【新刊】桂華 賀雪峰｜鄉村何以德治？——農民行為邏輯的社會學分析

本文刊于《開放時代》2026年第3期

圖：福建省福安市干部走村入戶

（圖片來源：中央紀委國家監委網站）

內容提要：現代社會治理除了要更好地發揮政府管理與服務作用，還要整合多方力量和引導社會參與，實現正規體制與非正規體系、正式力量與非正式力量的融合。在鄉村領域，實現共建共治共享的關鍵是構建自治、法治與德治相結合的“三治”體系。對于鄉村德治存在兩種認識取向：一是從人性假說或心理層面上討論農民的道德素養問題，二是從規范性層面討論農民的合作能力。以上兩種認識都將農民看作具有同質性格或道德意識的抽象主體，忽視了人的社會現實性。在梳理既有研究思路的基礎上，本文嘗試提出一個新的認識角度：從農民塑造行為邏輯的社會性機制上分析鄉村德治達成，從農民所處的環境和制度條件上理解農民的公共行動邏輯。本文要解釋的核心問題是農民的行為邏輯是如何被具體條件所塑造的。只有理解這一問題，鄉村德治才有可能從規范話語變為實踐行動。

關鍵詞：鄉村德治　農民行為邏輯　集體行動　群眾工作方法

一、問題的提出

鄉村治理是國家治理的重要部分，也是推進國家治理的基礎。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標。[1]黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，包括“治理有效”的內容。[2]良好的鄉村治理面貌除了依靠政策支持和遵循法律制度之外，還要發揮農民的主體作用。農民以什么樣的形態參與鄉村工作，直接決定鄉村治理面貌和國家政策在基層的實施成效。

國家在推進治理體系和治理能力現代化的過程中越來越重視對群眾力量的發揮。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”[3]；黨的二十大報告要求“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[4]；黨的二十屆四中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，要求“完善共建共治共享的社會治理制度，推進社會治理現代化”[5]。

一系列改革措施表明，推進國家治理現代化除了要更好地完善政府的管理和服務職能之外，還要釋放社會活力和引導公眾參與，實現國家力量與社會力量的融合。在鄉村領域，打造共建共治共享社會治理格局的關鍵是構建自治、法治與德治相結合的“三治”體系。[6]在鄉村“三治”體系中，法治代表國家力量和正式制度，國家治理現代化必然會推動鄉村工作法制化和規范化；在基層群眾自治方面，已經建立了規范的村級制度，包括黨的領導、村委會選舉制度、“4＋2”工作法（“四議兩公開”）等。強化鄉村德治，構成新時代鄉村治理改革的基本維度。

鄉村德治，本質是人民群眾在基層公共事務中發揮作用和強化主體地位。近年來，國家大幅調整與農民的關系，持續實施惠農政策，鄉村獲得了越來越多的資源投入和政策支持。一方面，農民的生產生活條件得到了明顯改善，農民切實分享了現代化建設成果，基層法治水平顯著提高，農民的權益得到了更好的保障；另一方面，農民對于基層公共事務的參與度不高，比如，在開展村莊基礎設施建設過程中出現了“政府動而農民不動”的現象。最典型的是，一些農村公共基礎設施在建成之后，由于缺乏管護，農民也不珍惜，很快被損毀。在一些領域，甚至還出現了農民不合作的現象，政府開展村莊公共基礎設施建設，少數農民卻試圖向政府索要高額補償或提出不合理要求，成為阻礙公共建設的“釘子戶”。[7]有研究指出，部分農民由于自我意識的片面化發展而變為“無公德個人”，“無論是在公共領域還是在私人領域，他們對群體和其他個人的義務與責任感也就日漸消亡”。[8]農民走向自我中心主義這一鄉村變遷趨勢，深刻地影響了基層治理實踐。

傳統時期國家能力有限，自發的農民合作是基層公共品供給的基本形式。在資源匱乏的條件下，農民具備一定的集體行動能力。然而，在國家向農村投入大量惠農資源，千方百計為農民辦好事的情況下，農民的參與度和配合度并沒有明顯提高，甚至出現了一些反向行為，村莊中的“無公德個人”僅關心自身利益而忽視公共利益，導致“好事不好辦”以及“好事辦不好”。為何會出現這樣的實踐“悖論”？如何從理論上解釋這類現象？在實踐中如何解決這類矛盾？

曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海：格致出版社、上海人民出版社2017年版

本文認為，上述問題可納入對鄉村德治的討論。國家在政策上明確了鄉村德治的發展方向，各地也將鄉風文明建設納為鄉村振興的重要任務。但是，鄉村德治在理論上到底是什么含義，還需要深入討論。在實踐上，如何破解“無公德個人”對基層公共秩序的破壞，也需要找到有效辦法。

現有研究主要是從應然層面討論什么是鄉村德治和如何開展鄉村德治。在梳理既有研究思路的基礎上，本文嘗試提出一個新的理解角度：從影響農民行為邏輯的社會性機制上分析鄉村德治的達成。即，不是將農民看作抽象的道德主體，而是從農民所處的社會環境和制度條件理解其行動邏輯。本文嘗試解釋農民在什么樣的社會結構和制度條件下更可能做出促成公共利益的集體行動，在什么樣的現實環境中更趨于“無公德個人”，并探討如何利用現實條件開展鄉村德治。

二、鄉村德治的社會學分析

德治，顧名思義是在治理過程中發揮道德的導引和規制力量，即通過提高治理者和被治理者的道德素養來改善治理面貌。在打造共建共治共享社會治理格局的過程中，德治是必不可少的因素。在法治和自治兩類因素不變的情況下，參與公共事務的人的道德素質越高，思想觀念越先進，就越容易形成良好的社會格局。如果只依靠法治，可能出現制度越來越復雜、治理成本越來越高的問題，“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發生了”。[9]通過自治來解決社會事務，通常在小范圍內有效，超過一定的群體規模，群眾自我組織成本會變得很高。德治依靠的是內在力量和人的自我約束，道德規范可減少人與人之間的猜忌，增加社會資本，減少外部監督要求。德治構成法治的潤滑劑和自治的黏合劑，是社會善治的根基。

