法律對利害關系人財富應否以及如何重新配置的強制性干預。破產程序本身確實具備資源配置與化解債務的積極意義，無論人們是否意識到，這種功能價值都會客觀存在。若無債務危機發生，人民法院既無職能也無理由啟動破產程序來調整社會資源與財富的優化或重新配置。破產法只是化解或清償債務的特殊程序工具，僅能適應社會主義市場經濟環境（或稱維護社會主義市場經濟秩序），并不具備促進或推動市場經濟環境轉變的內生性效用。在此意義上，破產法不具有主動調整社會資源與財富配置的功能。《企業破產法修訂草案》規定的多元立法目的，似乎忽略了《企業破產法（試行）》立法目的多元性的經驗教訓，且更有從中性乃至被動的償債或化債程序工具，轉變為主動的債務市場治理工具的趨勢。然而，當人們將破產程序資源配置與化債的積極意義置于特定經濟或政治需求中，使其喪失中立性時，相應的制度風險便會產生。《企業破產法修訂草案》規定的立法目的多元性，會助長人們利用債務市場治理工具從事償債或化債的投機行為。若真的出現這樣的情形，利用破產程序“逃債”的風險會急劇增長。《企業破產法（試行）》因過度擴張破產法功能而難以實施的歷史教訓，不應因我國市場經濟環境的改善就夸大破產法作為償債工具發揮“化債”作用的事實，進而將本應由其他法律制度承擔的功能人為附加于破產法之上。例如，防范重大債務風險（金融風險）無疑是金融穩定法的使命，豈能將如此重大的社會治理任務交由破產法完成？

最后，《企業破產法修訂草案》立法目的的多元性回歸，可能引發或加劇破產法固有程序制度變革的風險。這種風險主要體現在以下兩方面：一是破產法程序法屬性的蛻變。若改變破產法程序法屬性，將其定位為功能多元的綜合法，其規范構成的程序屬性會進一步弱化。二是程序法定主義受到直接挑戰，這會增加破產程序被濫用的風險。隨著立法目的多元性回歸，程序法定主義可能流于形式，人們或將借助更多樣化的“程序工具”（如“預重整”“債轉股”“信托受益權化債”等）清理債權債務，卻漠視破產程序公平清償債務的宗旨。此外，立法目的多元性回歸還會使破產法中出現多元目的的規范，如《企業破產法修訂草案》第32條第1款（聽取意見規范）、第7條（無程序約束的指示性或引導性規范）。這些規范的出現，可能導致公平清償債務的破產法宗旨被邊緣化，不當影響破產法規定的化債或償債程序工具的固有中性角色，會引發或加劇利用破產程序“逃債”的負面風險。

二

《企業破產法修訂草案》新增制度的法律表達

本部分將討論涉破產工作協調機制、破產程序法律監督機制、個人連帶債務人破產制度、“庭外重組”及聽證程序等新增制度的法律表達。

（一）涉破產工作協調機制的法律表達

《企業破產法》近二十年的司法實踐持續表明，“府院聯動”機制（又稱破產工作協調機制）對人民法院審理破產案件和管理人執行破產事務具有至關重要的意義。《企業破產法修訂草案》增設多項規范對“府院聯動”機制加以規定，正是對司法實務中“府院聯動”實踐的積極回應。

《企業破產法修訂草案》原則性規定了破產工作協調機制，明確縣級以上地方人民政府應建立該機制，確定牽頭履行破產事務行政管理職責的部門，統籌協調本行政區域內破產工作中社會穩定、資產處置、信用修復、變更注銷等行政事務（第7條第1款）。與之相關的具體制度包括：（1）債務人破產預警機制。《企業破產法修訂草案》提出國家支持建立健全債務人破產預警機制，通過強化信息披露、推動信息共享，加強對債務風險的監測、預警和提示（第7條第2款）。（2）管理人監督管理制度。《企業破產法修訂草案》要求國務院及縣級以上地方人民政府有關部門按照職責對擔任管理人的機構和個人依法加強監督管理（第38條），同時規定政府雇員擔任“無產可破案件”管理人的，不領取報酬（第29條）。（3）破產保障基金制度。《企業破產法修訂草案》明確縣級以上人民政府可根據需要設立破產保障基金，用于支付債務人財產不足以承擔破產費用的案件的破產費用（第39條）。（4）信用修復機制。《企業破產法修訂草案》規定有關部門或機構須統籌協調債務人企業的信用修復工作，并有義務配合重整信用修復：重整計劃獲批后，應當暫時屏蔽相關失信信息并中止相關失信懲戒措施；重整計劃執行完畢后，須解除相關失信懲戒措施（第7條第1款、第139條）。（5）債務減免征稅豁免制度。《企業破產法修訂草案》明確債權人減免債務人的債務，依法屬于不征稅收入（第140條）。

以破產審判法治化、專業化和市場化為背景，人民法院在審理破產案件過程中會不斷觸及上述事項，甚至在諸多情形下，這些事項已成為辦理破產案件的重要內容。恰恰是這些內容，對于改善管理人執行破產事務的環境、消除某些歷史遺留阻礙具有十分重要的作用，是破產法實施過程中不容忽視的關鍵環節。另外，隨著《企業破產法修訂草案》第1條對立法目的作出多元化規定，將上述內容納入破產法的調整范圍也不難理解。《企業破產法修訂草案》新增的破產工作協調機制，雖與破產事務執行相關，卻并非破產程序規則，其性質也難以融入《企業破產法》規定的程序框架中，充其量只能稱為與破產程序規范存在牽連的配套規范。

其一，涉破產工作協調機制的規定應否納入破產法？從法律結構來看，這些規定因其重要性被分別置于《企業破產法修訂草案》的不同章節：第7條位于第一章“總則”，第29條、第38條和第39條位于第三章“管理人”，第139條和第140條則位于第八章“重整”。這些規定形式上已成為《企業破產法修訂草案》規則體系的組成部分。但這些規定有一個共同點，即均為原則性或宣示性條款，無論是否寫入破產法，都不會對破產程序規則的適用產生實質性影響。尤其是部分規定，如《企業破產法修訂草案》第140條涉及稅收法定主義的內容，其表述僅相當于提出一個值得關注的問題，屬于“無害”條款而無任何實際效用。基于程序法的立法技術與規范選擇的價值判斷，《企業破產法修訂草案》中涉破產工作協調機制的規定確實不應納入破產法；否則，將影響破產法及其規范文本應有的程序法屬性。

其二，涉破產工作協調機制的規定在破產法中應當如何表達？這些規定進入程序法，直接面臨的問題則是如何落實這些規定，但《企業破產法修訂草案》并沒有且沒有條件給這些規定預留落實的程序空間。如果基于破產法實施的需求，非要將這些規定寫入破產法，則將其寫入《企業破產法修訂草案》第十六章“附則”或許比較妥當。寫入“附則”的規范仍為法律的組成部分，但并不會影響一部法律的基本屬性，具有輔助法律實施的功效。

