463億打水漂？印度“全民航空計(jì)劃”翻車

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印度古吉拉特邦（Gujarat）巴夫那加爾（Bhavnagar）的機(jī)場(chǎng)航站樓外，新刷的涂料在陽(yáng)光下泛著生硬的光澤，仿佛在刻意遮掩內(nèi)里的荒蕪。推開(kāi)虛掩的玻璃門，一股混雜著潮濕與塵埃的霉味撲面而來(lái)，嗆得人下意識(shí)蹙眉。

一排排藍(lán)色塑料座椅歪歪扭扭堆在角落，椅面蒙著厚厚的灰，指腹劃過(guò)便是一道清晰的痕跡；行李掃描儀早已拔去插頭，機(jī)身落滿蛛網(wǎng)，顯示屏上的劃痕像一道道干涸的淚痕，沉默地訴說(shuō)著被遺忘的時(shí)光。

登機(jī)口的廣播積了塵，值機(jī)柜臺(tái)空無(wú)一人，只有穿堂風(fēng)卷起的紙屑，在空曠的大廳里打著旋——這里已經(jīng)好幾個(gè)月沒(méi)有聽(tīng)到飛機(jī)起降的轟鳴了。

當(dāng)這樣的荒蕪場(chǎng)景在印度93座烏丹計(jì)劃（Udan，全稱Ude Desh ka Aam Nagrik，意為“讓印度普通民眾乘得起飛機(jī)”）機(jī)場(chǎng)中反復(fù)上演時(shí)，印度民航業(yè)卻呈現(xiàn)著另一番欣欣向榮的景象：2024年國(guó)內(nèi)航線客運(yùn)量飆升至1.613億人次，商用機(jī)隊(duì)規(guī)模預(yù)計(jì)2030年突破1200架。

這場(chǎng)始于2016年、投入超463.8億盧比的“普惠航空”工程，如今淪為“建得起、飛不動(dòng)”的尷尬標(biāo)本，其背后暴露的，是印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中政策執(zhí)行脫節(jié)、資源配置低效、區(qū)域失衡加劇的深層弊病。

普惠愿景下的擴(kuò)張之路

2016年，莫迪政府推出烏丹計(jì)劃時(shí)，印度正面臨著嚴(yán)重的“航空兩極化”困境：一線城市占據(jù)全國(guó)70%以上的航空運(yùn)力，德里、孟買等八大都市承載了近七成的航空客流，而廣大中小城鎮(zhèn)及偏遠(yuǎn)地區(qū)的民航滲透率不足2%。

當(dāng)時(shí)，印度中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模快速擴(kuò)張，消費(fèi)能力持續(xù)提升，但低效的陸路交通讓跨區(qū)域出行成為難題——從比哈爾邦到孟買的陸路旅程往往耗時(shí)超24小時(shí)，而航空出行的需求卻因缺乏航線無(wú)法釋放。

同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡加劇，偏遠(yuǎn)地區(qū)因交通閉塞難以融入全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈，政府亟需通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打通“毛細(xì)血管”，推動(dòng)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在此背景下，烏丹計(jì)劃以“讓普通民眾乘得起飛機(jī)”為核心，試圖通過(guò)政策補(bǔ)貼與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)航空服務(wù)的大眾化與區(qū)域連接的均衡化。

為將這一普惠愿景有效落地，莫迪政府針對(duì)烏丹計(jì)劃進(jìn)行了多階段的迭代，以逐步拓展覆蓋范圍及其服務(wù)能力：

? 1.0階段（2016-2017）：?jiǎn)?dòng)初期，核心聚焦“開(kāi)通基礎(chǔ)航線”，首批獲批航線以連接中小城鎮(zhèn)與區(qū)域樞紐為主，2017年完成首航，標(biāo)志著印度區(qū)域航空正式起步。

? 2.0階段（2018-2019）：擴(kuò)展至直升機(jī)航線與水上機(jī)場(chǎng)，將北阿坎德邦、喜馬偕爾邦等偏遠(yuǎn)山區(qū)納入覆蓋范圍，錫金邦帕孔機(jī)場(chǎng)（Pakyong Airport, Sikkim）便是這一階段的代表性項(xiàng)目。

? 3.0階段（2020-2021）：重點(diǎn)覆蓋東北邊境地區(qū)，新增國(guó)際航線元素，推動(dòng)區(qū)域機(jī)場(chǎng)與周邊國(guó)家的互聯(lián)互通，同時(shí)應(yīng)對(duì)疫情下的出行需求變化。

? 4.0階段（2021-2023）：強(qiáng)調(diào)“機(jī)場(chǎng)升級(jí)與國(guó)際資質(zhì)認(rèn)證”，北方邦庫(kù)什那加爾機(jī)場(chǎng)（Kushinagar Airport, Uttar Pradesh）在此階段獲批國(guó)際機(jī)場(chǎng)資質(zhì)，開(kāi)通至科倫坡的首航航班。