在打造共建共治共享社會治理格局的語境下，每個人的道德意識匯聚起來，構成了群體的道德素養水平，個體的思想觀念匯聚成為群體意識，群體的道德素養對于公共行動能否達成和公共利益能否實現至關重要。如果每個參與者的道德素養提高一分，則整個社會治理效果就會提高十分、百分。在集體行動中，如果越來越多的人向著增加公共利益的方向用力，則社會和諧局面更容易形成。

問題在于，每個人參與社會治理時所處位置不同，利益訴求不同，如何確保利益訴求千差萬別的人具有同等的道德意識和相似的行為動機呢？進一步看，德治雖然是善治的必要條件，但它同時也是社會善治所要達到的結果。也就是說，不是先有了農民道德素質的普遍提高，才有鄉村“三治”結合面貌。很多時候，只有通過切實有效的鄉村治理活動，才能解決農民所表現出來的思想覺悟參差不齊的問題。

由此來看，僅僅從個體或群體的思想道德素質上來討論鄉村德治是不夠的。不能假設廣大農民甚至全社會的人，通過某種方式實現思想平齊并消除分歧之后，再來開展以德治為基礎的社會治理活動。

所謂的德治，表面上看與參與者的道德素養有關，而從根本上看，個體的道德素養并不是決定公共治理的本質因素。這是因為，包括農民在內的任何群體，在任何時候和任何地方都存在認識上的不同、利益訴求的不同和行為出發點的不同。在一個群體中，所有人利益訴求和思想觀念天然同一的情形極為罕見。

關于鄉村德治這一命題，不應將廣大農民思想意識齊平和利益先天統一當作認識假設和實踐起點。除此以外，還要避開另外兩個誤區。

第一， 將人性假說與現實相混淆。包括哲學、倫理學和經濟學在內，為了進行理論分析，通常會作出人性假設，認定人類具有自利性或利他性，并基于不同的預設形成不同的理論流派和思想觀點。如新古典經濟學通常認為人是理性的，即在價值標準確定的情況下，人類普遍會做出趨利避害的行動，受自身利益最大化動機支配的個體參與社會活動。[10]理性人存在局限性，關注自身利益最大化的個體盡量逃避成本，在公共活動中選擇“搭便車”，導致群體無序，公共利益不能達成，最終又讓每個人受損。個體的利益很多時候要通過一致行動來實現，但個體理性有可能誘發集體非理性狀態，陷入“集體行動困境”。[11]社會治理以實現公共利益為要旨，開展公共治理活動從根本上說，是在具體條件下找到超越個體理性和破解集體行動困境的辦法。

在實踐中，集體行動困境并非鐵律。比如，在革命年代，前赴后繼的仁人志士為追求民族解放而付出生命；在突發重大災難的時刻，不少人為了保障大多數人的生命財產安全而負重前行。理論家提出的人性假說屬于“純粹類型”，是對社會現象的局部概括或抽象理解，不能涵蓋事物的全貌。[12]在現實生活中，人具有復雜的面向，有的人符合自利性描述，還有些人更具有公益心，同一個人在某些場合會做出自利選擇，換一個場合可能做出犧牲自己而照亮他人的行為。站在社會學的角度看，人的具體性、現實性和歷史性決定了社會秩序，人的行為邏輯源自社會塑造。

第二， 陷入農民道德水準的規范之爭。如果一個群體中有更多的人具有公益取向，以及群體平均道德素養更高，當然更有利于公共活動的開展。不過，不能從群體活動開展狀態來反推群體道德意識，更不能用集體行動能否達成的現實結果來評判參與者的道德水準。中國人的性格特征和行為取向一直是一個重要的研究議題，本土心理學圍繞中國人是否更具有集體取向而進行了持久的討論。[13]通常認為，中國人在家族文化熏陶和緊密社會結構的塑造下，形成了與歐美國家人群不同的人格特征，后者在松散社會結構下崇尚個體主義，而中國人的集體主義行為取向更有利于達成合作。然而，現實又提供了很多相反的證據和判斷，如費孝通觀察舊時期蘇州城水道臟亂差的面貌后，提出了中國人“以己為中心”的判斷，他說中國農民“為自己可以犧牲家，為家可以犧牲族”。[14]一些經驗研究也表明，農民在實際生活中有很多自私自利的行為，導致公共利益難以達成，進而得出了“農民善分不善合”的判斷。[15]

楊國樞、陸洛（編）：《中國人的自我：心理學的分析》，重慶大學出版社2009年版

諸多既可以從正面理解，也可以從反面解讀的現實經驗說明，不能簡單得出中國人相比西方人是更具備或是更缺乏合作精神的結論。無論用“善合”或是“善分”來概括中國農民，都可以在基層實踐中找到諸多反例。中國人不能用“善合”或“善分”一概而論，更不能將“善合”或“善分”視作道德評價。

以上關于鄉村德治的兩種認識角度，都存在過度抽象化的問題，即將人視為具有同一性格、道德意識或標準化行為邏輯的抽象主體，忽視了人的現實性和復雜性。社會學一般認為，道德屬于具備現實基礎的社會事實而非先驗規范，人們做出何種行為選擇，受其所處的環境和條件的影響。集體行動能否達成，不能從抽象的道德假設作出判斷，不由群體所具有的天然道德意識決定，而由行動過程決定。這就意味著，在社會學的視野下，鄉村德治是個實踐問題，集體行動結果由每一次不可重復的實踐過程決定。

從能動性和實踐過程看，要承認公共活動參與者具有各式各樣的道德意識和差異化的利益訴求，每個人都會基于自身價值標準做出行為選擇。在利益多元、價值多元和選擇多樣的社會環境下，集體行動要解決眾多主體從行動分散到行動統一的問題。在利益分化的眾多個體中，一部分人具有更強的公共意識，他們目光長遠，不僅關注現實收益，而且重視預期目標，愿意承擔更多的公共成本，是集體行動中的積極分子。一部分人屬于消極分子，他們不僅關注自身的利益份額，而且還覬覦他人的利益份額，嘗試轉嫁成本甚至逃避責任，是集體行動中的“搭便車”者。還有一部分人屬于從流者，他們關注自身利益，也關注長遠利益，愿意通過公共行動獲得長遠利益，基本能夠承擔分內責任，但是缺乏組織能力或組織意愿，屬于中間群體。

