打造低空經濟新興支柱產業亟待創新立法

打造低空經濟新興支柱產業亟待創新立法

北京航空航天大學法學院教授

龍衛球

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黨的二十屆四中全會提出，加快低空經濟等戰略性新興產業集群發展。今年政府工作報告提出，打造低空經濟等新興支柱產業。任何一類戰略性集群產業的發展，是一種全面的系統的競爭，其中一個關鍵點在于制度規則競爭。只有針對性地推動制度創新，才能打造低空經濟新興支柱產業。

2025年12月，全國人大常委會修訂通過《中華人民共和國民用航空法》，設置“發展促進”專章，規定低空經濟發展促進，結合低空經濟特點進行了相應安排，更大程度上釋放低空經濟發展空間。現行的法律法規體系以民用航空法為基礎，以《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》為支撐，以《飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》等為輔助。總體上來說，低空經濟培育壯大面臨技術創新和產業化落地等一系列重大挑戰，亟待在立法層面提供制度解決和發展保障。其中，最突出的問題是沒有對傳統軍航、民航與低空經濟涉及的飛行活動作出區劃規范。

培育壯大低空經濟，應把立法創新放在優先位置，結合低空經濟作為新興支柱產業的培育特點，及時做好全方位的法律制度創新，提供切實有效的法律政策保障，形成在生產關系上具有充分適配性的制度比較優勢。目前存在兩種思路可供選擇：一種思路是，制定一部綜合性的航空法，在空域全面系統化治理基礎上將傳統軍航、民航與低空飛行活動統籌規范在一個法律架構內。這樣做的系統化優勢明顯，但有較大難度。另一種思路是，單獨出臺一部與現行民用航空法并行的低空經濟促進法。該法立足目前低空經濟培育壯大需要，著力支持基礎設施建設和相關資源配置，就管理體制、技術創新戰略、新基礎建設、空域資源配置、低空飛行管理與服務、應用推廣和產業健康發展保障等重要問題進行規范。這一方案難度相對小，兼具低空經濟培育的針對性和系統性，但在實施中需要與軍航、民航規范進行協調，在立法中預設好關聯性規范。

無論采取何種創新立法思路，要重視以下五點內容：一是統籌宏觀目標與具體規范。既要在宏觀層面以低空經濟培育壯大為目標建立法律體系、框架和原則，也要在具體層面提供能夠適應需要且可落地實施的規則。二是深入推進科學立法。從低空技術創新和產業化應用規律出發，做好總體設計和差異化設計。總體設計，要關注低空經濟作為一類創新經濟系統集成全要素、全過程的規范需求，統籌技術創新和低空資源配置的規劃，科學設置低空經濟管理主體和參與主體的權利、義務，理順事前、事中、事后環節的規制分工，綜合利用好各類激勵型和管制型措施。差異化設計，要關注與傳統航空業的差異，立足低空經濟發展的特殊需求，圍繞低空技術創新、低空活動、低空經濟形態等不同特點，有針對性地做好設計。三是突出重點環節和堵點的設計。努力化解現實中影響低空經濟發展破局的空域資源和飛行管理兩大制約因素。完善空域資源要明確低空空域使用權的屬性、內容、程序、限制，同時協調好與軍航、民航的飛行管理關系。發展低空經濟要以低空航空器的飛行使用為基礎，做好對低空航空器和飛行使用活動的雙重規范，確保低空航空器系統先進，活躍低空飛行使用，激發主體活力，回應產業管理服務需求，同時保障好空域安全和國家、社會和公民的合法利益。四是明確高水平的低空管理服務是低空經濟發展的支撐。低空經濟產業化的豐富應用場景是低空經濟發展的重要動力。要明確政府和市場在低空管理服務中的職責分工，優化管理服務體系，提升管理服務能力。重視具體場景培育和落地，賦予地方更多自主權，根據各地不同發展條件和空間，因地制宜發展低空經濟。五是關注新矛盾、新問題。處理好空地關系，在空域規劃中回應地面主體權利保障訴求，合理設計低空侵權和保險規則，重視低空經濟運行和數字化監管中的隱私權和個人信息保護等問題。

內容轉自《民主與法制》周刊2026年第14期，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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