95條金融法草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)｜政策與監(jiān)管

文/《清華金融評(píng)論》丁開(kāi)艷

2026年3月20日，司法部、中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯局聯(lián)合在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布《中華人民共和國(guó)金融法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。作為我國(guó)金融領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性法律，草案共11章95條，系統(tǒng)整合黨的十八大以來(lái)金融法治建設(shè)成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將黨中央關(guān)于金融工作的決策部署、理論創(chuàng)新及改革實(shí)踐轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，聚焦“強(qiáng)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展”主線，全面回應(yīng)金融高質(zhì)量發(fā)展中的突出問(wèn)題，為加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)筑牢法治根基。此次立法不僅是填補(bǔ)我國(guó)金融領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律空白的關(guān)鍵一步，更標(biāo)志著我國(guó)金融法治建設(shè)邁入體系化、統(tǒng)籌化的新階段。

金融法草案的主要內(nèi)容

制定金融法，是黨中央作出的重要決策部署。作為我國(guó)金融領(lǐng)域第一部管總的基礎(chǔ)性法律，草案堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于金融工作的重要指示批示和中央金融工作會(huì)議精神，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色金融發(fā)展之路，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展，著力解決制約我國(guó)金融高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。

草案共11章95條，全面總結(jié)吸收黨的十八大以來(lái)我國(guó)金融法治建設(shè)成果和經(jīng)驗(yàn)，立足新時(shí)代新征程面臨的新任務(wù)新要求，把黨中央對(duì)金融工作的決策部署、理論創(chuàng)新和金融管理實(shí)踐中形成的改革成果、有效做法轉(zhuǎn)化為全行業(yè)和全社會(huì)共同遵守的法律規(guī)范，為加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)提供堅(jiān)實(shí)法治保障。草案主要規(guī)定了以下內(nèi)容：

一是明確金融工作方向性總體性要求。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心。確立建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)、有力支撐以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的立法目的。鮮明體現(xiàn)“中國(guó)特色金融發(fā)展之路”“中國(guó)特色現(xiàn)代金融體系”等要求。

二是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。圍繞推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，進(jìn)一步明確中央銀行職能定位，不斷完善科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系，積極推動(dòng)構(gòu)建宏觀審慎管理體系，維護(hù)人民幣幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。

三是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為活動(dòng)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)、退出實(shí)施全周期管理。明確金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)設(shè)立、重大事項(xiàng)變更須經(jīng)批準(zhǔn)。

四是提升金融產(chǎn)品和服務(wù)規(guī)范性。圍繞推動(dòng)建設(shè)多樣化專(zhuān)業(yè)性的金融產(chǎn)品和服務(wù)體系，強(qiáng)化合規(guī)性管理，滿(mǎn)足實(shí)體經(jīng)濟(jì)和人民群眾多層次多樣化金融服務(wù)需求，嚴(yán)厲打擊財(cái)務(wù)造假等行為。

五是優(yōu)化金融市場(chǎng)體系功能。明確金融市場(chǎng)基本功能、交易原則，健全金融市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制。建立健全金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)主體風(fēng)險(xiǎn)管理制度，強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施履約保障。

六是全面加強(qiáng)金融監(jiān)管。明確金融各領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)和央地監(jiān)管分工，并建立兜底監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。完善金融消費(fèi)者、投資者權(quán)益保護(hù)體制機(jī)制。同時(shí)，對(duì)監(jiān)管協(xié)同、履職保障和追責(zé)問(wèn)責(zé)提出明確要求。

七是健全金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。堅(jiān)持市場(chǎng)化法治化風(fēng)險(xiǎn)處置原則，著力完善金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。八是統(tǒng)籌金融高質(zhì)量發(fā)展和安全。堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，著力提高金融資源配置效率，切實(shí)做好金融“五篇大文章”。推進(jìn)金融領(lǐng)域信用體系建設(shè)，健全反洗錢(qián)監(jiān)管制度，提高金融安全保障能力。九是強(qiáng)化法律責(zé)任。加大對(duì)金融領(lǐng)域違法違規(guī)行為的懲處力度，提高違法成本，進(jìn)一步加強(qiáng)制度約束。