公共利益能否達成，取決于上述三類人在群體中所占比例以及他們的互動。具體來說，在自然狀態下，群體中有長遠眼光和愿意承擔公共成本的積極分子屬于少數，多數參與者處于隨大流狀態，還有一部分人過于“精明”或者私心太重，希望在集體活動中少付出或不付出，逃避責任而出現“搭便車”行為。

集體行動存在以下兩種情形。

第一種情形是，在一個群體中，不僅具有一定數量的目光長遠、主動承擔責任的積極分子，而且這些積極分子還能夠將占多數的中間人群團結起來，通過協商達成公共利益方案。在積極分子的領導下，開展組織動員活動，將占多數的中間分子變成其支持者，制定公共規則，對少數的“搭便車”行為形成制裁。當積極分子完成對中間分子的動員，將多數人支持的方案變成主流意見且執行下去，讓“搭便車”行為消失或是減少到不影響總體局面的狀態，集體行動就可以實現，公共治理活動就可以達成。

第二種情形是，在一個群體中，積極分子很少，甚至沒有承擔公共責任的積極分子，這些人由于遭遇一家一戶辦不好和不好辦的事情而聚在一起后，缺乏引導和動員，無法組織起來形成公共方案，也缺乏執行方案的能力，使得少數“搭便車”者主導了行動方向。少數“搭便車”行為得不到制裁，造成越來越多的中間分子都效仿消極分子，占便宜的人越來越多，公共利益被侵占，最后導致公共治理失敗。當集體行動失敗之后，公共利益被掠奪完畢，每個人都回到“關門過日子”的狀態，并承擔事情無法解決所帶來的高昂成本。

由此觀之，一群人能否突破集體行動困境主要由群體結構決定，而非取決于群體的平均道德意識水平。突破集體行動困境，要遵循以下機制。

第一， 讓積極分子在公共治理活動中發揮主導作用。一個群體中是否存在目光長遠、意志堅定和敢于擔當的積極分子，構成集體行動成敗的關鍵力量。在大部分情形中，積極分子占比不高，他們屬于“關鍵少數”。

第二， 公共治理活動必須依靠廣大參與者。占群體多數的中間人群朝著哪個方向行動，就塑造了集體行動的基本格局。如果積極分子能夠團結和引導群體中占多數的隨大流者，公共治理就變成群體力量的匯聚。反之，如果消極行為和“搭便車”者變成主流，那么越來越多的隨大流者就會變成消極群體，無法形成有效的集體行動。

第三， 遏制“搭便車”行為。個體有趨利避害的行為動機，在缺乏有效監管和明確懲罰機制的公共治理活動中，難免會出現“搭便車”行為。在開展公共活動時，“搭便車”行為和消極分子存在兩種狀態。其一，少數“搭便車”行為雖然無法杜絕，但被群體唾棄，或者被懲罰，如村民當面指責，使得占便宜的人覺得不夠光明正大，“搭便車”行為得以遏制，其他人也受到了教育，集體規范得到強化。這種被邊緣化的“搭便車”行為，不影響集體行動的達成，甚至促進中間分子向積極分子靠攏。其二，如果少數消極分子做出“搭便車”行為之后，沒有獲得直接或間接的制裁，沒有人站出來說公道話，那些占便宜的人甚至“得了便宜還賣乖”，到處說風涼話，就會直接侵害公共利益，還會突破公共規則，造成“搭便車”行為的“傳染”，即一個人“搭便車”獲益，會導致越來越多的人效仿，結果消極分子越來越多，公共利益無法維護，集體行動失敗，公共治理變得荒漠化。

三、 鄉村德治的社會機制

鄉村德治是基于現實條件的實踐活動。在鄉村治理實踐中，每個人都是具體的，農民的思想動機和行為邏輯會隨著實踐場景的變化而調整。因此，要結合鄉村治理的具體結構來討論德治問題。

德治作為一種治理方式，彰顯道德規范的導引和約束，與法治存在很大差別。法治主要依賴成文的規范制度，而德治更多依賴參與者的主體行動，法治針對的是外部行為，而德治注重內在動機調節。法治依靠外部制度和正式機構，具有治理成本高的特點。在任何社會場景下，成文的法律和規章制度只能對有限的活動做出約束，發揮德治作用可減少法律運用，降低社會治理成本。

總的來說，現代社會越來越依賴成文規則來構建秩序，這使得法治在社會治理中變得越來越重要。首先，人類活動變得更加復雜，大范圍社會活動使得成文的規則制度成為必要；其次，現代國家擁有大量資源，有能力承擔法治成本。

我國作為一個“制度早熟”的國家，很早就構建了完備的國家政權。在傳統時期，國家管理了龐大的人口和廣闊的地域，一方面，國家建立制度化的政權體系來維持秩序，另一方面，在基層領域廣泛發揮德治功能，形成了正式制度與非正式體系的融合，實現了“集權的簡約治理”。[16]

在傳統時期，德治不僅在基層發揮作用，而且融入正式制度，統治者要發揮道德垂范作用，德治是國家治理的底色。僅從基層治理來看，在“皇權不下縣”的傳統治理結構下，鄉村治理高度依賴德治體系，在國家正式制度不及的領域運用道德規則來維護秩序。

費孝通：《鄉土中國》，北京大學出版社2012年版

數量龐大的基層民眾如何組織起來解決矛盾，化解糾紛，提供公共品？這需要從農民的行動邏輯開始分析。

與“制度早熟”相對應，傳統時期的國家治理所面對的是“理性早熟”的農民。我國四季分明，光熱條件適中，在這種自然環境下，很早就孕育出先進的農業種植體系，發育出農耕文明。發達的種植技術支撐了人口繁衍，與土地緊密結合，發育出“鄉土”文化。

