金融法草案公開征求意見結(jié)束 立法工作將穩(wěn)步進入下一階段

文/《清華金融評論》丁開艷

《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱“草案”）公開征求意見已于4月19日結(jié)束，此次征求意見結(jié)束后，標(biāo)志著這部金融領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的立法工作將穩(wěn)步邁入審議與修改完善的新階段。草案征集意見過程中，其中的第七章“金融監(jiān)管”的系統(tǒng)設(shè)計尤為引人關(guān)注，該章節(jié)不僅重塑了監(jiān)管范式，也為后續(xù)立法審議奠定了堅實基礎(chǔ)。

立法程序與下一步安排

根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見（經(jīng)委員長會議決定不公布的除外）。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報。

法律草案在公開征求意見結(jié)束后，通常將進入全國人大常委會的審議程序，《立法法》明確，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決。全國人大常委會法律案審議核心議程如下：

表1：法律案審議核心議程

審議次數(shù)

核心議程

第一次審議

在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。

第二次審議

在全體會議上聽取憲法和法律委員會關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。

第三次審議

在全體會議上聽取憲法和法律委員會關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

資料來源：《中華人民共和國立法法》

對于金融法這樣涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律，立法機關(guān)通常會秉持審慎態(tài)度，結(jié)合征求意見反饋和審議討論情況，對草案進行多輪修改與完善。這也意味著，從公開征求意見結(jié)束到正式頒布實施，草案還將經(jīng)歷嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)整與打磨，以確保制度設(shè)計的科學(xué)性、穩(wěn)定性與可執(zhí)行性。

金融法第七章明確全面加強監(jiān)管

值得關(guān)注的是，征求意見過程中，聚焦金融監(jiān)管的草案第七章引發(fā)廣泛關(guān)注。該章節(jié)明確金融各領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)和央地監(jiān)管分工，并建立兜底監(jiān)管機制，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，完善金融消費者、投資者權(quán)益保護體制機制。同時，對監(jiān)管協(xié)同、履職保障和追責(zé)問責(zé)提出明確要求。從該章節(jié)來看，金融法監(jiān)管重心明顯前移，強調(diào)“早識別、早預(yù)警、早暴露、早糾正”，將全面加強金融監(jiān)管從原則性要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的法律制度，真正實現(xiàn)對金融活動全方位、全過程、全覆蓋的監(jiān)管。

首先，在監(jiān)管職責(zé)與央地分工上，草案第五十一條明確國務(wù)院金融管理部門按照實質(zhì)重于形式原則實施監(jiān)管，并可授權(quán)派出機構(gòu)、分支機構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，地方方承擔(dān)金融管理職責(zé)的機構(gòu)，依法對地方金融組織及相關(guān)活動實施監(jiān)督管理，維護轄區(qū)金融穩(wěn)定。對監(jiān)管主體不清的領(lǐng)域，還專門建立了監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)機制和兜底監(jiān)管機制，確保沒有監(jiān)管真空，真正實現(xiàn)全覆蓋。

其次，草案強化了金融消費者和投資者權(quán)益保護。第五十三條要求完善金融消費者、投資者權(quán)益保護體制機制，并加強金融消費者、投資者教育，加大保護力度。這與統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、防范風(fēng)險的目標(biāo)相銜接。

再次，監(jiān)管范圍進一步明確。第五十四條明確監(jiān)管對象包括金融機構(gòu)本身，也包括金融機構(gòu)的董事、高級管理人員以及其他工作人員，實際控制人、股東及其實際控制人，以及金融機構(gòu)實際控制的企業(yè)等，該原則堵住了監(jiān)管盲區(qū)。此外，第五十五、五十六條賦予監(jiān)管部門廣泛的檢查、調(diào)查及處置權(quán)限，包括調(diào)查取證、查閱、復(fù)制與被檢查、調(diào)查事項有關(guān)的文件、資料，以及限制或者暫停部分或者全部業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機構(gòu)，一定期限內(nèi)暫不受理行政許可申請等原則，形成事前防范、事中糾偏、事后追責(zé)的全鏈條監(jiān)管。