（二）破產程序的法律監督

破產程序是當事人自治主導的司法程序。人民法院作為破產程序的司法裁判機關，管理人為破產事務的執行機關，債權人會議（含債權人委員會）則是管理人執行破產事務的監督機關。在此背景下，破產程序是否應當接受人民檢察院的法律監督？《企業破產法》對此并無明文規定，司法實務中對這一問題的回應存在不同立場。《企業破產法修訂草案》第5條規定：“人民檢察院依法對債務人破產程序實行法律監督。”將人民檢察院的法律監督引入破產程序，相當于在破產程序既有的內部監督機制基礎上，增設了外部監督機制。

司法實務中，參照《民事訴訟法》相關規定對人民檢察院介入破產程序開展法律監督，尚未形成相對成熟有效的實踐經驗與共識。人民檢察院對破產程序的法律監督問題，仍是一個缺乏經驗積累、值得持續研究的課題。一般而言，人民檢察院有權介入破產程序的啟動、債權確認、破產審理等全過程及各個環節，包括但不限于執轉破、債權申報、債務人財產確定、重整計劃、和解協議、財產分配方案等內容。《企業破產法修訂草案》一旦對人民檢察院開展破產程序法律監督作出規定，哪怕僅是原則性表述，該項監督規范即成為強行法，其效果也將與《企業破產法》未作明文規定的情形截然不同。只要破產法明確人民檢察院的法律監督職能，除非另有限制法律監督適用的特別規定，其監督對象顯然不會僅局限于人民法院就破產程序作出的裁定或決定，還將涵蓋管理人對破產事務的執行、債權人會議的決議及其監督管理人的決定。在債權人或債務人“怠于”申請破產，或是相關金融監管機關不同意金融機構破產申請的情況下，人民檢察院同樣有權提起破產申請，或支持當事人提出破產申請。人民檢察院是否具備足夠的人力與資源對破產程序的全過程實施法律監督，無疑也是一個需要慎重考量的重大問題。

《企業破產法修訂草案》第5條增設人民檢察院對破產程序的法律監督，破產程序的法律監督已然演變為破產程序無法避開的外部干預機制。但《企業破產法修訂草案》缺乏與法律監督實施相配套的具體程序制度設計，導致實踐中存在不可預期的自由裁量空間，這必然會進一步凸顯法律監督影響破產程序的不確定性。尤其是在當事人自治主導的債務集中清理程序中，債務人財產的保全、管理、變價與分配均由當事人自治完成，管理人與債權人會議的協商合作是破產程序順利推進并實現債權公平清償的基礎；來自人民檢察院的外部法律監督對于《企業破產法修訂草案》中已展開的落實管理人中心主義、優化債權人自治等制度完善措施會產生何種影響，理論界與實務界至今尚未形成可在全國推廣的經驗共識。在此情況下，《企業破產法修訂草案》規定人民檢察院對破產程序進行法律監督的條件與時機尚不成熟，《企業破產法》第4條的規范表達更為務實且具有靈活性。若破產程序確實需要法律監督，人民檢察院完全可以依據《民事訴訟法》的規定實施監督，并在實踐中不斷總結經驗。

（三）連帶個人債務人破產的法律表達

破產法的立法目的僅在于提供債權債務集中清理的平臺或工具，因此只要是適宜通過集中清理方式處理債權債務的民事主體，均可“利用”破產法規定的程序開展相關工作，而破產法的結構及程序規范設計，實質上與債務人的民事主體類型化并無太大關聯。關于破產程序應否適用于企業以外的自然人這一問題，早在《企業破產法》起草階段就已展開討論，并曾被寫入草案條文，然而受多種復雜因素影響，最終出臺的《企業破產法》并未將自然人納入適用范圍。自該法生效以來，自然人可否適用破產法的問題始終存在，并受到社會層面的普遍關注。深圳、廈門等地人民法院已就“個人破產”（即“個人債務集中清理”）相關司法改革措施開展積極實踐。

《企業破產法修訂草案》第2條第3款規定：“企業法人已經進入破產程序，該企業的自然人股東，因為企業債務承擔連帶責任而出現前兩款情形的（以下稱連帶個人債務人），可以依照本法規定清理債務。”除修訂草案另有規定外，連帶個人債務人依其規定程序清理債務，與企業法人依該程序清理債務并無實質差異。以下僅討論兩個主要問題。

其一，《企業破產法修訂草案》應否對個人債務人的破產附加條件限制？《企業破產法修訂草案》雖已邁出破產法擴展適用于自然人的步伐，但并非適用于所有因負擔債務而喪失清償能力的自然人。根據《企業破產法修訂草案》第2條第3款的規定，適用破產程序清理債務的自然人需滿足以下三個條件：第一，該自然人為企業法人股東，且對企業法人債務承擔連帶責任。依據程序法定主義，企業法人股東以外的其他自然人，如為企業法人債務清償提供擔保的“保證人”、“物上保證人”或“其他連帶債務人”，無法適用破產程序清理債務。第二，企業法人已經進入破產程序，即人民法院已作出受理破產申請的裁定，企業法人破產程序正式啟動。若企業法人破產程序尚未開始（包括已有破產申請但人民法院尚未作出受理裁定等情形），則其自然人股東不得適用破產程序。企業法人先行破產是自然人股東適用破產程序的前置條件。第三，自然人股東喪失清償能力，具體指自然人股東須符合《企業破產法》第2條規定的破產原因。在這里，《企業破產法修訂草案》擴展了破產程序的適用主體范圍，但其附加的上述條件限制，顯得過于“保守拘謹”，無法切實解決現實中的實際問題，還會造成許多本不該在破產程序適用中出現的新問題，不如取消第一項和第二項條件限制，將不能清償債務的自然人無條件納入破產程序的適用范圍。

其二，連帶個人債務人破產在程序適用選擇上的價值判斷是否妥當？破產程序涵蓋清算程序、重整程序與和解程序，還因特定情形存在簡易程序、合并破產程序等特殊程序。個人債務人破產應選擇何種破產程序，《企業破產法修訂草案》須作出最有利于個人債務人集中清理債務的程序選擇。應當注意到，《企業破產法修訂草案》增設“小型微型企業破產程序的特別規定”“合并破產”等專章，針對破產程序中可預見的特殊事項作出專門規定，以完善或優化破產程序的適用，更有效地落實“公平清理債權債務”的破產法宗旨；而第98條和第191條雖對個人債務人適用重整程序和合并破產程序已有明確規定，但對于個人債務人是否適用與重整程序功能相當的和解程序只字未提，更未提及個人債務人對簡易破產程序的適用。在破產程序的類型選擇上，《企業破產法修訂草案》規定的和解程序相比于重整程序與清算程序更為“友好”且便捷，適用和解程序更有助于解決個人債務人的債務集中清理問題。《企業破產法修訂草案》在新增個人債務人破產相關事項時，應當體現出對個人債務人更為寬容的立場，并無必要在破產程序的選擇上預先作出“凡破產必拯救”的重整價值判斷。《企業破產法修訂草案》專章規定的“小型微型企業破產程序的特別規定”，應當優先適用于個人債務人的破產。

