地緣政治觀察｜烏克蘭能接受特朗普的和平協議嗎？【走出去智庫】

走出去智庫（CGGT）觀察

當地時間11月23日，美國白宮發布聲明稱，美國與烏克蘭代表團當天在瑞士日內瓦就美方提出的結束俄烏沖突“28點”新計劃舉行會談。美烏雙方同意在未來數日繼續就聯合提案展開密集工作，同時與歐洲伙伴保持緊密聯系，確保相關進程協調推進。

走出去智庫（CGGT)觀察到，多位歐洲領導人11月22日發表聯合聲明，指出美國就結束俄烏沖突提出的28點新計劃“需進一步完善”，并重申國際邊界不應被武力改變的原則。德國外交部長瓦德富爾表示，該計劃草案中部分條款需從歐洲角度重新商討，未來幾天將與美方召開專家會議審議。法軍總參謀長曼東公開表示，法國必須準備好應對俄羅斯帶來的威脅，此前法國軍方表示正制定2026年直接派兵烏克蘭的計劃。?

“28點和平計劃”能否落地？今天，走出去智庫 (CGGT) 編譯美國外交關系委員會歐洲高級研究員Liana Fix的文章，供關注俄烏和平進展的讀者參閱。

要點

1、該計劃的出臺時機對烏克蘭及其合作伙伴而言極為不利：一方面，美國國會的制裁法案在歷經數月等待后終于取得些許進展；另一方面，歐洲各國正就未來數月如何使用被凍結的俄羅斯資產展開更為嚴肅的商議。

2、該計劃要求北約在其章程中明確規定 “永不接納烏克蘭為成員國”，同時基輔必須同意 “永不加入北約”。

3、這份 28 點和平計劃的結構與規模表明，特朗普政府認為，通過模糊的美國安全保障承諾，就能說服烏克蘭接受部分 “紅線” 條款。這本質上是一場 “浮士德式的交易”。

正文

特朗普總統已公開支持一項新的“28 點和平計劃”，這是白宮為推動俄羅斯與烏克蘭之間停火談判取得進展所做的最新嘗試。此前諸如阿拉斯加會談等初步努力，均因俄羅斯的強硬態度而陷入停滯。目前，俄羅斯軍隊在烏克蘭東部緩慢推進，美國對烏克蘭的軍事支持也舉步維艱，在此背景下，俄羅斯總統普京對開展真正意義上的談判毫無興趣。

然而，這項效仿特朗普提出的加沙和平計劃而擬定的協議，對俄羅斯而言是一個有用的工具，它能讓克里姆林宮加大對烏克蘭的壓力，同時規避來自美國和歐洲的進一步施壓。該計劃的出臺時機對烏克蘭及其合作伙伴而言極為不利：一方面，美國國會的制裁法案在歷經數月等待后終于取得些許進展；另一方面，歐洲各國正就未來數月如何使用被凍結的俄羅斯資產展開更為嚴肅的商議。至少在特朗普看來，俄羅斯會試圖將阻礙和平的責任歸咎于烏克蘭。

該計劃能否落地，很大程度上取決于這份最新提案是已塵埃落定，還是仍有調整空間。提案中諸多條款表述模糊、含義不明。烏克蘭與歐洲合作伙伴已就如何調整并抵制部分條款展開磋商，但特朗普為烏克蘭設定了周四（11月27日，感恩節）為達成協議的最后期限，留給他們的時間十分有限。不過，這種時間壓力以及烏克蘭總統澤連斯基對特朗普計劃的回應似乎表明，這可能是特朗普政府迄今為止為迫使烏克蘭達成協議所做的最認真的一次嘗試。

那么，提案中哪些 “紅線”是烏克蘭和歐洲必須堅決抵制的？又有哪些條款可作為進一步談判的切入點？

需堅決抵制的 “紅線”

領土讓步：要求烏克蘭軍隊從其仍控制的頓涅茨克州部分領土撤軍，并推動國際社會承認該領土為俄羅斯領土，這一要求對烏克蘭而言完全無法接受。此舉將使烏克蘭喪失最堅固的防御陣地，且移交的領土既不屬于俄羅斯，也未被俄羅斯完全占領。即便該地區將成為非軍事化緩沖區，目前也沒有任何機制能阻止俄羅斯的滲透。格魯吉亞和烏克蘭過往的沖突已證明，俄羅斯從不尊重非軍事化緩沖區的規定。

限制烏克蘭軍事力量：將烏克蘭武裝部隊人數從目前約 90萬削減至60萬，這對烏克蘭而言同樣是不可接受的起點。盡管自戰爭爆發以來，俄羅斯已略微放寬了這一限制，但考慮到俄羅斯人口規模更大、人力優勢顯著，對烏克蘭軍事力量的任何限制，都將使其在未來面臨俄羅斯進攻時更易受到沖擊。