精耕細作的農業生產方式，塑造了思維方式，包括精細控制生產過程的理性計算能力，與適度利用和改造自然所匹配的系統思維，在長期定居中所形成的群體意識等。總的來說，“理性早熟”的小農不僅熟知自己的生活狀態，而且善于根據周邊環境做出行為選擇，農民熟知自己目的和達成目的的手段，也熟知在何種情況下做出何種行為才能夠從他人那里得到正向反饋。

在稠密的人口局面下，土地占有總體較為均平，單個農戶的規模有限。這種以利用自家勞動力為主的耕作方式，賦予了人們獨立意識和公平意識，也讓每個人清晰地知曉自身的利益，并激勵每個人積極維護自身利益。“理性早熟”的小農由于自身的獨立性和自給自足特征，內在地形成了“以己為中心”的行為邏輯，即每個小農都是自己的主人，在相對自給自足的生活體系中構建和維護自身的獨立地位。

小農生產方式讓農民具有了獨立自主意識，然而，小農生產還存在先天缺陷，即小規模的農業生產面臨著水利無法修建、道路無法維護、安全無法守護等公共品供給難題。這種先天缺陷使得小農戶不可能完全“關門過日子”，必須尋求與他人合作，通過參與公共治理活動來滿足基本需求。

小農生產的先天缺陷使得農民必須走出家門并參與合作，合作是小農實現基本生存的必需。如果說自耕農生產方式鍛造了農民的獨立自主性和“私”的意識，小規模生產倒逼出來的互助合作則鍛造了小農理性的另外一個面向：突破自我和走向聯合的本能。從某種意義上講，小農越是自主，就越是需要超越自我；小農越是以私為中心，就越是要突破自私的限制。基于特定農業生產方式所形成的小農理性具有辯證性：既具有高度的自我意識，也具有突破自我的能動性，既是私的，又具有克服私的能力。

農民行為邏輯具有兩面性：一方面表現為對自身利益的敏感和維護，另一方面又表現為通過集體行動來達成公共利益的能力。傳統時期，在國家能力不及的鄉村領域，農民通過德治力量的發揮，形成了基層自發秩序。分散的小農之所以能夠突破集體行動困境，是因為在農民之間形成了基于道德規范的組織化體系。最典型的是，在一家一戶之上形成了以村莊為代表的基層社會組織。具有熟人社會性質的村莊構成了傳統時期鄉村德治的組織載體。

在村莊內部，農民出現了分化，其中一部分人成為村莊公共事務的擔當者，如房頭長、村莊精英等，他們不僅關心自家事務，還關心公共事務，不僅考慮個人利益，還考慮公眾利益，組織村民開展集體行動，看見有人損害公共利益時，能夠“黑著臉說直話”，團結大多數普通農民，阻止“搭便車”行為的擴散。

鄉村德治屬于民間自治行為，依賴多數人的同意。不過，通過協商機制形成公眾意見之后，公共治理方案在執行過程中依然會碰到阻力，能否解決“搭便車”問題和治理“釘子戶”，影響集體行動結果。傳統時期，在村莊內部，道德不僅內化為個體意識，而且還外化為社會制度。違背社區道德規范的人，重則受到村規民約制裁，輕則受到輿論壓制。無論如何，村莊組織背后的社區道德規則，是每個人的行為準則，越軌者會受到壓力。村莊生活讓“搭便車”行為受到抑制，傾向于“搭便車”的人會變成邊緣人，他們在受到制裁的同時教育了其他人，“搭便車”不構成社會潮流。

集體行動一旦達成，就會帶來社會福利增加。通過集體行動，小農戶破解了自身困境，在不改變其獨立自主性的前提下，收獲了一家一戶無法單獨實現的額外收益。相對于采取集體行動之前，每個村民甚至包括傾向于“搭便車”的人，都實現了自身利益的增加。而對于那些公共活動擔當者而言，他們不僅收獲了現實的福利改進，也實現了其道德追求，即在帶領農民辦好事的過程中收獲了無形價值，包括群眾的贊譽，以及自我實現。對于組織集體行動的鄉村精英來說，道德激勵屬于真實利益，他們帶著公心組織群眾，愿意“黑著臉說直話”，不怕得罪消極分子，甚至讓渡一部分個人利益，他們認為是值得的。

積極分子被激勵，中間農民被正向引導，消極分子被邊緣化，這就是傳統時期基于村莊組織所實現的集體行動。小農理性具有兩面性，村莊組織讓農民突破個體局限，使公共治理變得有效。村莊熟人社會是一種建立在小農生產方式基礎上并超越小農私利的公共結構。

傳統時期，基層公共治理依賴實體性的村莊組織。新中國成立之后，國家重建政權體系，在廣大農村建立了黨領導下的基層組織，建立了“三級所有，隊為基礎”的人民公社組織。到改革開放前，農民在大隊、小隊等集體組織下生產生活，新的村社集體不僅實現了農業生產的統一化，而且提供了傳統村莊所不具備的公共保障功能，如社會救助、合作醫療和民辦教育等，在新的治理體系下，農民的生產生活處境得到了巨大改善。歷經教育和社會革命，農民的思想意識發生變化，小農走向了超越，被組織起來的農民釋放出巨大力量。

其一，黨組織是新時期基層公共治理的擔當。黨員、干部是村莊公共治理的牽頭人、組織者，他們將黨的綱領和國家政策轉化為農民的行動指引，發動群眾開展生產和建設活動。

其二，廣大農民在黨和基層組織的引領下，轉變思想觀念，參與集體行動，越來越多的普通群眾變成積極分子。

其三，集體組織基于內部管理規則，抑制“搭便車”行為，并且通過反復做群眾工作，教育普通群眾。

黨領導下的基層組織克服了小農局限性，新時期基層治理遵循的是黨和國家構建的價值體系和制度規范，踐行的是以社會主義核心價值觀為根基的德治。[17]

改革開放后，鄉村治理結構又發生了新的變化。人民公社解體之后，國家在鄉村推行村民自治體系，成立基層群眾自治組織，鼓勵農民自我管理、自我服務。村民自治的基本組織載體是村委會，村委會在基層黨組織的領導下開展村莊工作，農村公共事務按照村民自治方式解決。

