曹守曄：認真學習生態環境法典 確保法典順利實施——兼論法典的體系邏輯與制度創新

來源 | 人民法院報·8版

作者 | 曹守曄，最高人民法院返聘法官

研究室原一級巡視員

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2026年3月12日，十四屆全國人大四次會議審議通過《中華人民共和國生態環境法典》（以下簡稱法典），這是我國第二部以“法典”命名的法律，標志著我國生態文明法治建設進入體系化、現代化新階段，為美麗中國建設筑牢堅實法治根基。法典共五編、1242條，系統整合現行生態環境法律，10部法律廢止、20余部法律規范集成升華，構建起價值引領、行為規范、責任保障相統一的完整制度體系。日前，最高人民法院就法典的學習貫徹發布通知，要求各高級法院充分認識法典頒布施行的重大意義，切實擔負起學習貫徹的職責，加強宣傳培訓和審判指導，確保法典順利實施。筆者立足生態環境專業審判實踐，略論法典的重大意義、體系邏輯、制度創新及司法適用，以為學習理解法典提供理論參考。

一、重大意義與指導思想

編纂生態環境法典，是黨中央部署的重大立法任務。黨的二十屆三中全會明確提出編纂生態環境法典，將其提升至完善中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度。法典不是法律匯編，而是對黨的十八大以來生態文明建設理論成果、制度成果、實踐成果的法典化確認，是對我國生態環境法制乃至整個法律體系的系統性重塑。

法典通篇以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，對污染防治、生態保護、綠色低碳發展等領域的法律制度機制與規則規范進行全面系統編訂纂修，集中體現了鮮明的政治性、人民性和系統性。

1.政治性：堅持黨的領導，錨定正確政治方向。法典旗幟鮮明地規定，生態環境保護堅持中國共產黨的領導，貫徹習近平生態文明思想。習近平法治思想貫穿立法全過程，科學立法、民主立法、依法立法，從而為編纂工作提供了根本遵循，確保沿著正確政治方向推進，法典成為人民法院貫徹落實新發展理念、樹立尊重順應保護自然的生態文明理念，保護生態環境，全面推進美麗中國建設的最重要法律依據。

2.人民性：堅守人民立場，回應群眾生態期盼。法典堅持以人民為中心，聚焦人民群眾對優美生態環境的迫切需求。2024年，全國法院共審結環境資源案件21.9萬件，位居人民法院受理案件類型前列，人民群眾對清潔空氣、干凈水源、安全土壤的期待日益強烈。法典將“保障公眾健康和生態環境權益”列為立法目的，直面油煙、噪聲、光污染等民生環境痛點，彰顯生態環境法治的人民立場，為司法回應人民對良好生態環境新期待，守護民生福祉、維護生態環境權益，提供了明確充分的法律依據。

3.系統性：堅持適度法典化，統籌穩定與發展。法典采用“適度法典化”的立法技術路徑，既著力解決現行生態環境領域單行法之間交叉重疊、規則沖突、標準不一等突出問題，又避免過度法典化帶來的制度僵化與滯后性，為生態環境法治的后續發展和司法自由裁量預留空間。這一思路立足我國生態環境治理實踐，兼顧法律體系穩定性與制度發展前瞻性，體現了系統思維和開放包容的立法理念。

二、體系結構與邏輯理路

生態環境法典采取五編總分結構，依次為總則、污染防治、生態保護、綠色低碳發展、法律責任和附則，形成“總—分—總（責任）”的規范邏輯，構建起價值引領、行為規制、責任保障有機統一的科學制度體系。

1.總則編：價值奠基，統領全局。總則編作為法典之“綱”，確立生態環境法治的核心理念、基本原則與適用范圍，為法律解釋、漏洞填補和裁判說理提供價值指引。法典將“人與自然和諧共生”作為核心理念，確立保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責等基本原則，劃定生態環境法治的價值坐標。

總則編明確法典適用于中華人民共和國領域及管轄的其他海域，覆蓋污染防治、生態保護、綠色低碳發展全領域，確立“領域法”定位，有效克服以往單行立法“條塊分割、要素割裂”的弊端，為司法統籌山水林田湖草沙一體化保護和系統治理提供制度基礎。

2.污染防治編：問題導向，系統規制。污染防治編是法典條文最多、內容最為豐富的組成部分，對大氣、水、海洋、土壤、固體廢物、噪聲、化學物質、電磁輻射、光、放射性等污染防治制度進行系統整合。該編實現從“環境要素管理”向“污染介質治理”的邏輯轉換，按照污染類型構建制度規則，更加契合污染防治客觀規律。