? 5.5階段（2025至今）：在2025年預(yù)算中完成重大修改，新增120個(gè)通航點(diǎn)，重點(diǎn)聚焦佛教圣地旅游與“醫(yī)療旅游”航線，計(jì)劃未來(lái)十年新增4億人次客運(yùn)量，并優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制與私營(yíng)合作模式。

截至2025年，烏丹計(jì)劃已獲批956條航線，其中425條投入運(yùn)營(yíng)，累計(jì)服務(wù)超1.15億人次旅客，推動(dòng)二、三線城市航空客流占比從2015年的2.4%提升至2025年的51.1%，首次接近大都市客流占比。

政策初心與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)

烏丹計(jì)劃的初衷本是破解區(qū)域發(fā)展失衡，但在執(zhí)行過(guò)程中，“重建設(shè)、輕調(diào)研”的導(dǎo)向讓普惠愿景逐漸偏離軌道。

印度審計(jì)署（Comptroller and Auditor General, CAG）2023年報(bào)告揭露了殘酷真相：烏丹計(jì)劃前三階段獲批的774條航線中，超半數(shù)從未開(kāi)通；已開(kāi)通的371條航線里，僅112條完成3年可行性缺口補(bǔ)貼（Viability Gap Funding, VGF）周期，最終僅54條（占獲批總數(shù)的7%）能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

這種盲目擴(kuò)張導(dǎo)致大量機(jī)場(chǎng)淪為“政績(jī)工程”：泰米爾納德邦韋洛爾（Vellore, Tamil Nadu）機(jī)場(chǎng)航站樓就緒，跑道卻未達(dá)印度民航總局（Directorate General of Civil Aviation, DGCA）標(biāo)準(zhǔn)；

安得拉邦多納孔達(dá)（Donakonda, Andhra Pradesh）機(jī)場(chǎng)因土地劃界糾紛，翻新工作遙遙無(wú)期；

比哈爾邦拉克紹爾（Raxaul, Bihar）機(jī)場(chǎng)多輪招標(biāo)無(wú)人問(wèn)津，徹底淪為“僵尸機(jī)場(chǎng)”。

更值得警惕的是，部分機(jī)場(chǎng)的建設(shè)完全無(wú)視自然條件與運(yùn)營(yíng)需求。錫金邦帕孔機(jī)場(chǎng)明知當(dāng)?shù)靥鞖鈵毫印⒛芤?jiàn)度低，卻僅配備目視導(dǎo)航設(shè)備，導(dǎo)致2019年首次停航后，2024年6月再次無(wú)限期關(guān)停；

北阿坎德邦（Uttarakhand）的直升機(jī)航線為打通山區(qū)交通倉(cāng)促上馬，可行性研究要么缺失要么草率，查爾達(dá)姆（Char Dham）航線僅2025年一年內(nèi)就發(fā)生兩起重大墜毀事故，造成13人遇難，陡峭地形與突發(fā)天氣成為“致命隱患”。這種“為建而建”的邏輯，讓普惠政策徹底偏離民生本質(zhì)，淪為數(shù)字游戲。

資源錯(cuò)配與財(cái)政黑洞

烏丹計(jì)劃的擱淺，不僅是政策執(zhí)行的失敗，更是一場(chǎng)吞噬公共財(cái)富的資源浪費(fèi)。

CAG估算顯示，108.9億盧比的公共資金被投入到“從未啟用或提前關(guān)停”的烏丹機(jī)場(chǎng)及直升機(jī)機(jī)場(chǎng)，而20座“非運(yùn)營(yíng)”機(jī)場(chǎng)每年僅維護(hù)、電費(fèi)及人員開(kāi)支就超9億盧比。

與此同時(shí)，印度機(jī)場(chǎng)管理局（Airports Authority of India, AAI）過(guò)去十年的運(yùn)營(yíng)虧損已高達(dá)1085.3億盧比，公共財(cái)政在“閑置資產(chǎn)”上的持續(xù)投入，正在擠壓本應(yīng)用于教育、醫(yī)療等核心民生領(lǐng)域的資源。

補(bǔ)貼機(jī)制的失效更是讓財(cái)政負(fù)擔(dān)雪上加霜。為控制票價(jià)，政府推出VGF補(bǔ)貼，將70%的資金發(fā)放給航空公司，彌補(bǔ)1小時(shí)航程半數(shù)座位2500盧比限價(jià)帶來(lái)的虧損，迄今補(bǔ)貼總額已達(dá)430億盧比。這項(xiàng)本應(yīng)為期3年的“緩沖機(jī)制”，最終淪為航企的“依賴陷阱”——多數(shù)航空公司在補(bǔ)貼到期后無(wú)力承擔(dān)成本，紛紛停航，371條已開(kāi)通航線中，多數(shù)未能撐完補(bǔ)貼周期。