村民自治依然遵循集體行動規則，即村民自治能否成功，在于村莊內部的集體行動能否達成。開展村民自治，同樣面臨著積極分子、中間農民與消極農民的分化。在具體實踐中，誰占主導以及消極行為能否被抑制，是村民自治成敗的關鍵。通過村民自治開展基層治理，依然是要克服小農的短處，使其走向合作并實現公共利益。

對比來看，不同時期農民走向集體行動的組織方式存在差異。傳統時期以村莊和民間規范為本，人民公社時期的集體組織不具備“退出權”[18]，改革開放后的村民自治組織，在遵循國家制度的前提下釋放社會活力，強調“統分結合”。鄉村德治的本質，是具備個體理性的小農通過特定的組織機制和組織形式，在村莊事務中克服“以己為中心”，達成集體行動并實現公共治理目標。不同時期國家治理方式、國家與社會關系、農民生產生活狀況存在差異，這些為農民集體行動提供了不同的外在條件和制度環境，塑造出不同的農民組織方式和集體行動形態，造成了鄉村德治的實踐差異。

林毅夫：《制度、技術與中國農業發展》，上海：格致出版社、上海三聯出版社、上海人民出版社2014年版

四、“無公德個人”緣何興起？

改革開放以來，鄉村治理發生了兩個層面的變化。

第一，國家治理轉型。改革開放以來，鄉村治理隨著綜合國力的提升而逐步進入強國家時代。[19]具體來說，隨著綜合國力提升及其向國家治理能力的轉化，國家越來越深地直接介入基層工作，鄉村治理受國家政策的影響越來越明顯，基層事務非制度化解決的空間被壓縮，鄉村工作的地方性弱化。在政策統一化和政策精準執行的背景下，基層工作的自主性弱化，鄉村治理的國家化程度提高。[20]以農村公共品為例，取消農業稅之前農民籌工籌勞進行村莊基本公共品供給，取消農業稅之后，政府公共財政向農村覆蓋，國家承擔了農村公共品供給的主要責任。取消農業稅之后，大部分的農村公共品由政府統一供給，少部分小微公共品采取“一事一議”的辦法解決，農民在公共品供給中的責任越來越小。

第二， 社會基礎變化。改革開放以來，社會放活，在城鎮化和市場化的推動下，鄉村走向開放。尤其是進入21世紀之后，農民參與城鄉流動大潮，鄉村生產生活方式發生根本性變化。在以城鎮化和市場化為代表的現代性力量作用下，農民、農業和村莊都開始遠離傳統形態，鄉村治理所要面臨的問題，以及鄉村治理對象都發生了變化。以農民的生產合作為例，改革開放以來，戶戶務農局面被打破，農戶與土地和農業生產的關系發生分化，農民在農業上的利益訴求各不一樣，這些改變了農民進行農業生產合作的基礎。城鎮化是現代化的必然過程，隨著新型城鎮化繼續推進，村莊還將進一步開放，鄉村人口還會持續流動，農民分化進一步加劇，鄉村公共治理的社會基礎還處在急劇變化之中。

改革開放以來的國家治理轉型以及涉農政策調整，改變了鄉村治理的制度條件，惠農資源投入和惠農政策實施緩解了“三農”問題。不過，在鄉村治理中也出現了負面問題，最典型的是在農村公共治理活動中出現了“個人只強調自己的權利，無視對公眾或他人的義務與責任”的“無公德個人”。[21]

2023年我們在北方某村調研，了解到近年來當地級政府向該村投入大量建設資金，農民在各個方面受惠，村莊基礎設施得到改善，駐村干部深入村莊解決實際問題。脫貧攻堅政策結束之后，該村被確定為重點打造的鄉村振興示范村。讓基層干部感到困惑的是，大量財政資金和建設項目投入之后，村莊的內生治理能力不僅沒有得到提升，反而下降了。例如，每當夏季暴雨過后，村中若有房屋出現裂痕或滲水跡象，村民第一反應是找政府解決問題，認為修繕房屋是政府的責任。鄉村干部若回應不及時，或是沒有提供令人滿意的解決方案，農民就撥打12345熱線投訴或是上訪。某年冬季，當地下了一場大雪，正逢春節，積雪深厚，村干部號召各家將門前道路清掃，以方便拜年時車輛和路人通行。村民不為所動，等待政府來清掃積雪。村干部感嘆：“過去是各家自掃門前雪，現在連門前雪都不掃了。”這種“不掃門前雪”的現象背后折射出農民行為邏輯的變化。以上例子所反映的問題，在不少村莊存在。

任何時候，在公共活動中都有可能出現“搭便車”行為。但是，本文借用“無公德個人”這個概念所描述的不是偶然現象，而是關于農民一般行為邏輯的概括。它具體是指，在惠農資源投入越來越多，國家對“三農”問題高度重視的政策背景下，農民在村莊公共治理中的參與度卻下降了，越來越多的農民不關心公共利益。在鄉村治理實踐中，“無公德個人”興起有諸多表現：其一，由于越來越多的農民不關心公共利益，使得村莊組織起來自我供給公共品的難度越來越大；其二，政府為農民提供公共品，被少數人阻攔，造成公共品供給失敗；其三，越來越多的農民不參與公共事務，“政府干、農民看”困擾基層。

“無公德個人”越多，村莊中達成集體行動的難度越大。不過，“無公德個人”不應被視為農民道德水準問題，它不是對農民行為的規范性評價，而是對農民行為特征（自我與他人關系、個人參與公共事務動力）的事實性陳述。“無公德個人”興起作為一種“社會事實”，可結合鄉村治理邏輯變化來理解。

第一，隨著改革開放以來國家治理轉型和國家與農民關系的調整，尤其是取消農業稅之后惠農政策的大力實施，國家承擔了農村公共品供給責任，外生的公共品供給機制替代了村莊內生的公共品供給。在政策力度越來越大的趨勢下，一些農民預期國家會最終滿足全部的村莊公共需求，農民組織起來自主解決村莊公共事務的激勵降低，“等靠要”思想萌生。