最后，草案重視監(jiān)管協(xié)同與履職保障。第五十九、六十條提出加強部門間信息共享與執(zhí)法協(xié)作，建立健全中央和地方金融工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌信息通報、風(fēng)險監(jiān)測、執(zhí)法協(xié)作等工作等。第六十一、六十二條則強調(diào)監(jiān)管力量建設(shè)、加強監(jiān)管人才專業(yè)隊伍建設(shè)、支持運用信息技術(shù)改進監(jiān)管方式、建立健全金融監(jiān)管監(jiān)督問責(zé)制度機制，確保監(jiān)管權(quán)力不被濫用，也防止不作為。

綜上，通過職責(zé)劃分、央地聯(lián)動、兜底機制、權(quán)益保護、監(jiān)管擴面、協(xié)同保障和責(zé)任追究，將全面加強金融監(jiān)管從原則性要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的法律制度，真正實現(xiàn)對金融活動全方位、全過程、全覆蓋的監(jiān)管。

表2：金融法草案第七章主要內(nèi)容

條款號

條款主題

主要內(nèi)容

第五十條

監(jiān)管原則

對金融活動依法實施監(jiān)督管理。對同類金融活動制定和執(zhí)行一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范金融活動，防范金融風(fēng)險，保護金融消費者、投資者合法權(quán)益。

第五十一條

監(jiān)管主體

國務(wù)院金融管理部門按照實質(zhì)重于形式的原則，按職責(zé)依法對金融活動實施監(jiān)督管理和行業(yè)統(tǒng)計監(jiān)測。國務(wù)院金融管理部門可以授權(quán)派出機構(gòu)、分支機構(gòu)、直屬行政機構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)。地方承擔(dān)金融管理職責(zé)的機構(gòu)，依法對地方金融組織及相關(guān)活動實施監(jiān)督管理，維護轄區(qū)金融穩(wěn)定。

第五十二條

規(guī)章制定

國務(wù)院金融管理部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的決定、命令制定金融監(jiān)管規(guī)章。因金融監(jiān)管的需要，確需立即實施行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，國務(wù)院金融管理部門可以提請國務(wù)院采用發(fā)布決定的方式設(shè)定臨時性行政許可。

第五十三條

權(quán)益保護

國務(wù)院金融管理部門完善金融消費者、投資者權(quán)益保護體制機制，加強金融消費者、投資者教育，加大保護力度。

第五十四條

監(jiān)管對象

國務(wù)院金融管理部門在職責(zé)范圍內(nèi)可以對下列單位和個人實施監(jiān)督管理，并根據(jù)監(jiān)督管理需要，按照法定權(quán)限和程序開展檢查、調(diào)查和處理：

（一）金融機構(gòu)；

（二）金融機構(gòu)的董事、高級管理人員以及其他工作人員；

（三）金融機構(gòu)的實際控制人、股東及其實際控制人；

（四）金融機構(gòu)實際控制的企業(yè)；

（五）上市公司及其股東、實際控制人、董事、高級管理人員，上市公司實際控制的企業(yè)；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他單位和個人。

第五十五條

監(jiān)管措施（一）

國務(wù)院金融管理部門依法履行職責(zé)，有權(quán)按照法定程序采取措施，進入涉嫌違法行為發(fā)生場所調(diào)查取證；詢問與被檢查、調(diào)查事項有關(guān)的單位和個人，或者要求其按照指定的方式報送有關(guān)文件、資料；查閱、復(fù)制與被檢查、調(diào)查事項有關(guān)的文件、資料，對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者毀損的文件、資料予以封存、扣押等。

第五十六條

監(jiān)管措施（二）

國務(wù)院金融管理部門對違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院金融管理部門規(guī)定的單位和個人，可以區(qū)別情形，按照法定程序采取措施，包括，責(zé)令改正；限制或者暫停部分或者全部業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù)，停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機構(gòu)，一定期限內(nèi)暫不受理行政許可申請。

第五十七條

強制執(zhí)行

國務(wù)院金融管理部門采取監(jiān)管措施或者作出處罰決定后，金融機構(gòu)股東、實際控制人未在規(guī)定期限內(nèi)完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓、退回紅利，董事、高級管理人員、其他直接責(zé)任人員未在規(guī)定期限內(nèi)退回報酬、福利的，國務(wù)院金融管理部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。

第五十八條

履職保障

國務(wù)院金融管理部門及其工作人員依法履行職責(zé)，受法律保護，被監(jiān)管的單位和個人應(yīng)當(dāng)配合。

第五十九條

協(xié)同監(jiān)管

加強監(jiān)管協(xié)同和信息共享，防范監(jiān)管套利，消除監(jiān)管空白。

第六十條

央地協(xié)調(diào)