印度民航分析機(jī)構(gòu)CAPA首席執(zhí)行官卡皮爾·考爾（Kapil Kaul）直言：“機(jī)場(chǎng)是為烏丹計(jì)劃而建，但計(jì)劃框架下的航線卻難以維系，而政府此前已在可行性缺口補(bǔ)貼上投入了5億美元。”

更諷刺的是，在公共資金持續(xù)流失的同時(shí)，航空公司的運(yùn)營(yíng)困境并未得到根本解決。

航空渦輪燃料（Aviation Turbine Fuel, ATF）成本高企、短途航線需求萎縮，讓航企對(duì)區(qū)域航線望而卻步；而小型航企融資難的問(wèn)題尤為突出——它們希望獲得中央政府的主權(quán)擔(dān)保以購(gòu)置小型飛機(jī)，但這一要求被官方拒絕，導(dǎo)致古爾岡的小型航企飛大航空（FlyBig）不得不將19條烏丹航線轉(zhuǎn)讓給與香料航空創(chuàng)始人阿杰伊·辛格（Ajay Singh）關(guān)聯(lián)的天躍航空（SkyHop）。

無(wú)獨(dú)有偶，邁索爾、塞勒姆、西姆拉等城市的航線因新航企退出而中斷，后續(xù)雖重新招標(biāo)引入了老牌航企，但這些企業(yè)同樣面臨諸多挑戰(zhàn)，行業(yè)波動(dòng)劇烈。

這種“補(bǔ)貼喂不飽、市場(chǎng)活不了”的僵局，本質(zhì)上是行政干預(yù)與市場(chǎng)規(guī)律的嚴(yán)重錯(cuò)位，最終只能由普通民眾為低效政策買單。

精英繁榮與草根困境的割裂

烏丹計(jì)劃的困局，絕非單一項(xiàng)目的失敗，而是印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的集中體現(xiàn)。

一方面，印度民航業(yè)整體呈現(xiàn)“精英化繁榮”：大城市航空網(wǎng)絡(luò)密集，航空公司瘋狂擴(kuò)張，商用機(jī)隊(duì)從十年前的規(guī)模翻倍至680架，客運(yùn)量連年創(chuàng)新高；另一方面，廣大中小城鎮(zhèn)及偏遠(yuǎn)地區(qū)卻深陷“草根困境”：陸路交通低效，航空服務(wù)要么缺失要么形同虛設(shè)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏動(dòng)力。

這種“冰火兩重天”的景象，暴露了印度發(fā)展模式中“重中心、輕邊緣”的積弊。

區(qū)域發(fā)展的失衡，進(jìn)一步加劇了資源配置的馬太效應(yīng)。達(dá)班加機(jī)場(chǎng)、賈爾岡-孟買航線等成功案例證明，只要契合市場(chǎng)需求，區(qū)域航線完全能成為“發(fā)展引擎”。

但這類案例寥寥無(wú)幾，更多機(jī)場(chǎng)因選址不當(dāng)、需求不足淪為閑置資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)多集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本應(yīng)助力脫貧的基礎(chǔ)設(shè)施，最終反而拖累了地方經(jīng)濟(jì)。

值得肯定的是，政府在推進(jìn)Udan 5.5階段時(shí)，已開(kāi)始正視前期問(wèn)題。印度議會(huì)交通、旅游與文化常務(wù)委員會(huì)呼吁建立“航空資產(chǎn)利用優(yōu)化模型”，通過(guò)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)篩選高潛力航線；民航部也調(diào)整了政策導(dǎo)向，從“重?cái)?shù)量”轉(zhuǎn)向“重質(zhì)量”，強(qiáng)調(diào)航線可行性調(diào)研與基礎(chǔ)設(shè)施配套的同步推進(jìn)。這種調(diào)整若能落地，有望逐步縮小區(qū)域發(fā)展鴻溝。

樂(lè)觀信號(hào)：困境中的調(diào)整與增長(zhǎng)潛力

盡管烏丹計(jì)劃面臨諸多困局，但并非全盤失敗，近年來(lái)涌現(xiàn)的積極信號(hào)與政策調(diào)整，為其走出困境提供了可能。

1.非大都市航線需求爆發(fā)式增長(zhǎng)

二三線城市的航空客流呈現(xiàn)“碾壓式”增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)：2022年以來(lái)，非大都市航線客運(yùn)量同比增速穩(wěn)定在20%以上，遠(yuǎn)超一線城市7.1%的增速。