第二，除了農民自我組織起來的內在動力下降之外，更關鍵的是農民的自我組織能力下降。改革開放以來，村莊日趨走向開放和流動，社會連接機制弱化，村落文化傳統及組織形式進一步淡化，農民之間的日常交往較少，農民之間利益分化明顯，農民活動越來越多地發生在村莊之外，很多人外出買房定居，其公共需求可從市場購買或者從政府那里獲得，民間互助合作體系開始瓦解。開放的社會體系替代了傳統的村莊功能，農民直接與市場連接，他們之間的相互依賴程度降低，農民的個體化、原子化程度越來越高，“以己為中心”的行為邏輯被放大。在新的時代條件下，村莊內生規則無法約束個體行為，村莊的實體性越來越弱，農民可自由退出村莊。隨著鄉村轉型為“無主體熟人社會”，個體行為由于缺乏社會規則約束而變得十分放任。[22]

第三，村民自治和農村集體經濟組織的統籌能力下降。改革開放之前，在總體性社會結構下，“政社合一”的農村基層組織覆蓋了個體絕大部分生活，集體組織強且有力。改革開放之后，村民自治組織在基層公共治理領域發揮作用，不介入農民個體生活。在實施家庭聯產承包責任制之后，農村集體經濟組織退出日常經營活動，只是在一家一戶“辦不好和不好辦”的公共生產環節發揮統籌作用。鄉村組織的功能邊界收縮，整合能力弱化；各項農村制度以強化農民個體權利為宗旨，經過制度調整，村民自治組織逐步轉變為以提供服務為中心，村莊內部的再分配能力降低。當前，全國大部分村莊面臨集體經濟薄弱問題，政府財政轉移支付以戴帽資金為主，村級缺乏支配權。

吳重慶：《超越空心化》，北京：中國人民大學出版社2023年版

當下的農民處在個體權利受保護、文化傳統越來越弱、市場選擇越來越多的社會結構下。在面對國家和面對市場時，農民不需要中間組織，不再依附于強有力的村莊或基層組織。農民之間走向分散化，這反過來影響了基層公共治理。一方面，國家能力越來越強，國家治理力量下沉越多，另一方面，農民的自我組織化程度降低。兩方面結合起來，形成了強國家治理與弱村莊社會結構的互動格局。支農惠農政策和治理資源進入鄉村時，面對的不是自我組織起來的農民，而是分散化的農民。國家政策追求普遍性，而農民需求千差萬別，并且國家政策下達到村莊要經歷多個層級，國家為了實現惠農政策有效實施和農村公共品精準供給，就產生了極高的制度成本。

以惠農資金下鄉為例，為了確保規模越來越大的惠農資金順利抵達基層，國家逐步采用了項目化的資金管理辦法[23]，按照公共品門類和資金用途對涉農資金進行分配撥付，項目化的資金管理辦法塑造了國家治理和基層治理過程。[24]惠農資金項目化管理打通了資金下鄉的行政通道，不過資金使用效率不只是取決于前端的資金管理環節，而且取決于最終實施狀況。每一類涉農項目資金在初始設計時，考慮的是全國共通性，無法照顧地方的特殊性。實際上，不同地區和不同農民的需求存在巨大差異，這使得惠農資金在進村入戶的“最后一公里”環節必然出現問題。

通常來說，惠農項目資金管理越嚴、標準化程度越高，落地時產生偏差的可能性越大。具體到公共品供給本身來看，惠農項目資金下撥到縣鄉政府之后，由業務主管部門負責，工程建設向第三方招標，農民不參與工程實施，工程驗收之后，再移交相關單位。這屬于政府為農民提供公共品，而不是農民自己組織起來進行公共品供給，農民成了客體。

由政府主導的農村公共品供給，沒有轉化為對農民的組織動員。在項目規劃和實施過程中，政府面對的是數量眾多的分散農民，而不是有機組織的農民，任何一項政策落地和每一個治理細節，都需要與數量眾多的個體農民對接。農民面對的是代表普遍正義的政府，每一個從自身利益出發的農民都有可能做出消極行為。對于政府來說，與分散的農民打交道的成本無比高昂。

回到農民行動邏輯本身來看，在國家承擔村莊公共品供給責任之前，農民采取內生公共品供給，村莊是個整體。公共品供給依賴自發的集體行動。村莊在完成籌資籌勞之前就進行了公共品供給方案的協商，在公共品供給過程中，如果個別農戶阻撓，就是對之前全體村民協商結果的推翻，這相當于違背其本人曾做出的承諾。如果公共品供給可能因為個別人阻撓而失敗，村莊中的其他人會通過各種渠道來動員這些阻撓的人。在工程建設上，公共品資金來自公眾籌集，每個受益人都關注工程質量，公共品供給過程無需復雜的外部監督。

在內生的公共品供給方式下，每一次公共品供給都是村莊內部的深度動員，每一次成功的公共品供給，就不只是產生了物質成果，還強化了村莊的團結和組織程度，形成村莊公共規則，達成了共識，凝聚了人心，提高了組織者的威望，說服教育了潛在的“搭便車”者，提高了中間分子的公共意識。村莊內生規則在辦實事的過程中獲得了積累。通過每一次公共品供給所形成的村莊公共性，為下一次公共品供給和解決其他問題積累規范性資源，村民意識在持續的行動中被塑造，村莊集體行動能力得以強化，人心越來越齊，正氣越來越多，公共利益越來越容易實現，這就是鄉村德治。

反之，在外生的公共品供給方式下，農民雖然是受益主體，卻沒有參與公共品供給過程。在項目進村和工程落地環節，政府和工程建設主體面對分散的農民，會遇到各種各樣的特殊利益訴求，政府一旦因特殊理由“開口子”，就會誘發其他村民也提出特殊訴求。政策一旦開了口子，就很難收得住。每一次“開口子”都削弱政策嚴肅性和基層政府權威。看到那些“搭便車”者得到額外利益，其他村民不是站出來“說直話”，而是效仿他們的行為，最終形成了公共治理中的反向動員：消極行為從政府或工程施工方那里得到額外補償，村莊中積極分子的熱情下降，站在中間立場的多數群眾效仿消極分子的做法，“搭便車”變得越來越多，集體行動能力下降，“無公德個人”興起。

