城市更新五年“施工圖”來了，有望帶動10萬億級投資

記者丨李莎

編輯丨張星

城市更新又迎重大政策利好。5月28日，國務院印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），清晰劃定“十五五”時期城市更新的目標指標、重點任務、重大工程和政策舉措，為未來五年工作劃定“施工圖”與“驗收表”。

《規劃》明確，未來五年將累計改造城鎮危舊房50萬套/間，新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個，推進城中村改造4000個，改造提升老舊街區廠區1500個，改造城市地下管網36.5萬公里。發展目標方面，提出到2030年，城市更新行動取得重要進展；到2035年，城市更新體制機制更加完善，創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市基本建成。

圖表來源：《城市更新“十五五”規劃》

中指研究院研究總監吳建欽向21世紀經濟報道記者表示，這是國家層面首個專門針對城市更新的發展規劃，立足全局作出系統性、原則性謀劃，進一步凸顯城市更新對城市高質量發展的全方位推動作用。《規劃》首次在全國層面對居住、產業、公共三大空間更新改造提出量化發展目標和重大工程，保障各項任務可落地；同時，提出構建可持續的城市建設運營投融資體系、更大力度支持盤活存量土地等多項創新性政策支持舉措，全方位護航行業發展。

頂層設計持續加碼

作為“十五五”規劃綱要公布后落地的首個分領域專項規劃，《規劃》的出臺，足以彰顯城市更新在國家發展布局中的重要分量。

近年來，城市更新多次被寫入政府工作報告。2025年首場國常會專門部署相關工作，明確城市更新關系城市面貌和居住品質的提升，是擴大內需的重要抓手。要加快推進城鎮老舊小區、街區、廠區和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態系統，保護和傳承城市歷史文化。

2025年5月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，將前期實踐經驗和改革成果上升為制度安排，成為指導實施城市更新行動的綱領性文件。

2025年7月召開的中央城市工作會議進一步提出，要以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，確立了城市更新在現代化人民城市建設中的重要地位。

“十五五”規劃綱要也明確要求，要高質量推進城市更新，健全城市更新實施機制。并圍繞地下管網改造、宜居安居水平提升、老舊街區廠區改造等重點領域，提出多項細化實操任務。

據央視新聞報道，“十五五”時期城市更新市場體量龐大，未來五年我國城市更新至少可以完成投資15萬億元。

今年5月15日，國常會聽取實施城市更新進展情況匯報，審議通過《規劃》。會議強調，要把城市更新擺在突出位置，堅持遠近結合、突出重點，有力有序推進各項工作，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

業內人士分析認為，未來五年，我國城市更新工作將從單一功能的改造，轉向民生改善、文化傳承、生態優化、產業激活等多維協同、全面升級的新階段。這項工作的核心將不再局限于“改造”，而是更強調內涵、效率以及可持續性。

5月28日，《規劃》正式對外印發，進一步細化未來五年城市更新的發展路徑。《規劃》提出，到2030年，城市更新行動取得重要進展，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，新舊動能加快轉換，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，治理水平大幅提高，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉向21世紀經濟報道記者表示，《規劃》的印發，意味著自上而下明確了未來5年城市更新的重點工作，部署了相應的“作戰圖”和“任務書”；也意味著以城市更新為抓手，實現城市內涵式增長的動力轉型全面啟動。

重點工程全面鋪開

《規劃》全文共9章，設置10項主要指標、23項重點任務、14項重大工程和行動。

城市地下管網作為城市運行的“生命線”“六張網”（即水網、新型電網、算力網、新一代通信網、城市地下管網、物流網）的重要組成部分，是《規劃》的重點部署領域。此前國家發展改革委透露，“十五五”時期全國地下管網建設改造預計將投資約5萬億元，建設改造燃氣、供排水、供熱等管網約77萬公里，加快補齊城市地下管網建設的薄弱環節，提升城市基礎設施安全韌性。

結合《規劃》細分目標，77萬公里地下管網建設改造具體劃分為：燃氣管網約20萬公里、排水管網約17.5萬公里、供水管網約17.5萬公里、污水管網約10萬公里、供熱管網約12萬公里。

《規劃》在主要指標中將城鎮危舊房改造列為首項，明確“十五五”時期計劃改造城鎮危舊房50萬套/間。支持老舊住房自主更新、原拆原建，探索可持續運營模式。優先支持資源枯竭城市實施危舊房改造等項目。

城鎮老舊小區改造直接關系居民生活質量，也是民生保障重點工作。《規劃》要求重點對建成20年及以上的城鎮住宅小區開展專項體檢，支持具備條件的樓棟加裝電梯。五年內新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個，優先改造市政配套設施存在安全隱患、居民改造意愿強烈的小區。

老舊街區廠區的改造提升和轉型升級，則是培育壯大城市發展新動能、打造高品質城市生活空間的關鍵舉措。《規劃》明確，“十五五”時期要實施1500個老舊街區廠區改造提升。

CBRE世邦魏理仕戰略顧問部資深董事宗長浩向21世紀經濟報道記者表示，地下管網建設是城市安全的兜底工程；危舊房和老舊小區改造更多對應居民安全和基本民生需求；老舊街區廠區改造則更側重存量資產活化和產業空間再生。各地在落地過程中，切忌“一刀切”，需結合城市能級、建成年代和財政實力合理排布項目優先級。

資金保障是城市更新項目落地的關鍵。國家發展改革委固定資產投資司負責人趙成峰表示，城市更新項目投資額較大，單靠政府的投入是遠遠不夠的，必須建立多元化、多層級的資金投入機制。要圍繞完善投入機制、提高投入效率，調動各方力量積極參與。

對此，《規劃》進一步明確，要完善財政支持政策，優化金融支持措施，積極吸引社會資本參與，構建可持續的城市建設運營投融資體系。比如在吸引社會資本參與方面，推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等；支持符合條件的城市更新企業發行公司債券、中期票據等；鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營。

SFC

出品丨21財經客戶端 21世紀經濟報道

微信統籌丨曾靜嬌 編輯丨張嘉鈺

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