立法背景和過(guò)程

《中華人民共和國(guó)金融法（草案）》的說(shuō)明介紹，黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)金融實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新持續(xù)深入推進(jìn)，走出了一條中國(guó)特色金融發(fā)展之路。

與此同時(shí)，我國(guó)金融領(lǐng)域仍然面臨著金融風(fēng)險(xiǎn)隱患多，監(jiān)管和治理能力薄弱，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效不高，金融法律體系協(xié)調(diào)性不足、缺乏基礎(chǔ)性法律規(guī)制等問(wèn)題。2023 年 10 月召開(kāi)的中央金融工作會(huì)議提出，全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色金融發(fā)展之路，加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)。

因此，有必要制定一部金融領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律，將黨的十八大以來(lái)黨中央對(duì)金融工作的決策部署、理論創(chuàng)新和金融管理實(shí)踐中形成的改革成果、有效做法轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，協(xié)調(diào)金融各領(lǐng)域主要制度，聚焦突出問(wèn)題予以規(guī)制，提高金融法治與金融實(shí)踐的匹配度和適應(yīng)性，為推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)法治保障。在起草審查過(guò)程中，扎實(shí)開(kāi)展調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，就相關(guān)重點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)題攻關(guān)，組織多場(chǎng)座談會(huì)聽(tīng)取地方、專(zhuān)家、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，對(duì)各方提出的意見(jiàn)建議逐條認(rèn)真研究、充分吸收采納，持續(xù)修改完善形成草案。

立法的定位：金融業(yè)基礎(chǔ)性法律

習(xí)近平總書(shū)記指出，金融的安全靠制度、活力在市場(chǎng)、秩序靠法治；要及時(shí)推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法，建立定期修法制度，不斷適應(yīng)金融發(fā)展實(shí)踐需要。

對(duì)于 在法治軌道上推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展，監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人及學(xué)者進(jìn)行了解讀：

中國(guó)人民銀行黨委委員、副行長(zhǎng)陶玲2025年11月《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表署名文章《在法治軌道上推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展》。文章提到，黨的二十屆三中全會(huì)提出制定金融法，作為深化金融體制改革重大任務(wù)。金融法定位于金融業(yè)一部管總的基礎(chǔ)性法律，落實(shí) 中央金融工作會(huì)議 提出的強(qiáng)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)、促高質(zhì)量發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，強(qiáng)化“五大監(jiān)管”，完善金融消費(fèi)者和投資者保護(hù)體制機(jī)制；規(guī)范金融機(jī)構(gòu)全生命周期，提升金融產(chǎn)品和服務(wù)水平，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)；構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的金融調(diào)控體系，促進(jìn)金融市場(chǎng)穩(wěn)健運(yùn)行，健全金融基礎(chǔ)設(shè)施功能，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。

“十五五”時(shí)期，金融法治建設(shè)面臨新形勢(shì)新任務(wù)。從外部形勢(shì)看，國(guó)際環(huán)境復(fù)雜性嚴(yán)峻性持續(xù)上升，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行產(chǎn)生外溢影響，金融法治要應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化和沖擊挑戰(zhàn)，促進(jìn)金融高水平開(kāi)放，防范洗錢(qián)、金融制裁、“長(zhǎng)臂管轄”等風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，金融體系要在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險(xiǎn)之間協(xié)調(diào)平衡，金融法治要促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，防控重點(diǎn)領(lǐng)域金融風(fēng)險(xiǎn)，防范金融市場(chǎng)異常波動(dòng)，打擊非法集資等非法金融活動(dòng)，將快速發(fā)展的數(shù)字金融、互聯(lián)網(wǎng)金融等創(chuàng)新活動(dòng)及時(shí)納入法治軌道。