或許連帶個人債務人是破產企業的股東而具有牽連關系，《企業破產法修訂草案》第191條第1款規定：“個人與企業存在資產負債混同、難以區分情形的，可以參照適用本章實質合并破產規定審理。”應當注意的是，《企業破產法修訂草案》第十二章規定的“合并破產”，其適用條件與上述條款中“個人與企業存在資產負債混同、難以區分情形”的條件并不相同；依照程序法定主義，此種參照適用本身也存在障礙。更何況，自然人與債務人企業的合并破產，在國際范圍內鮮有法院嘗試。況且，將個人破產與債務人企業合并破產相牽連，可能產生比關聯企業合并破產更為復雜的問題，如《企業破產法修訂草案》第188條關于“債權債務消滅”的規定，可能會因合并破產而導致連帶個人債務人“脫責”。因此，建議立法者刪除《企業破產法修訂草案》第191條第1款的規定，對連帶個人債務人的破產嚴格適用“一人一破產”原則。

（四）庭外重組的法律表達

對于我國破產審判實務中不斷涉及的庭外重組事宜，以“預重整”稱呼更為常見，但理論和實務上遠未形成共識。庭外重組與《企業破產法》規定的重整程序之間存在極其復雜的微妙關系，雖在制度目的和結構上彼此分離，但庭外重組總體上似乎正在演變為一種不同于重整程序但旨在規范庭外重組活動的司法或準司法程序。在司法實踐中，我國的庭外重組機制發生了深刻的變異，所謂的預重整在實踐中已經演化為需要法院提前介入、進行公開的司法協調的“準司法”程序。

《企業破產法修訂草案》以原則性規定增補如下的重整申請前的庭外重組規則。第100條規定：“申請重整前，債務人及其出資人與債權人、意向投資人以及其他利害關系人可以進行以重整為目的的協商，達成重整協議或者制定初步重整計劃草案。債務人應當及時向參與協商的各方當事人披露制定重整協議或者制定初步重整計劃草案所需要的信息，并確保信息真實、準確、完整。”依據上述規定，庭外重組具有以下三個特點：第一，庭外重組以啟動重整程序為目的。庭外重組旨在服務債務人企業后續的破產重整；反之，債務人開展的任何非此目的的重組活動，均不屬于庭外重組。第二，庭外重組的參與主體僅限債務人和部分利害關系人。債務人及其出資人與債權人、意向投資人及其他利害關系人協商重整方案的過程，本質上是部分利害關系人之間的初步協商，其結果無法約束債務人企業的全體債權人。第三，庭外重組始于重整申請前，無須人民法院司法程序介入。因缺乏法定程序約束，庭外重組方案只要不違反法律強制性規定或違背公序良俗，即便不具備程序法上的效力，仍可作為債務人或債權人向法院申請重整的條件或理由，或作為管理人在重整程序啟動后擬定重整計劃草案的依據。

《企業破產法修訂草案》新增的庭外重組規則，尚有以下內容值得討論。

其一，庭外重組的適用僅限于重整程序開始前的債務重組活動，不包括重整程序進行中由管理人或自行管理債務人開展的“庭外重組”活動，適用范圍過于狹窄。重整程序開始后進行的“庭外重組”是重整程序中的管理人或自行管理債務人依法制定重整計劃草案的常態，屬于重整事務執行的部分內容，《企業破產法修訂草案》對此不應當有所忽視。

其二，庭外重組“準入”重整程序的條件設計存在漏洞。《企業破產法修訂草案》規定的庭外重組目的明確，故庭外重組形成的重整方案可作為重整申請的依據。第101條要求債務人向人民法院提出重整申請時，可將庭外重組形成的方案直接納入重整計劃草案，并“提交重整協議、初步重整計劃草案、預先表決情況、債權人書面意見等材料”。若僅停留在這一層面，或許不會產生太大問題，但真正的問題在于，此時債務人可“請求人民法院裁定批準初步重整計劃草案”，這完全違背了《企業破產法修訂草案》規定的重整程序正當性要求，人民法院本不應徑行裁定批準。這一規范設計的失誤，或許源于立法者對庭外重組與重整程序性質完全不同的誤判。類似的問題有《企業破產法修訂草案》將庭外重組的信息披露與重整程序的信息披露等同，如第102條第2款規定，人民法院在重整程序開始后，若認為“信息披露、草案內容、預先表決程序及其結果符合本法規定”，即可裁定批準庭外重組計劃（初步重整計劃草案）并終止重整程序。上述文本取舍距離最高人民法院2018年在《全國法院破產審判工作會議紀要》中提出的“探索推行庭外重組與庭內重整制度的銜接”機制的目標甚遠。

其三，庭外重組與重整程序銜接的核心因素，并非庭外重組利害關系人的表決豁免，而是庭外重組事務信息，在重整程序中能否得到真實合法的披露。此處所指的庭外重組事務信息披露，并非庭外重組階段的信息披露，而是與庭外重組事務相關的必要信息在重整程序中的披露。所有與庭外重組事務相關的必要信息，即與債務重組方案有關的“一切信息”或“可能影響利害關系人就債務重組方案作出決策的信息”，包括但不限于庭外重組活動的情況說明、庭外重組涉及的債務人資產與負債情況、參與庭外重組的債權人情況、債務調整和清償方案及其理由等，均應當向重整程序的所有利害關系人披露。唯有如此，才能符合《企業破產法修訂草案》第102條第1款的規定，即庭外重組方案形成后，當事人申請債務人重整的，人民法院裁定受理重整申請后，除利害關系人的表決豁免外，“其余事項應當適用本法關于重整的程序規定”。

其四，《企業破產法修訂草案》雖未體現構建庭外重組程序框架的意圖，但其現有規范在術語使用與表達邏輯上存在較為突出的混亂問題，前文已就此展開分析。這一現狀為人民法院在司法實務中續建“預重整”程序制度提供了契機。庭外重組的去程序化，應是我國破產法改革將庭外重組納入重整程序的核心考量，而非在重整程序之外另行設立“類似”或“簡易”的重整程序。《企業破產法修訂草案》還須采取相應措施彌補前述制度設計缺陷，通過更具操作性的方案將庭外重組“引入”重整程序，以避免庭外重組延續當前司法實務中不斷嘗試的“預重整”敘事路徑。