五、鍛造鄉村德治

“無公德個人”雖然降低了基層公共治理能力，但是“無公德個人”現象不能從農民性格或道德素養上理解。實際上，改革開放以來，隨著經濟社會發展，農民生活方式和行為習慣的文明程度不斷提升，農民的法治意識、規則意識都在改進，“無公德個人”現象并不反映個人的道德水平。困擾鄉村治理的“無公德個人”現象是社會變遷和政策實踐的產物。破解鄉村治理困境，不是抽象地改變農民的道德意識，而是要構建一套有利于農民突破自我中心主義的行動方案。

惠農政策要適應地方千差萬別的情況。在強國家治理的背景下，在提高政策的規范性和強化國家治理能力穿透性的同時，還要保持鄉村治理的自主性，在涉及千家萬戶的村莊事務上，要踐行群眾路線，組織農民參與鄉村治理過程。

前文對項目化公共品供給方式的分析表明，強國家治理能力直接對接分散的農民時，會產生極高的制度成本，且發生對農民的反向動員，造成村莊集體行動能力降低。從提升德治的角度看，改進鄉村治理的關鍵在于重構國家與農民的連接機制。

取消農業稅之后，項目管理制度被廣泛運用于惠農資源下鄉，這背后反映的是國家嘗試構建起一套直接對接到農民的資源通道和治理方式。對于普惠性、標準化的公共品，如農村電網改造，由于不存在地方性差異和農民訴求的分化，項目管理制度的效率很高。在標準化的公共品之外，農村還存在大量細小瑣碎的公共事務需要處理。在這些非標準化領域，需要發動群眾來參與問題解決。對于一些工程技術標準低的農村小微公共品建設，可優化資金管理和使用方式，采取“以獎代補”的建設方式，實現國家支持與農民參與的同步。

一些地方采取的做法是，基層政府（通常是縣一級）根據當地鄉村振興規劃和發展重點，建立涉農建設項目庫。這些項目庫所包含的建設內容，由鄉鎮和各村層層上報，經過篩選后入庫。上級涉農資金撥付下來后，地方政府和涉農部門啟動立項工作，鼓勵各村按照之前申報的項目開展建設。與傳統的項目管理制度不同，政府不直接作為工程建設的“業主”單位，而是要求村莊作為主體，組織農民開展建設，驗收后再給予資金獎補。

在這種“以獎代補”的農村公共品供給方式下，農民和村莊是主體，建設成果屬于“民有”（集體所有），而不是政府所有；工程或是由農民聘請第三方代建，或是村莊成立工程隊自我開展建設；工程質量由農民監督，而不是由政府聘請第三方監理。采取這個方式建設農村小型工程，省去了程序性支出，激發了群眾參與。這些“民辦”和“民有”的公共品是農民和村莊決定并承擔建設的，因此一定是農民迫切需要的。農民和村莊在這些公共品上投入了成本，因而會盡可能地減少資金浪費。這些工程建設是農民真金白銀投入和心血凝聚的成果，建成后使用時，農民更愿意悉心維護。

觀察發現，“以獎代補”的優勢不僅體現在節省資金和有效監管工程質量上，更關鍵的是形成了村莊內部動員。農民具備改善生產生活條件的內在需求，國家惠農資金投入為農民改善生產生活條件提供外部支持。相較于以政府為主體的項目化建設方式，農村小微公共品采用“以獎代補”方式建設，是將公共品建設過程交給村莊和農民，在政府與農民關系中，農民從客體變成了主體，改變了鄉村治理的責任邏輯。

采用“以獎代補”之后，政府的補貼資金和農民的真實需求實現對接，農民的主體意識被激活。在具體操作中，農民或多或少存在利益分歧，每個村莊都可能出現“搭便車”者。但是，只要絕大多數人被獎補資金激活，那些少數的“搭便車”者就會受到內部壓力，逐步改變行為邏輯，進而形成村莊正向動員局面：積極分子越來越多，中間農民向積極分子靠攏，消極行為越來越少，通過一次一次的治理實踐破除鄉村治理所面臨的“無公德個人”困境。

與政府主導的項目化村莊公共品供給相比，“以獎代補”重建了農民形態。第一，農民從被動變主動，成為主體；第二，解決農民分化問題；第三，抑制“搭便車”行為。在“以獎代補”的公共品供給方式下，國家和政府面對的不是分散的“以己為中心”的個體，而是組織起來的具有集體行動能力的農民，實現了由強國家治理能力向強鄉村治理能力的轉化。[25]

透過農村公共品供給方式，可提煉鄉村德治的一般機制：第一，鄉村德治可通過特定的工作方法實現；第二，具有自我組織動員能力的村莊，可降低國家治理成本，提升國家惠農政策落地效率；第三，當前大量投入的惠農資源，構成新時代組織農民和動員農民的有利條件，新時代的鄉村德治大有可為。

六、結語

鄉村德治的核心是將關心自我利益的分散農民組織起來，使其成為鄉村公共治理的主體。德治雖然以道德因素為底色，但不是抽象的規范問題，而是對人的主體性發揮。

在社會學的視野中，人具有能動性，人群的道德素養和行為邏輯不是被先天賦予的，也不是被自然的心理結構所決定的，而是社會實踐的產物。在不同場景中，人的行為邏輯會發生巨大變化。其中，人們所生活的群體結構，深刻地塑造了其價值標準和行為特征。

我國基于農耕文明所形成的生產生活方式，塑造了“早熟”的小農理性。農民具有很強的自我意識，且善于實現自己的利益。小規模農業生產存在先天不足，因而在一家一戶之上產生了發達的社會組織，形成了鄉土文化和村莊熟人社會，實現了對小規模農業生產方式的自發超越。小農的“理性早熟”具有內在的辯證性：既自我，又崇尚利他；既自我滿足，又相互合作；既私，又公。

傳統時期，國家消極無為，農民通過自發合作形成的村莊組織來超越個體的有限性。這種包含兩面的小農理性，支撐起“既家又國”的社會結構，實現了從農民分散狀態向中央集權國家的過渡，形成了龐大而簡約的國家治理體系和社會組織形態。