安全保障措施：提案中美國承諾的安全保障包括 “協調軍事回應”，以及在俄羅斯再次發動進攻時恢復對俄制裁。但這并非烏克蘭期望的美國安全保障 —— 基輔方面希望華盛頓作出承諾：若俄羅斯再次進攻，美國將像履行北約第5條集體防御條款那樣為烏克蘭提供防御支持。據 Axios 新聞網報道，這一點可能仍在商議。至少，烏克蘭希望獲得美國對其永久性軍事援助的承諾，而特朗普此前幾乎完全終止了這類援助。此外，“禁止北約部隊在烏克蘭駐扎”的條款，也排除了在烏克蘭部署歐洲軍事力量的可能性。今年早些時候，各方曾廣泛討論過部署歐洲部隊，將其作為一種威懾手段和西方提供安全保障的方式，且由美國提供“后盾”支持。

俄羅斯對北約東擴的否決權：該計劃要求北約在其章程中明確規定“永不接納烏克蘭為成員國”，同時基輔必須同意“永不加入北約”。烏克蘭有權自主決定不加入北約，但“全面禁止北約東擴”的要求，等同于賦予俄羅斯對北約超出烏克蘭問題之外的政策的否決權，這是不可接受的。長期以來，北約一直奉行 “門戶開放”政策，所有符合標準且獲得一致認可的國家均可加入。

可協商的條款

解除制裁：以“分階段”“逐案處理”的方式解除制裁，而非像俄羅斯過去要求的那樣全面取消所有制裁，這種方式或許是可行的。理想情況下，應建立一個自動 “恢復制裁”機制，以避免美國、歐洲、俄羅斯和烏克蘭因某一方違反協議而陷入冗長且爭議不斷的政治磋商。

俄羅斯被凍結資產：按提案所述使用俄羅斯被凍結資產，雖能在一定程度上使烏克蘭受益，同時改善美俄企業間關系，但該提案也將剝奪歐洲為未來支持烏克蘭提供資金的一個來源。重要的是，該和平計劃并未提及要將資產直接歸還俄羅斯——若俄羅斯確實同意這一點，這一表述可成為談判中的有利籌碼。

北約與俄羅斯的緩和對話：這一條款表述模糊，可能導致談判持續數年。它反映出俄羅斯長期以來的訴求：除烏克蘭問題外，還希望縮減美國在歐洲的存在，并就更廣泛的歐洲安全議題展開討論。提案中要求美國在北約與俄羅斯之間扮演“調解者”角色，這一立場不僅歐洲無法接受，也會讓歐洲不愿參與此類對話。這一安排令人擔憂，因為它折射出美國似乎希望在未來歐洲安全事務中扮演的角色。

《新削減戰略武器條約》（New START）：盡管和平計劃提及的是《第一階段削減戰略武器條約》（START I），但實際上更可能指俄羅斯提出的將《新削減戰略武器條約》再延長一年的提議。在特定條件下，這一提議可作為談判的有益起點。

百日之內舉行選舉：要求烏克蘭在百日內舉行自由公正的選舉，這一時間表過于倉促，尤其是在烏克蘭尚未明確如何處理居住在俄羅斯占領區選民投票問題的情況下。俄羅斯勢必會急于推動此事，目的是剝奪澤連斯基的合法性，并在烏克蘭國內制造混亂——正如其在以往烏克蘭選舉中所做的那樣。

只有“胡蘿卜”，沒有“大棒”

這份28點和平計劃的結構與規模表明，特朗普政府認為，通過模糊的美國安全保障承諾，就能說服烏克蘭接受部分 “紅線” 條款。這本質上是一場 “浮士德式交易”（注：指為追求短期利益而犧牲核心原則的交易）。

正如澤連斯基所言：“如今烏克蘭可能面臨一個極其艱難的選擇——要么喪失尊嚴，要么冒著失去關鍵合作伙伴的風險。”

迄今為止，美國承諾的安全保障缺乏具體內容，除非美國真的與烏克蘭達成類似北約第5條集體防御條款的承諾。否則，整個協議的設計思路都是通過向莫斯科提供激勵（“胡蘿卜”）來推進，而非在其違反協議時實施懲罰（“大棒”）。對烏克蘭而言，這樣的協議毫無保障可言：烏克蘭要么接受損害其自衛能力的領土讓步和軍事限制，要么面臨美國的“懲罰”——這可能包括終止對烏情報共享和武器出售。對烏克蘭和歐洲而言，這些都是不容談判的“紅線”。除非基輔方面及其歐洲合作伙伴能促使美國總統在這些具體問題上改變立場，否則協議恐難達成，烏克蘭或將面臨又一個艱難的冬天。

即便暫不考慮這些爭議，該計劃在許多爭議較小的條款上也需進一步完善：“魔鬼藏在細節里”，而俄羅斯是極其冷酷的談判者 —— 其談判團隊對烏克蘭和歐洲的了解遠超美國團隊。

不過，從更樂觀的角度來看，歐洲和烏克蘭若仔細研讀協議文本，從字里行間捕捉俄羅斯的擔憂，或許能找到潛在的談判籌碼。例如，協議中異常具體地將 “烏克蘭對莫斯科和圣彼得堡發動襲擊”列為“使協議失效”的情形，這一細節恰恰暴露了克里姆林宮對未來可能遭遇遠程打擊的擔憂。展望未來，歐洲和烏克蘭若能利用這些信息，或將在談判中占據更有利的位置。

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