（五）聽證程序的法律表達

破產程序作為非爭議程序，雖不具備解決爭議的功能，但這并不意味著無法在破產程序中引入“聽證程序”，以協助法院或管理人查明特定爭議事實，從而將可能產生的爭議化解于破產程序之內。《企業破產法修訂草案》結合司法實務經驗，專門補充規定了以下內容：（1）審查重整申請的聽證程序（第96條）。針對債權債務關系復雜、債務規模較大，或者涉及上市公司重整的案件，人民法院在審查重整申請時，可組織申請人與被申請人聽證。債權人、出資人、重整投資人等利害關系人經人民法院準許，也可參加聽證。聽證期間不計入重整申請審查期限。（2）審查合并破產申請的聽證程序（第186條第2款）。人民法院收到實質合并申請后，應當及時通知相關利害關系人并組織聽證，聽證時間不計入審查時間。在審查實質合并申請的過程中，人民法院可綜合考慮關聯企業之間資產的混同程序及其持續時間等因素，自收到申請之日起30日內作出是否實質合并審理的裁定。（3）強制批準重整計劃草案的聽證程序（第127條）。當管理人或債務人向法院申請強制批準重整計劃草案時，人民法院可組織債務人、管理人、債務人的出資人、重整投資人以及未通過重整計劃草案的表決組代表等參與聽證。

聽證程序的目的在于查明某些重要但存在一定爭議的程序事實，特別適合于債權債務無爭議的破產程序。將聽證程序引入破產程序的最大益處，在于借助聽證化解破產程序推進過程中潛在的爭議風險。對于待定事實可能引發或已實際產生的爭議，聽證程序還具備有效化解的可能性——通過事實調查與說理，有望“說服”利害關系人“放棄”爭議主張。

就破產申請審查而言，并非僅有重整申請、合并破產申請的審查可適用或應當適用聽證程序，其他類型的破產申請亦存在類似需求。例如，《企業破產法》第10條規定債權人提出破產申請時，債務人可提出異議，法院對該異議的審查即可通過聽證程序開展；與之相應，債務人提出破產申請時，債權人是否有權異議？債務人的出資人能否異議？若存在異議，法院是否應當組織聽證審查債權人的異議？由于破產程序關乎利害關系人的公平清償利益，絕不能被濫用，當債務人自愿申請破產存在程序濫用嫌疑時，這一問題更值得深入研究。

尤其值得注意的是，有關債務人財產的爭議雖難以通過破產程序直接解決，卻可通過聽證程序降低爭議引發衍生訴訟的風險。例如，對于已發生爭議但尚未確定的破產債權，法院須保障利害關系人在破產程序中的公平受償利益時（如《企業破產法》第59條第2款規定的“臨時破產債權額”確定），完全可通過聽證程序作出裁定（僅產生程序債權效力，不影響爭議債權實體權利的最終確定）；經聽證作出的“臨時債權額”裁定，管理人在破產財產分配中應以該裁定確定的金額為依據進行提存分配。

破產程序得以啟動乃至進行的條件事實，在每一個破產案件中均有不同，其利害關系人更是眾多且復雜，應當以性質上非爭議的聽證程序來進行，通過舉證及舉證責任倒置的相互配合來查明事實，可以節省成本和時間，也符合破產程序固有的無爭議集中清理債權債務的程序特征。在破產程序中引入聽證程序，應否將其設計為破產程序的法定必經程序，應當依照涉破產程序的應當查明的“事實的重大性”而予以決定。聽證程序不構成每一個破產案件的必經程序。例如，針對合并破產申請的聽證，有觀點提出，人民法院作出合并破產判斷的關鍵是用好聽證程序。利害關系人無異議的，法院可視情況決定是否聽證；但在利害關系人有異議的情況下必須進行聽證。

此外，在破產程序中引入聽證的事項有所不同，但人民法院依照聽證后的事實作出的裁定或決定僅有程序法上的效力，以復議程序救濟不服人民法院的裁定或決定的異議人，實益性并不顯著，特別是聽證程序并不影響破產程序的繼續或進行，故對聽證異議人不宜適用復議程序進行救濟；但破產法另有規定的，不在此限。

三

債權在破產法上的表達范式

本部分將討論破產債權等程序權利的表達范式。公平清償債務為破產程序的宗旨，其標的為債務人財產（破產財產）和破產債權。這些術語所表達的內涵構成破產法的規范程序制度文本的基本要素。應當注意到，破產法上使用著大量的“源自實體法”的程序法術語（概念），如債務人財產（破產財產）、管理人、接管、破產債權、債權申報、破產費用、共益債權、破產撤銷權、破產抵銷權、別除權（有財產擔保的債權）、債權人自治、公平對待、破產財產分配等。破產債權等術語成為破產法構造并展開集中清理債權債務程序的邏輯和體系化的基礎。但在理論和實務上，構造這些術語的規范屬性經常被人們所忽視，甚至將之與實體法上的相應術語作相同或等同的理解。對于《企業破產法》已有規定的程序規范進行修改或優化，《企業破產法修訂草案》應當審慎行事，在未能充分把握《企業破產法》的既有規范之邏輯、目的、結構的情形下，不宜作出刪改。

（一）破產債權確定基準日規范

破產程序為公平清償債務的法定程序，自破產程序開始之日，債權人只能通過破產程序行使權利，破產債權為債權人在破產程序中得以主張和行使權利、接受破產財產分配的權利；公平清償債務的核心要義是用“等質化”的債務人財產來清償所有的經“等質化”而形成的破產債務。《企業破產法》第44條規定：“人民法院受理破產申請時對債務人享有債權的債權人，依照本法規定的程序行使權利。”在破產程序中，債權等質化較債務人財產等質化具有更為顯著的程序價值。

前述規定在性質上屬于程序規范，是有關破產債權確定基準日的專門規定。破產程序中的債權等質化，又稱破產債權的確定及其金額的算定，是指在破產程序中須將不同的債權按照法定基準日（破產債權確定開始基準日和到期基準日）得以使用的相對公平的評價基準（標準或方法）將所有在基準日之前已經發生或成立的債權換算為金錢債權。破產債權因其形成于破產法規定的債權等質化基準日而不同于債權人在實體法上享有的債權。為此，破產法必須規定債權等質化基準日，這是破產程序公平對待所有債務人的程序工具。《企業破產法》第44條所為“破產債權確定基準日”規則，是破產程序公平清償債務的所有程序規范的基石；缺乏破產債權確定基準日規則，公平清償債務的制度體系恐將成為“地基虛置”的空中樓閣。

在我國，破產程序實行破產申請受理開始主義。選擇人民法院受理破產申請裁定日為破產債權確定和算定的基準日，簡單、有效且公平合理。以破產申請受理日確定的破產債權，除破產程序進行期間的中間分配，不會因破產程序的持續而再有變動。破產債權確定基準日，亦為破產債權確定終止日。相應地，《企業破產法》第46條規定“未到期的債權，在破產申請受理時視為到期。附利息的債權自破產申請受理時起停止計息”。