北京金融法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)張?chǎng)?/strong>在2025年2月的《清華金融評(píng)論》發(fā)表文章表示，在金融法的立法過(guò)程中踐行全過(guò)程人民民主，吸納民意、匯集民智，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，必將充分彰顯人民立場(chǎng)、人民權(quán)利、人民利益、人民力量。立法階段貫徹全過(guò)程人民民主，必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。

金融是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的血脈，是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。完善的金融法律體系，將筑牢金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。金融活動(dòng)與每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體息息相關(guān)，無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè)，金融市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展直接影響到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率和質(zhì)量，人民群眾廣泛參與到金融法的制定當(dāng)中，是廣大人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要保證，是人民當(dāng)家作出的生動(dòng)體現(xiàn)。與此同時(shí)，金融立法面臨著金融機(jī)構(gòu)“跨行業(yè)”、金融產(chǎn)品“跨市場(chǎng)”、金融業(yè)態(tài)“跨領(lǐng)域”、金融業(yè)務(wù)“跨區(qū)域”、金融科技“跨平臺(tái)、跨國(guó)界”等諸多挑戰(zhàn)，人民群眾廣泛參與到金融法的制定當(dāng)中，才能有效吸納民意、匯集民智，妥善應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)。

在制定金融法時(shí)踐行全過(guò)程人民民主，可以確保法律的制定過(guò)程能夠充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)和建議，使得最終出臺(tái)的法律更能夠反映廣大人民群眾的真實(shí)意愿和需求。通過(guò)廣泛的公眾參與，可以匯集多方智慧，發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題，提出建設(shè)性意見(jiàn)，從而有助于提高立法的質(zhì)量，確保法律的科學(xué)性、合理性。充分考慮到民眾的意見(jiàn)和建議，金融法將更加貼近實(shí)際、符合民心，不僅能增強(qiáng)公眾對(duì)法律的認(rèn)可度，也能提高法律的執(zhí)行效果。在金融法的制定過(guò)程中貫徹全過(guò)程人民民主，還可以更好地平衡各方利益，促進(jìn)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展，減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員、創(chuàng)新工程首席研究員肖京介紹，從我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，金融領(lǐng)域分業(yè)立法、規(guī)則不統(tǒng)一等方面的問(wèn)題較為突出，統(tǒng)領(lǐng)金融領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律長(zhǎng)期缺位。制定統(tǒng)一的金融法，不僅能夠起到填補(bǔ)金融立法空白、鞏固金融改革成果的重要作用，還有助于形成規(guī)則統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架體系，構(gòu)建完善的金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，有效防范、化解、處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)金融法律體系立法的脈絡(luò)

陶玲介紹，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化是一個(gè)階梯式遞進(jìn)、不斷發(fā)展進(jìn)步的歷史過(guò)程，需要不懈努力、接續(xù)奮斗，金融法治建設(shè)也要遵循這一規(guī)律。1995年，中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法及其之后頒布的證券法等一系列法律法規(guī)，建立了我國(guó)金融運(yùn)行和管理的基本法治體系。2003年后，金融法律持續(xù)修訂完善，特別是黨的十八大以來(lái)，金融法治建設(shè)步伐更加堅(jiān)實(shí)有力，法治根基不斷夯實(shí)，為金融業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行和改革發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，形成了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一是金融立法伴隨金融改革開(kāi)放的歷程。金融立法及時(shí)回答了時(shí)代所問(wèn)、人民所需，以金融法律法規(guī)的“立改廢釋”，推動(dòng)、規(guī)范和保障了金融改革開(kāi)放。

二是及時(shí)把對(duì)金融運(yùn)行的規(guī)律性認(rèn)識(shí)上升到法律規(guī)范。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)際金融發(fā)展有益規(guī)則，在法律中體現(xiàn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的根本宗旨、防控金融風(fēng)險(xiǎn)的永恒主題。