進入現代社會之后，倫理本位的基層組織體系變得不能適應，國家治理和社會體系開始崩塌，小農文化傳統和組織方式無法抵御外來沖擊，社會一度陷入“積貧積弱”。外部的沖擊，讓內部矛盾激化，外憂與內患交織在一起。

嚴重的社會矛盾使得農民力量以反抗形式爆發。20世紀之后，中國共產黨成立并提出了革命綱領，將農民變成中國革命的主體，完成反帝反封建任務，建立了社會主義新政權。新中國成立后，在中國共產黨的領導下，農民成為邁向現代化的主體力量。今天中國經濟社會建設所取得的巨大成就，離不開農民的主體能力發揮。

回到鄉村治理上看，新中國成立之后，國家重建基層體系，用新的組織方式破解農民的分散困境，形成了以農民為主體的鄉村治理模式。當前，鄉村治理倡導在黨的領導下推進自治、法治和德治相結合，依然是在堅持農民的主體地位。

法治代表國家的規范性力量，自治代表基層公共事務的處理模式。羅伯特·帕特南研究發現，一個地區的社會資本狀況影響了民主制度運行狀態[26]；埃莉諾·奧斯特羅姆分析公共事務治理之道，也揭示了社會結構、群體形態對于合作達成的重要性[27]。德治不僅是一種治理手段，而且是支撐法治自治運行的深層基礎。

埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，上海譯文出版社2012年版

本文的分析表明，德治不單純是個體道德意識問題，而是在一定條件下，農民參與公共治理活動時所做出的普遍化的行為選擇。德治越是彰顯，公共利益就越容易實現，社會正氣張揚，不當得利行為就會自覺減少。

人是能動的主體，德治是個實踐問題。中國共產黨組織群眾和領導群眾的工作方法，包含對人的社會性和能動性的正確認識。共產黨人從來不相信“神仙皇帝”，而是堅持唯物辯證法，認為人民群眾才是自身命運的主宰。在革命與社會建設的任何時期，人民都是主體。群眾是歷史的創造者，廣大人民唯有發揮“愚公移山”的精神，才能改變命運。

歷史由人民創造，發揮人民力量需要正確的工作方法。在小的領域，如鄉村工作中，要靠積極分子來團結一般群眾，在一次一次的實踐中教育和提高群眾思想覺悟。在整個國家治理體系中，堅持黨的領導和做到黨員帶頭是做好一切工作的根本。社會主義現代化事業邁向成功的奧秘在于，通過黨的領導和黨員帶頭，將億萬群眾組織動員起來，朝著正確的方向奮斗前進。中國共產黨所踐行的德治，不是抽象的道德之治，也不是單向的道德說教，而是以黨的先進性引領人民并堅持群眾主體地位的一整套工作方式。

參考文獻、注釋

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[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月19日，第1版。

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[4]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》（2022年10月16日），載《習近平著作選讀》第1卷，第45頁。

[5]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，載本書編寫組：《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議〉輔導讀本》，北京：人民出版社2025年版，第49頁 。

[6]黨的二十屆三中全會提出：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。”本書編寫組（編著）：《〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社2024年版，第56頁 。

[7]崔盼盼：《項目進村、不合作者與基層治理——基于江蘇省天生橋村的調查 》，載《中國農村觀察》2021年第6期。

[8]閻云翔：《私人生活的變革——一個中國村莊里的愛情、家庭與親密關系（1949—1999）》，龔小夏譯，上海人民出版社2017 年版，第266頁。

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[10]汪丁丁概括經濟學中的“理性”所包含的基本內涵：一是“人的自利性假說”，二是“極大化原則”，三是“每一個人的自利行為與群體內其他人的自利行為之間的一致性假設”。汪丁丁：《經濟學理性主義的基礎》，載《社會學研究》1998年第2期。

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[12]韋伯指出：“純粹類型的意義，是指以概念建構的方式被當做一種或多種行動者的類型來想象其可能的主觀意義”。韋伯：《社會學的基本概念》，顧忠華譯，桂林：廣西師范大學出版社2002年版，第4頁。

[13]楊國樞、陸洛（編）：《中國人的自我：心理學的分析》，重慶大學出版社2009年版。

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[15]曹錦清：《黃河邊的中國——一個學者對鄉村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社2000年版，第166—167頁。

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[17]桂華、賀雪峰：《走向群眾自覺行動的基層治理實踐》，載《中國社會科學》2025年第6期。

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[20]桂華：《論強國家能力向基層治理效能轉化——以鄉村治理國家化實踐邏輯為視角》，載《學術論壇》2024年第1期。

[21]閻云翔:《私人生活的變革——一個中國村莊里的愛情、家庭與親密關系（1949—1999）》，第266頁。

[22]吳重慶用“無主體熟人社會”來概括當代中國鄉村變遷，從“輿論失靈”“‘面子’貶值”“社會資本流失”和“熟人社會特點的周期性呈現”四個維度提出傳統熟人社會規則瓦解的鄉村變化趨勢。吳重慶：《超越空心化》，北京：中國人民大學出版社2023年版，第179—189頁。

[23]周飛舟：《財政資金的專項化及其問題：兼論“項目治國”》，載《社會》2012年第1期。

[24]賀雪峰、桂華：《資源下鄉背景下的基層治理重塑與改進》，載《政治學研究》2025年第3期。

[25]針對惠農資源下鄉與農民組織動員相結合的問題，我們從理論和經驗兩個層面進行了系列討論，并提出了如何劃分一部分涉農資金并將其投入到村莊的制度構想。近年來一些地區在既有的財政管理制度下，開始采取“以獎代補”等惠農資金投放方式，引導農民參與鄉村治理，符合我們提出的涉農資金改革構想，反映出理論研究與實踐改革的統一趨向。賀雪峰、桂華：《農村公共品性質與分配型動員》，載《開放時代》2022年第4期；桂華、賀雪峰：《走向群眾自覺行動的基層治理實踐》。

[26]羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》，王列、賴海榕譯，北京：中國人民大學出版社2015年版。

[27]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版。

桂　華：武漢大學社會學院

賀雪峰：武漢大學社會學院