《企業破產法修訂草案》第64條對《企業破產法》第44條進行修改，規定：“因人民法院受理破產申請前發生的法律事實而成立的債權，其債權人依照本法規定的程序行使權利。”與《企業破產法》第44條對比，不難發現第64條將“人民法院受理破產申請時對債務人享有”的債權相應修改為“因人民法院受理破產申請前發生的法律事實而成立的債權”，僅在文字上有所增刪，凸顯債權成立的時間和原因，似乎并未實質性修改《企業破產法》第44條。但是，《企業破產法修訂草案》第64條未有任何表述提及或者暗示“人民法院受理破產申請時”這一破產債權形成的至關重要的法律事實（破產債權確定基準日），其結果是未對破產債權的內涵作出表達，更未對破產債權與債權人享有的實體權利作出區分，相當于取消了破產債權作為破產法專門規定的程序權利制度，已經構成對《企業破產法》第44條的實質性修改。換言之，《企業破產法修訂草案》第64條實際上刪除了破產債權確定基準日規則，取而代之的則是債權的實體法表達。

《企業破產法》第44條是關于破產債權及其確定的基準日的規范表達，使得破產債權呈現出典型的程序權利特征，債權人以其破產債權為依據在破產程序中行使權利，并受到破產程序各項規則的公平對待保護。《企業破產法修訂草案》第64條僅是對債權（實體權利）內容及其發生原因的規范表述，其法律上的含義已經完全不同于《企業破產法》第44條；第64條的規范表達因缺乏破產債權形成的確定基準日而與破產法上的專用術語“破產債權”無關。那么接下來的問題就是，在破產程序開始后，破產債權缺乏確定和算定的基準日，公平清償債務的后續程序如何進行？還須說明的是，《企業破產法》第44條的規范表達并非完美而應當作出修訂。例如，《企業破產法》對破產債權確定基準日已有表達，但缺乏對破產債權內涵的表達，而破產債權內涵只是基于《企業破產法》第44條規范文本前后段的內容推導出來的。《企業破產法修訂草案》若能對《企業破產法》第44條的規范文本進行完善而明確破產債權內涵，則其修法以推動破產程序進步的價值和實益將會更加顯著。

另外，《企業破產法修訂草案》第64條的規范表達有悖于破產程序法定主義的基本要求。依照第64條的規定，若將“破產債權”表述為“因人民法院受理破產申請前發生的法律事實而成立的債權”，充其量是對《中華人民共和國民法典》（下稱《民法典》）規定的“債權”發生的原因事實（包括時間）及債權效力所作的表達，其規范文本因不涉及破產債權確定基準日而不具有確定破產債權基準日的任何法律意義。這種修改失誤源自立法技術上未能準確理解《企業破產法》第44條的規范性質和內容。同樣的情形還有《企業破產法修訂草案》第66條，此條的規范表達刪除了《企業破產法》第46條第2款，雖不涉及《企業破產法》第44條的內容，但第66條表達不當的情形與第64條問題相當，亦屬規范選擇在立法技術上出現的失誤。

（二）破產債權算定基準日

在債權尚未到期（或者附有條件）或者債權本金是否附利息（或利息計算標準）的情形下，如何確定破產債權？這是破產程序規則在確定破產債權時必須回答的問題。為了這些破產債權的確定，《企業破產法》第46條作出補充規定：“未到期的債權，在破產申請受理時視為到期。附利息的債權自破產申請受理時起停止計息。”債權所產生或應當產生的利息，只能計算至人民法院受理破產申請之日，以為破產債權算定時的債權額。在實務上，債權成立和效力狀態相當復雜，為避免出現不適當的理解而對破產債權的確定產生法律適用上的不同，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國企業破產法〉若干問題的規定（三）》（法釋〔2020〕18號，下稱《破產法司法解釋三》）第3條補充解釋：“破產申請受理后，債務人欠繳款項產生的滯納金，包括債務人未履行生效法律文書應當加倍支付的遲延利息和勞動保險金的滯納金，債權人作為破產債權申報的，人民法院不予確認。”經由以上立法和實務的經驗總結，破產債權確定的規范表達已經形成法律文本及解釋的“規范群”，且實踐效果契合破產程序公平清償債務的宗旨。

《企業破產法》第44條是算定破產債權的專門規定，僅在破產程序開始后具有法律意義，而不能適用于非受破產程序約束的債權，如不能適用于實體法上的請求權，即因民法規定的法律事實而產生的債權。但是，這個立場在司法實務中卻是不穩定的。對于擔保債務是否應隨破產債權停止計息的問題，債權人在破產程序外行使權利自不受破產債權算定基準日規則的影響。十分遺憾的是，這樣的性質差異卻在司法實踐中被嚴重忽視。在一起涉債務人破產清算的案件中，對于如何計算保證擔保的主債務利息事項，最高人民法院認為，擔保合同是主債權債務合同的從合同，相較于主債務而言，擔保債務具有從屬性，擔保人承擔的擔保責任范圍不應大于主債務，此為擔保從屬性的必然要求。主債務人被人民法院裁定受理破產后，主債務因破產程序而停止計息，如果債權人仍要求擔保人繼續承擔擔保債務利息，可能導致擔保人最終承擔的擔保責任范圍大于主債務，明顯違反了擔保的從屬性原則。因此，擔保債務也應適用主債務因破產受理停止計息的規則。以上立場混淆了破產債權與債權人在破產程序外（如民事訴訟或執行程序）向保證人主張的債權的不同性質，前者為程序權利，利息只計算到人民法院受理破產申請之日時；后者為實體法上的債權，不適用《企業破產法》第46條的規定。

《企業破產法修訂草案》第66條規定：“未到期的債權，在破產申請受理時視為到期。”此規定系刪除《企業破產法》第46條第2款而形成，但結果卻是相當具有危害性的。首先，破產債權因《企業破產法修訂草案》第66條的規定而失去確定和算定破產債權額的評價標準截止日，債權的利息應當計算到何時？這是需要解釋來回答的問題但卻失去了解釋依據。《企業破產法修訂草案》第66條不應當簡單地“刪除”《企業破產法》第46條第2款，而應當在《企業破產法》第46條規定的基礎上，分析和研究第46條第2款規定存在的法律解釋漏洞，并結合已有的司法解釋和學術研究經驗，作出完善《企業破產法》第46條“規范表達”尚不夠準確的補充規定。其次，因為刪除破產債權的利息計算截止日，那么在司法實務中存在的前述擔保債權的利息計算的爭議確實應當停止而失去繼續爭議的空間；但如此一來，破產債權的利息算定就成了破產債權額算定的不確定因素，每個債權人的破產債權的算定因失去了基準日規則的同等對待保護，破產程序的進行會因破產債權算定的不斷變化而受重大影響。其結果是，破產債權將淪為破產程序中不斷變動的程序權利。《企業破產法修訂草案》第66條的規定不僅未能改善破產債權的確定和債權金額的算定規則，而且會讓司法實務中對于破產債權的不同認識更無所適從，加劇司法實務解釋和適用法律的復雜程度。