三是充分體現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。金融法律體系是社會(huì)主義法治體系的組成部分，既包含行政管理制度，也涵蓋民商事規(guī)則，在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用中，保護(hù)各類(lèi)金融活動(dòng)主體的合法權(quán)益。

四是堅(jiān)持金融工作的系統(tǒng)觀念。牢固樹(shù)立金融工作“一盤(pán)棋”，依法確立金融的中央事權(quán)和地方職責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化分工合作，壓實(shí)各方責(zé)任，形成維護(hù)良好金融秩序的各方合力。歷史實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)一步加強(qiáng)金融法治建設(shè)提供了借鑒。

《清華金融評(píng)論》2025年2月刊也系統(tǒng)介紹了我國(guó)現(xiàn)有金融法律體系的發(fā)展脈絡(luò)，中國(guó)金融法律體系在改革開(kāi)放后伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步建立，大致歷經(jīng)三個(gè)階段。

第一階段（1978—2000年）。金融法律法規(guī)主要為彌補(bǔ)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放的法律空白，大多是從無(wú)到有的探索，如1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》標(biāo)志著我國(guó)中央銀行制度的正式確立，《商業(yè)銀行法》（1995）、《保險(xiǎn)法》（1995）、《證券法》（1998）等共同構(gòu)成我國(guó)金融法律體系的基本框架。

第二階段（2001—2011年）。我國(guó)在加入世界貿(mào)易組織后，對(duì)金融領(lǐng)域進(jìn)行廣泛改革以接軌國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，包括放寬外資銀行準(zhǔn)入、穩(wěn)步開(kāi)放金融市場(chǎng)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)外資本流動(dòng)，提升金融服務(wù)效率和透明度，例如，2003年修訂的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，降低了外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的門(mén)檻，促進(jìn)了銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放。在此階段，為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和監(jiān)管新要求，《中國(guó)人民銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等迎來(lái)重大修訂，同時(shí)新出臺(tái)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《期貨交易管理?xiàng)l例》等重要法律法規(guī)。

第三階段（2012年至今）。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視金融工作，金融體制改革與監(jiān)管強(qiáng)化成為核心議題。此階段，我國(guó)金融法律體系經(jīng)歷深刻變革。一是補(bǔ)齊金融立法缺項(xiàng)，專(zhuān)業(yè)性法律如《期貨和衍生品法》填補(bǔ)了期貨市場(chǎng)立法空白，為衍生品市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展奠定良好法制基礎(chǔ)。二是完善傳統(tǒng)領(lǐng)域立法，《中國(guó)人民銀行法》《證券法》《商業(yè)銀行法》等重要法律法規(guī)再次重大修訂，進(jìn)一步明確金融機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)則，強(qiáng)化金融市場(chǎng)秩序。三是推動(dòng)新興領(lǐng)域立法探索，對(duì)綠色金融、金融科技、數(shù)字貨幣等新興領(lǐng)域研究制定相關(guān)指引，積極應(yīng)對(duì)新興技術(shù)和全球化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

歷經(jīng)上述發(fā)展階段，我國(guó)在金融立法領(lǐng)域已取得顯著成就。然而，在分業(yè)分級(jí)監(jiān)管框架下，我國(guó)央地各級(jí)部門(mén)現(xiàn)行有效的金融法律淵源數(shù)量逾萬(wàn)，規(guī)模龐大，金融法體系仍呈現(xiàn)部門(mén)化、碎片化、零散化的格局，需要形成一部統(tǒng)攝性的基礎(chǔ)性法律，體現(xiàn)我國(guó)金融實(shí)踐的價(jià)值取向和基本原則，切實(shí)提高金融治理的有效性與協(xié)同性。

編輯 | 丁開(kāi)艷

審核丨秦婷

責(zé)編 | 蘭銀帆

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