論鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法的機(jī)制運(yùn)行

一、

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政管理權(quán)，經(jīng)歷了一個緩慢變遷的過程。從上世紀(jì)八、九十年代的頂峰，逐漸受到約束并呈現(xiàn)出虛化的態(tài)勢，而其本質(zhì)是依法行政的日趨完善。2021年1月，經(jīng)《行政處罰法》頒布實(shí)施之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重啟新一輪的行政執(zhí)法改革，其目的是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)，推動基層社會治理效能的提升。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)事項(xiàng)清單及“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”是此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革的核心關(guān)鍵，本文旨在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)行分析，并對該機(jī)制的進(jìn)一步完善進(jìn)行探討。

二、

1996年3月17日，八屆全國人大四次會議通過《行政處罰法》后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政處罰權(quán)進(jìn)行了約束。2021年1月22日，十三屆全國人大第二十五次會議，對《行政處罰法》進(jìn)行了修訂，并賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)。同時，在此輪綜合行政執(zhí)法體制改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還成立了綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，并作為行政處罰權(quán)行使的載體。

目前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的機(jī)構(gòu)組成，從過去“條”結(jié)構(gòu)的“7站8所”，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在“塊”結(jié)構(gòu)的“5辦3中心1隊(duì)”，具體包括：黨政綜合辦、基層黨建辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會事務(wù)辦、平安法治辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心、綜合行政執(zhí)法隊(duì)。農(nóng)、林、水、畜并入了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心，民政、勞動保障并入社會事務(wù)辦，綜治、信訪、維穩(wěn)歸入平安法治辦，文化歸入黨群服務(wù)中心，自然資源所等作為派出機(jī)構(gòu)由縣局直管。

政府的職能職責(zé)是旨在為公共利益之需要，并通過開展或?qū)嵤┮幌盗械男姓芾泶胧罱K達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)增加公共利益之福祉。基于依法依法行政及法治政府的前提，政府職能職責(zé)的實(shí)現(xiàn)即是在履行法定職責(zé)的過程。

如下圖所示：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的組成機(jī)構(gòu)，以機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可分為行政管理與行政執(zhí)法兩大類。具體而言，5辦3中心屬于履行行政管理職責(zé)，而1隊(duì)則屬于履行行政執(zhí)法職責(zé)。

三、

行政管理以行政執(zhí)法的方式體現(xiàn)，而行政執(zhí)法又是行政管理的具體措施。一般而言，行政執(zhí)法具體又包括了行政檢查、行政許可、行政給付、行政強(qiáng)制、行政處罰等，而行政處罰又是最具有拘束力的行政管理。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)力運(yùn)行為例：

行政管理可體現(xiàn)為前期的行政許可，中后期的行政監(jiān)管，并通過日常監(jiān)管而發(fā)現(xiàn)違法行為。廣義的行政執(zhí)法包括了行政許可、行政監(jiān)管，狹義的行政執(zhí)法則是指對違法線索的立案調(diào)查及行政處罰。

目前，我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）暫無行政處罰權(quán)。因此，行政執(zhí)法僅限于收到違法線索之后，對違法行為進(jìn)行前期調(diào)查，具體包括了詢問筆錄、現(xiàn)場勘驗(yàn)檢查等。

若是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的權(quán)力運(yùn)行為整體，以下兩方面是這個權(quán)力運(yùn)行的核心關(guān)鍵：其一、就宏觀層面而言，行政管理與行政執(zhí)法之間的線索移送銜接機(jī)制；其二、就微觀層面而言，行政管理者與行政執(zhí)法者身份的重合與分離。

目前，這兩個核心關(guān)鍵的運(yùn)行不暢，幾乎成了阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的堵點(diǎn)。

具體而言，

事例一：

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心對農(nóng)村建房審批具有行政管理職責(zé)，批三層建三層屬于合法行為，批三層建五層就屬于違法行為。那么，對于行政許可之后的事后審核，以及通過日常監(jiān)管所發(fā)現(xiàn)的違法線索，這是屬于前端行政管理的范疇？還是屬于后端行政執(zhí)法的范疇？若是部門之間的權(quán)責(zé)不明，就可能造成違法線索無法及時發(fā)現(xiàn)、或者是違法線索無法及時移送。

事例二：

對于專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域而言，行政管理機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了日常監(jiān)管，并在日常執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了違法線索，也及時將違法線索移交給了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但行政管理機(jī)構(gòu)在線索移交之后，就對違法線索的調(diào)查不再過問，但行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)因缺乏專業(yè)知識，就使得案件辦理陷入僵局或困境，而這即是行政管理者與行政執(zhí)法者的身份對立與重合。

或者說，若是身份發(fā)生重合之后，就有利于案件辦理進(jìn)度；若是身份發(fā)生分離時，就可能會遲緩案件的辦理進(jìn)度。

四、

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法或可能出現(xiàn)問題，并以問題為導(dǎo)向而提出以下解決對策：

（一）建立健全線索移送銜接機(jī)制，明確日常監(jiān)管是屬于行政管理的范疇，還是屬于狹義行政執(zhí)法的范疇，并進(jìn)一步健全完善行政檢查及日常監(jiān)管工作機(jī)制；

（二）明確行政管理與行政執(zhí)法的雙重身份工作職責(zé)，避免因身份分離而發(fā)生的推諉扯皮與敷衍塞責(zé)；

（三）建立健全綜合行政執(zhí)法案件法制審核制度，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法大隊(duì)的辦案質(zhì)量。

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陳浩 記于知止堂上

2026年1月16日