（三）最高額擔保債權的確定

在最高額擔保的關系中，原本作為擔保債權的破產債權，因其實體權利是在最高額債權額限度內隨時且不斷發生的債權，且只能因法定或約定的法律事實的出現予以確定，其中包括債務人因“被宣告破產”而確定。針對債務人的破產程序開始后，如何將最高額擔保的系列債權確定為破產債權，應當適用《企業破產法》第44條規定的破產債權確定基準日規定。《企業破產法修訂草案》第76條規定：“人民法院受理對債務人、抵押人的破產申請時，最高額抵押權人的債權確定。最高額質權、最高額保證的債權確定適用前款規定。”須說明的是，破產程序開始后，有關最高額擔保的債權之確定事項，與2020年發布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉有關擔保制度的解釋》（法釋〔2020〕28號）第30條關于最高額保證債權確定的規定不同，后者是規范被擔保債權實體權利確定的規則。

《企業破產法修訂草案》第76條是關于最高額擔保的破產債權確定基準日的規定，其具有解釋《民法典》第423條第5項中債務人“被宣告破產”的作用，但真正價值在于補充《企業破產法》第46條規定的適用，理論與實踐意義十分顯著。因此，最高額擔保的（破產）債權，不論其發生的種類、時間如何或屆期與否，均在人民法院受理破產申請時予以確定。

但是，《企業破產法修訂草案》第76條第1款的用語仍須進一步斟酌。該款所述“對債務人、抵押人的破產申請”，或許是考慮擔保關系可能涉及第三人而加入了“抵押人”，但破產程序本質上僅針對“債務人”的財產與債務進行清理；在最高額擔保關系中，若抵押人是債務人以外的第三人，并無理由對其啟動破產程序；若須對抵押人適用破產程序，那么該抵押人本身也必定屬于“債務人”范疇。因此，為與破產程序的邏輯體系保持協調，第76條第1款中只須保留“債務人”即可，應當刪除表述中的“抵押人”。

此外，非最高額擔保的破產債權也存在相同問題。例如保證債權、擔保人對債務人的求償權、抵押擔保債權在破產程序中的確定，均應適用破產債權確定的同一規范。針對此類特殊破產債權的確定，《企業破產法》第51條及《企業破產法修訂草案》第71條雖提及擔保人可就將來求償權申報債權，但并未明確規定這些特殊破產債權的具體確定方式。此外，與破產債權性質相當的勞動債權（優先權）、社會保險費用優先權、稅收優先權等程序權利的確定與算定，在破產程序中也應當適用破產債權確定和算定的基準日規范。在優化破產債權確定和算定的基準日規則時，《企業破產法修訂草案》應當對上述特殊事項一并作出相應規定。

（四）債權分配順序的調整

《企業破產法》規定的債權分配順位，作為破產程序公平清償債務的程序規則，適用于破產法規定的重整程序、和解程序與清算程序。受破產分配的請求權，包括破產債權、勞動債權、社會保險費用優先權和稅收優先權。司法實務上，除上述破產財產分配的債權順位外，人民法院對于某些類型的債權，如破產債權算定截止日后產生的利息債權與公權力機關對債務人科處的罰款、滯納金等，曾以劣后破產債權或除斥破產債權對待；理論上對于這些不屬于破產債權但又有受破產程序保護的必要性及合理性的債權，亦賦予其劣后破產債權的受償機會。尤其是因人身損害賠償產生的債權、因生活消費而產生的債權，因為具有公共屬性而在近些年受到司法實務的關注，在個案中出現給予優先保護的傾向。《企業破產法修訂草案》將破產財產分配的法定順序，由《企業破產法》第113條第1款規定的3級調整為其第162條第1款規定的10級。

破產債權的清償順序應當嚴格依照法律規定執行，以確保各類債權人在破產程序中獲得公平合理的對待。根據《企業破產法修訂草案》的規定，尤其是涉及人身損害賠償債權、生活消費債權、職工權益、稅收債權時，上述債權均被調整為優先于普通債權的優先權，其中人身損害賠償債權、生活消費債權被列為破產財產分配的第一和第二順序；而其他原本不應作為破產債權的債權，如因不當關聯關系產生的債權、破產債權算定截止日后產生的利息債權、因發行次級債產生的債權，則相應被調整至劣后于普通破產債權的分配順序。經過上述調整，破產財產分配的法定順序共計10級。對于10級破產財產分配順序的設計，筆者認為值得探討的問題主要有兩個。

其一，將破產財產分配順序調整為10級，是否具有必要性與正當性？破產財產分配順序并非越多越顯公平合理，破產程序中更應注重順序的相對簡化與便捷，以節省清償成本、縮短程序耗時。《企業破產法修訂草案》新增的破產財產分配順序多屬于特殊債權情形，在常規破產程序中并不常見，如此細分反而會增加破產債權調查、確認與分配的難度。若確須考量相關債權，第162條所述“家庭成員之間的借款債權”與“具有關聯關系的主體與破產人之間的不公允交易而對破產人享有的債權”性質明顯相同，不應分列兩個獨立順序；“破產申請受理后產生的利息”與“受理前破產人未支付應付款項的滯納金、民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等具有懲罰性的債權”被列為不同順序，而人身損害賠償債權、生活消費債權取得優先于“勞動債權”的分配順位，其理由何在？第162條將破產財產分配順序細化為10級，似乎能覆蓋司法實務中債權分配的復雜利益情形，但缺乏民事實體法（尤其是《民法典》等上位法）的支撐與實踐驗證，其妥當性值得進一步研究。

其二，《企業破產法修訂草案》第162條將破產財產分配順序細化為10級，這一調整是否應與債權人在破產程序中破產財產分配環節的權利行使規則相協調？破產程序對債權人公平清償的保障，并非僅局限于“破產財產分配”階段的公平分配，而是貫穿于整個程序中（包括和解、重整與破產清算）對債權人的公平對待。若第162條將破產清算分配順序調整為10級，那么債權人在和解程序或重整程序中行使權利的順位是否也應相應調整為10級或與之匹配的順序？對此，《企業破產法修訂草案》并未作出相應規定。此外，第162條調整后，位于“普通破產債權”之后的其他可獲分配的“債權”，是否應當被納入“破產債權”范疇，從而使其權利人能夠參與破產程序并行使相關權利（如對破產財產分配方案的表決權），也成為需要明確的問題。這一問題將進一步推動對破產債權確定與算定（等質化）程序制度的重新定位與梳理。從這個角度而言，《企業破產法修訂草案》第162條對破產財產分配順序的調整尚不夠慎重。