國家建立健全中央和地方金融工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌信息通報、風(fēng)險監(jiān)測、執(zhí)法協(xié)作等工作。國務(wù)院金融管理部門統(tǒng)一制定地方金融組織的監(jiān)管規(guī)則，指導(dǎo)、監(jiān)督地方執(zhí)行。

第六十一條

監(jiān)管能力建設(shè)

國家強化金融監(jiān)管力量，加強預(yù)算保障，加強監(jiān)管人才專業(yè)隊伍建設(shè)，支持運用信息技術(shù)改進監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效率和水平。

第六十二條

問責(zé)機制

國家加強金融腐敗預(yù)防懲治，建立健全金融監(jiān)管監(jiān)督問責(zé)制度機制，對不履行或者不正確履行監(jiān)管職責(zé)的，依法追責(zé)問責(zé)，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督。

第六十三條

行業(yè)自律

金融行業(yè)自律組織依法對本行業(yè)、本領(lǐng)域開展自律管理，依法制定自律管理規(guī)則并報國務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)或者備案。

資料來源：《中華人民共和國金融法（草案）》

金融法明確監(jiān)管原則，維護金融運行韌性

金融既是經(jīng)濟的血液，也是經(jīng)濟交易活動得以完成的綜合通道，因此，維護金融運行韌性，是金融監(jiān)管的重要職責(zé)，而金融法的制定正是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要制度保障。針對新形勢下的金融監(jiān)管挑戰(zhàn)與趨勢，官方也密集表態(tài)，闡釋未來監(jiān)管重點：

中國人民銀行行長潘功勝表示，將加強和完善金融監(jiān)管，不斷增強監(jiān)管質(zhì)效。大力整治金融機構(gòu)無序非理性競爭。強化董事、高管任職資格準(zhǔn)入管理。加強穿透式監(jiān)管，推進智慧監(jiān)管平臺建設(shè)，提升監(jiān)管執(zhí)法效能。強化金融消費者和投資者權(quán)益保護。推進第五輪反洗錢國際評估實施階段各項任務(wù)，加大恐怖融資犯罪打擊力度。加強國務(wù)院各部門間和央地間金融監(jiān)管協(xié)同，嚴(yán)厲打擊非法金融活動和金融領(lǐng)域非法中介亂象，構(gòu)建全方位涉詐涉賭“資金鏈”治理防護網(wǎng)。

國家金融監(jiān)督管理總局副局長肖遠(yuǎn)企也表示，當(dāng)前，新的變化對維護金融運行韌性帶來了多重挑戰(zhàn)。例如，貨幣形態(tài)與傳導(dǎo)原理有了新的變化，數(shù)字貨幣、加密貨幣在全球的規(guī)模與增速均在上升，一定程度上發(fā)揮了傳統(tǒng)貨幣的價值尺度和交易中介作用，非銀金融媒介以及支付去銀行化，使得通過商業(yè)銀行存貸創(chuàng)造貨幣的傳統(tǒng)機理已有所改變。又如，本輪以人工智能為代表的科技產(chǎn)業(yè)革命可能重構(gòu)金融供給方式，給金融行業(yè)帶來的影響很可能是全方位的，但同時也產(chǎn)生了新型金融風(fēng)險。再如，金融機構(gòu)將許多業(yè)務(wù)和管理事務(wù)外包給第三方，普遍集中在少數(shù)大型公司，由此也可能帶來單點集中度風(fēng)險引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。此外，網(wǎng)絡(luò)攻擊、氣候變化等非傳統(tǒng)風(fēng)險，也還未建立有效的隔離屏障。盡管國際金融運行整體上是強勁的、健康的，但這些新的變化也帶來了潛在的不穩(wěn)定性，凡事預(yù)則立，防止金融運行韌性遭受損害是監(jiān)管的重點，這些新的變化使之變得更加迫切。全球金融監(jiān)管變化發(fā)展就是一個不斷應(yīng)對新的挑戰(zhàn)而逐漸改進完善的歷史，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善監(jiān)管框架、工具與方法，這是國際金融監(jiān)管領(lǐng)域的使命，也是必須承擔(dān)的責(zé)任。

編輯 | 丁開艷

審核丨秦婷

責(zé)編 | 蘭銀帆

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