比哈爾邦達(dá)班加（Darbhanga, Bihar）機(jī)場(chǎng)在排燈節(jié)與查特節(jié)期間，單月接待旅客7.6萬(wàn)人次、保障航班522架次；

賈爾岡-孟買（Jalgaon-Mumbai）、賈爾蘇古達(dá)-加爾各答（Jharsuguda-Kolkata）等航線在取消補(bǔ)貼后，仍能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定盈利，證明區(qū)域航線具備“自我造血”能力。

截至2025年，非大都市航空客流占比已達(dá)51.1%，預(yù)計(jì)年內(nèi)將全面超越大都市間客流，成為印度民航業(yè)的核心增長(zhǎng)引擎。

2.政策優(yōu)化與私營(yíng)力量入局

2025年預(yù)算中推出的“修改版烏丹計(jì)劃”，針對(duì)性解決了前期痛點(diǎn)：一方面將補(bǔ)貼與航線運(yùn)營(yíng)績(jī)效掛鉤，避免“拿補(bǔ)貼卻停航”的亂象；另一方面聚焦佛教圣地、醫(yī)療旅游等特色航線，通過(guò)精準(zhǔn)定位培育差異化需求。

同時(shí)，“國(guó)家資產(chǎn)貨幣化計(jì)劃”（National Monetisation Pipeline）成效顯著，德里附近的欣登（Hindon）民用航空專區(qū)引入私營(yíng)運(yùn)營(yíng)后，開(kāi)通多條定期航線；

泰米爾納德邦塞勒姆機(jī)場(chǎng)（Salem Airport, Tamil Nadu）轉(zhuǎn)型為飛行培訓(xùn)基地，利用率大幅提升。

私營(yíng)航企的參與也激活了市場(chǎng)，印度一航空（IndiaOne Air）、星空航空（Star Air）等區(qū)域航企通過(guò)小型飛機(jī)運(yùn)營(yíng)，將科拉普特等偏遠(yuǎn)城鎮(zhèn)與邦首府連接起來(lái)，14小時(shí)的陸路旅程縮短至1小時(shí)，直接帶動(dòng)當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)與旅游發(fā)展。

3.基礎(chǔ)設(shè)施短板持續(xù)補(bǔ)齊

針對(duì)前期機(jī)場(chǎng)設(shè)備不足的問(wèn)題，AAI啟動(dòng)“區(qū)域機(jī)場(chǎng)升級(jí)計(jì)劃”，為15座核心烏丹機(jī)場(chǎng)加裝儀表著陸系統(tǒng)（instrument landing system, ILS），解決低能見(jiàn)度運(yùn)營(yíng)難題；同時(shí)完善夜間起降設(shè)施與地面保障能力，錫金邦帕孔機(jī)場(chǎng)等停航機(jī)場(chǎng)已納入2026年升級(jí)名單，有望重新通航。

政府還放寬了小型飛機(jī)融資政策，允許航企以航線運(yùn)營(yíng)權(quán)為抵押申請(qǐng)貸款，緩解了資金壓力，推動(dòng)行業(yè)運(yùn)力擴(kuò)張。

跑道閑置背后的發(fā)展之問(wèn)

巴夫那加爾機(jī)場(chǎng)的蒙塵座椅、帕孔機(jī)場(chǎng)的閑置跑道，拷問(wèn)著印度發(fā)展模式的核心命題：當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的光環(huán)聚焦于大城市與精英階層時(shí)，如何讓發(fā)展成果真正惠及草根？當(dāng)政策制定追求“規(guī)模與速度”時(shí)，如何平衡“效率與實(shí)效”？

烏丹計(jì)劃的經(jīng)歷并非特例，它暴露了印度政策執(zhí)行中“重政績(jī)、輕民生”的短視，資源配置中“重投入、輕產(chǎn)出”的低效，以及發(fā)展戰(zhàn)略中“重中心、輕邊緣”的失衡。

但同時(shí)，非大都市航線的爆發(fā)式增長(zhǎng)、私營(yíng)力量的積極參與、政策的持續(xù)優(yōu)化，也證明這場(chǎng)普惠航空夢(mèng)并非遙不可及。

如今，印度正推進(jìn)新一輪航空擴(kuò)張計(jì)劃，若能堅(jiān)守“民生為本”的初心，持續(xù)補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、優(yōu)化補(bǔ)貼機(jī)制、激活市場(chǎng)活力，那些閑置的跑道終將重新響起飛機(jī)的轟鳴。

真正的發(fā)展，不應(yīng)是數(shù)字的堆砌與設(shè)施的閑置，而是讓每一條跑道都能承載起普通人的出行期待，讓每一筆公共資金都能轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力。唯有如此，烏丹計(jì)劃才能從“半途擱淺”的遺憾，變成“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”的典范，為印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡可持續(xù)發(fā)展注入持久動(dòng)力。

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