四

優化破產事務執行及其監督措施的規范表達

破產程序的運行效果，應以人民法院裁定受理破產申請后，債務人財產保全與分配的程序效果作為分析基點。人民法院開展破產案件審判已近40年，其間妨礙或遲滯程序順利推進的因素眾多，其中便包括《企業破產法》所確立的以當事人自治為主導的程序機制，在諸多方面因難以適應社會經濟生活的動態變化，而顯現出制度供給不足的問題。針對破產事務的執行與監督環節，《企業破產法修訂草案》從規范表達層面進行了大幅優化，這在相當程度上有助于推動我國破產制度的發展與完善。

（一）管理人執行職務的程序措施優化

破產程序是對債務人財產進行保全、管理、變價與分配的程序，其顯著特征在于具備概括保全債務人財產的程序效力。這一效力的實現依托于管理人中心主義的制度設計。破產程序規則的優化，在相當程度上取決于能否有效提升管理人在破產程序中的地位，并完善其執行職務的具體措施，《企業破產法修訂草案》明確了管理人在破產程序中的法律地位，并對其職務執行措施作出優化，具體如下：（1）明確管理人破產事務執行機關的地位（第29條第1款）；（2）強化債務人財產的保全措施，包括接管債務人財產、印章等，以及申請法院采取查封等保全措施（第17條）；（3）直接賦予管理人申請保全措施的解除和執行中止的權利（第24條）；（4）完善管理人在破產程序中的權利，包括撤銷債務人企業不當行為的權利（第42條、第43條、第44條、第45條），以及拒絕財產給付（清償）的權利，如繼續履行未完成合同（第22條）、拒絕權利人取回財產（第53條、第54條）、拒絕債權人抵銷債務（第56條、第57條）等。須說明的是，《企業破產法修訂草案》第29條首次將管理人定位于“破產事務的執行機關”，其法律意義十分顯著，合理且妥當地對管理人、人民法院、債權人會議在破產程序中的權力界限予以富有成效的區分，盡管該條中“管理債務人破產事務的主體”這一表述尚有值得討論的空間。

應當注意到，破產程序保全債務人財產的效力，除法律已有規定以及理論上被解釋為“破產程序”的效力外，在具體的破產案件中很難找到保全效力發生的具體法律事實及其規范依據，人們更愿意相信破產程序的財產保全效力是破產法規定的、自人民法院受理破產案件時自動發生的。這樣的理解只是解釋的結果，在規范表達的層面仍然存在程序制度或措施欠缺的程序法定主義的“短板”，使得管理人保全債務人財產的執行力受到嚴重影響。例如，依照《企業破產法修訂草案》第17條第3款的規定，相關人員未在指定期限內移交其占有和管理的債務人財產、印章和賬簿、文書等資料的，管理人可以向受理破產申請的人民法院“申請強制執行”，但管理人申請強制執行的依據為何？同樣的問題，在《企業破產法修訂草案》第21條中也會出現。

在我國，《企業破產法》既無關于破產程序“自動”凍結債務人財產及營業事務的規則或文本表述，也未明確將管理人接管債務人企業財產與營業事務屬于保全措施；其他因破產程序啟動而剝奪或限制債務人企業行為的文本表述同樣呈現“碎片化”特征，這導致理論與實務層面均未將管理人的“接管”視為或等同于債務人財產的保全措施。在司法實務中，管理人為保全債務人財產時，缺乏支持其執行財產接管的有效司法文書（命令），只能依托人民法院受理破產申請的裁定及指定管理人的決定書開展工作。在這里，強烈建議《企業破產法修訂草案》增設接管令規則，將接管令作為破產程序保全債務人財產的法定措施，以為管理人具體履行其接管債務人財產的權力時相應的司法文書（命令）依據。接管令規則是內含于破產程序的保全債務人財產的專門規則。接管令由受理破產申請的人民法院在指定管理人時向管理人簽發。管理人持接管令實施對債務人財產的接管，包括但不限于管理人履行《企業破產法修訂草案》第33條規定的“接管債務人的財產、印章和賬簿、文書等資料”等職責。

（二）債權人自治制度的措施優化

相較于《企業破產法》的現有制度，修訂草案通過以下三個方面的制度增補，有效改善了破產程序中的債權人自治狀況，債權人會議監督管理人執行破產事務的地位更為穩固，監督措施也更具可操作性，較為全面地優化了保護債權人團體利益的程序規則。

其一，《企業破產法修訂草案》明確并提升了債權人會議的監督地位。這一地位的明確和提升，通過第29條第1款重申債權人會議與債權人委員會的監督地位，以及凸顯債權人會議的監督事項和管理人對債權人團體承擔的信息披露義務的相應條款得以實現。第29條第1款規定，“管理人依照本法規定獨立執行職務，維護債權人、債務人以及利害關系人的合法權益和社會公共利益，向人民法院報告工作，并接受債權人會議和債權人委員會的監督”。所有這些新增內容實際上為債權人會議或債權人委員會監督地位的具體落實創造了積極條件。

其二，《企業破產法修訂草案》賦予債權人會議更換管理人的決定權。《企業破產法》第22條第2款規定債權人會議有更換管理人的申請權，監督管理人的力度明顯較弱。《企業破產法修訂草案》第30條第2款補充規定：“債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換并推薦人選。推薦的人選沒有本法規定不得擔任管理人情形的，人民法院應當予以更換并指定該推薦人選為管理人。”債權人會議依法取得更換管理人的決定權，顯著提升了其在破產程序中的自治地位。同時考慮到，債權人會議并非債權人自治的常設機構，在債權人會議閉會期間，宜由債權人委員會根據債權人會議的委托行使更換管理人的決定權。

順便提及，《企業破產法修訂草案》第30條第3款規定，“單個債權人認為管理人具有前款規定情形的，可以向人民法院提出，由人民法院決定是否更換管理人”，將單個債權人申請更換管理人的意思表示引入破產程序，本身既與破產程序的團體清償性質相悖，也不屬于債權人會議在破產程序中監督職能的應有范疇，單個債權人的個體意思應當通過債權人會議或債權人委員會的平臺予以表達。第30條第3款的規定不符合破產程序的團體自治屬性，會嚴重妨礙破產程序的順利推進，影響甚至遲滯管理人獨立依法執行職務。因此，妥當的做法應當是，單個債權人若認為管理人具有《企業破產法修訂草案》第30條第2款規定的情形，可向債權人會議或者債權人委員會提出更換管理人的要求，再由債權人會議或債權人委員會決定是否申請人民法院予以更換并推薦人選。

其三，《企業破產法修訂草案》增補了債權人團體對重大破產事務的決定權，并優化了監督管理人的具體措施。根據第84條的規定，債權人會議擁有重大破產事務的決定權，具體包括決定“為繼續營業借款”以及“對債權人利益有重大影響的債務人財產的處分”事項。這一規定不僅有助于債權人會議監督管理人在執行破產事務時勤勉盡責，還有益于規范或把控債務人企業的繼續營業及債務人財產的重大處分行為，避免損害債權人的公平清償利益。與之相適應，第94條補充規定，管理人須就“對債權人利益有重大影響的”債務人財產處分行為向債權人委員會報告，并在取得債權人委員會同意后方可實施該行為。若債權人委員會認為管理人的行為不符合債權人會議決議，有權要求管理人糾正；管理人拒絕糾正的，債權人委員會可請求人民法院作出決定。

（三）債權人自治制度的異化

破產程序是債務集中清理的程序，其程序推進與規則設計均以當事人自治為主要考量因素，但當事人自治具有特定內涵。在債務人財產的接管、管理、變價與分配環節，自治須依托破產法專門規定的執行機構開展，管理人中心主義由此成為當事人自治的集中體現。在債權人的債權確認與分配環節，當事人自治通過債權人會議（或債權人委員會）實現，破產程序禁止單個債權人在程序中單獨行使權利，以避免其行為干擾債權人團體自治的效果。

在我國的司法實務中，管理人過于強勢而債權人會議過于弱勢，以致單個債權人的正當權益或利益受到了影響或者損害。例如，《企業破產法》第23條規定，管理人應“向債權人會議報告職務執行情況”，但未排除單個債權人對管理人的監督，單個債權人在破產程序中如何監督管理人執行職務，就是一個不小的問題。2002年發布的《最高人民法院關于審理企業破產案件若干問題的規定》第52條明確“債權人有權查閱有關資料、詢問有關事項”，如查閱債權申報材料、債權人會議記錄等文件，但未明確其所述“債權人”是否含單個債權人。再如，管理人有接受債權人會議或債權人委員會監督的義務，并對涉及債權債務清理的執行破產事務的情況及其信息向債權人會議公開披露，但單個債權人是否在破產程序中仍有知情權，管理人仍有向其披露破產事務執行信息的義務？這更是破產程序中比較常見的問題。例如，《破產法司法解釋三》第6條第3款規定，“債權表、債權申報登記冊及債權申報材料在破產期間由管理人保管，債權人、債務人、債務人職工及其他利害關系人有權查閱”；第10條第1款規定，“單個債權人有權查閱債務人財產狀況報告、債權人會議決議、債權人委員會決議、管理人監督報告等參與破產程序所必需的債務人財務和經營信息資料”。

司法實務中單個債權人可在破產程序中監督管理人或要求其交付、披露執行職務信息的立場，雖對改善債權人自治制度下監督管理人的弱勢狀態有一定積極作用，但并不符合破產程序集中清理債權債務的“團體性”特征。管理人為債權人團體利益執行破產事務，對單個債權人不負有任何義務；尤其是監督管理人這一職權，向來是債權人會議或債權人委員會的固有且不可分享的權力，破產法不可能也不應當將該職權賦予單個債權人。司法實務允許單個債權人監督管理人，并非債權人自治制度下監督管理人的合理解釋問題，而是債權人自治制度在破產程序中的“異化”，不具備程序正當性。

應當注意到，《企業破產法修訂草案》第30條第3款規定，“單個債權人認為管理人具有前款規定情形的，可以向人民法院提出，由人民法院決定是否更換管理人”；第90條第1款規定，“單個債權人有權查閱債務人財產狀況報告、債權人會議決議、債權人委員會決議、管理人監督報告等參與破產程序所必需的債務人財產和經營信息資料”。上述規定雖有司法實務經驗作為支撐，但規范文本的內容選擇與債權人通過債權人會議（或債權人委員會）行使監督權的固有屬性并不相符，單個債權人對管理人的監督（包括要求管理人披露信息）缺乏程序正當性依據。若允許單個債權人在破產程序中監督管理人，將嚴重破壞破產程序公平清償債務的秩序，《企業破產法修訂草案》有必要明確單個債權人在破產程序中不得“監督”管理人的原則立場。若管理人的行為損害債權人的團體利益，單個債權人僅可要求債權人會議或債權人委員會采取監督措施，而非直接向管理人實施監督；若管理人的行為損害債權人的個體利益，債權人則可以管理人為被告向人民法院提起旨在救濟自身權利的衍生民事訴訟。

五

余論

破產法的規范表達具有程序強制性與正當性。人民法院、破產事務執行機關（管理人）以及破產程序的監督機關（債權人會議或債權人委員會）不得以任何方式變更或規避破產法的規定。債務問題乃至債務化解問題是人類社會的永恒現象，只要存在商業活動與競爭，便會產生債務及債務化解的需求。破產法僅是承載債務化解功能的一種法律工具，不具有主動調整社會經濟生活的作用，而偏向目的中性。修訂《企業破產法》旨在彌補其在制度結構與規范供給方面存在的短板或不足。過去近20年間，《企業破產法》的實施成效較為顯著：不僅對供給側改革中的僵尸企業治理與產能過剩化解發揮了積極作用，還推動了我國營商環境的改善，在防范和化解“大而不能倒”企業的債務風險方面更有所作為，使得人們對破產法積極介入社會經濟生活調整的期待日益提升。《企業破產法》應如何修訂？修訂重點在哪里？在保持破產程序公平清償債務主旨的前提下，修訂草案通過立法目的的多元性及相應的規范取舍，已將司法實務中視破產程序為社會治理工具的“經驗”引入破產法，而不論其是否契合程序法定主義的中性價值判斷，實際上已給出了答案。在我國，如何認識破產法立法目的多元性對程序法定主義可能產生的沖擊，避免破產法異化為泛化的社會治理工具，或許還有相當長的路要走。

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《經貿法律評論》2026年第2期目錄

【專題聚焦：破產制度改革與完善】

1.《企業破產法修訂草案》的“得”與“失”

鄒海林

2.預重整的制度定位與程序構建

林一英

3.股權代持中隱名股東破產取回權的法理重述與規則構建

巴于茜

4.論破產受理與保全及強制執行的程序銜接

張蘇平

5.論公司困境時期董事對第三人責任

——以《企業破產法》與《公司法》第191條的銜接為視角

馮琴

【經貿熱點】

6.跨境數據治理的單邊范式博弈與多邊路徑重構

杜濤、謝雨欣

7.高質量發展視域下中國數據跨境流動法律規制的理念革新與范式調適

郭德香、李曉豫

【學科前沿】

8.公司財產向股東轉移規制模式的統合

陳彥晶、裴健宇

9.我國刑事涉案財物集中統一保管的實踐檢視與優化路徑

陳學權、孫亞昕

《經貿法律評論》系國家新聞出版廣電總局正式批準創辦的法學理論期刊。本刊由中華人民共和國教育部主管、對外經濟貿易大學主辦，由對外經濟貿易大學法學院《經貿法律評論》編輯部編輯。本刊為雙月刊，逢雙月18日出版，國內外公開發行。

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩 宋思婕

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