同時，法典強化從排污許可、監測監控、風險管控到應急處置的全鏈條監管，大幅提高惡意排污、監測數據造假等行為的違法成本，全面落實用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的要求，為司法公正高效審理環境污染案件提供統一裁判依據。

3.生態保護編：系統保護，筑牢屏障。生態保護編是法典的亮點之一，實現從偏重污染防治向污染防治與生態保護并重的重大轉變。該編對森林、草原、濕地、海洋、生物多樣性等重要生態要素作出專章規范，確立生態空間管控、生態保護紅線、自然保護地體系、生態修復等基礎性制度，著力破解生態系統整體性、系統性保護不足的問題。

從司法實踐來看，生態保護編的相關制度，將為生態環境損害賠償訴訟、生態補償案件審理提供更加明確的法律依據，有效緩解長期存在的生態損害鑒定難、評估難、修復難等問題，推動生態保護司法保障更加精準有力。

4.綠色低碳發展編：時代特色，戰略引領。將綠色低碳發展獨立成編，是法典區別于國外相關立法的鮮明中國特色。該編緊扣“雙碳”目標與高質量發展要求，對應對氣候變化、清潔能源發展、循環經濟、綠色生產消費等作出系統安排，構建起推動經濟社會發展全面綠色轉型的法治框架。

法典建立產品碳足跡管理、全國碳排放權交易、生產者責任延伸等制度，覆蓋新能源汽車電池等新領域，從源頭控制溫室氣體排放、促進資源循環利用，也為人民法院以碳達峰碳中和為牽引，審理涉及循環經濟、能源節約與綠色低碳轉型、碳排放權交易糾紛、氣候變化相關環境案件等新型案件提供了法律依據。

5.法律責任和附則編：閉環保障，剛性約束。法律責任和附則編將實體義務轉化為法律后果，分為法律責任通則、分則與附則，實現“義務—行為—責任”的規范閉環。該編集中整合各類違法責任，兼具歸結統領各編的“小總則”屬性，突出法典的強制性、嚴密性與制度的嚴肅性，為責任追究和司法裁判提供集中、明確、統一的規則支撐。

三、法律責任編的立法創新與司法適用

法律責任編在系統整合現行規則基礎上，在歸責原則、責任體系、追究機制、新舊法銜接等方面均有創新，形成體系嚴密、權責清晰、剛柔相濟的責任制度，為生態環境審判提供更加管用的裁判規范。

1.歸責模式體系化集成。法典在法律責任通則中系統構建歸責體系，明確責任根據、歸責原則與責任主體。一是明晰責任基礎，規定任何單位和個人有污染環境、破壞生態、違反綠色低碳義務行為的，應當依法承擔法律責任，恪守“無義務即無責、違法必擔責”的法治原則。二是精細區分歸責原則，行政責任實行過錯推定，提高監管效能；民事侵權責任適用無過錯責任，降低受害人舉證難度，充分保障環境權益。三是實現責任主體全覆蓋，除污染者、破壞者以外，對地方政府領導、環評機關、監管部門、企業、個人、生態環境技術服務機構等均作出規范，尤其強化監測機構等第三方主體的法律責任，實行單位與個人“雙罰制”，堵塞責任漏洞。

2.貫徹比例原則，堅持過罰相當。法典明確規定，法律責任的確定應當與違法行為的事實、性質、情節、危害后果相當，將比例原則、過罰相當原則制度化。司法適用中，對惡意違法、拒不改正、后果嚴重、屢罰屢犯的情形依法從重；對主動消除或者減輕危害后果、有效修復的，依法從輕、減輕或不予處罰。同時根據主體類型差異化設置責任標準，兼顧規制剛性與執法司法公平，避免責任畸輕畸重。

3.優化時效設置，健全追究機制。針對生態環境違法行為發現周期長、危害潛伏性強等特點，法典合理配置追責時效，對造成環境污染、生態破壞危害后果的違法行為，行政處罰追責期限為5年，其他違法行為為兩年，體現對生態環境公共利益與群眾健康權益的特殊保護。

在責任追究層面，法典構建行政查處、生態環境磋商、民事訴訟、公益訴訟等多元化機制，細化生態環境損害賠償訴訟與公益訴訟銜接、生態環境修復費用管理使用等規則，明確行政處罰從舊兼從輕，有效破解長期困擾司法實踐的難題。

4.明晰責任順位，強化體系協調。法典對于行政、民事、刑事責任競合問題，明確因污染環境、破壞生態應當承擔多種責任的，承擔行政或刑事責任不影響民事責任；責任人財產不足以支付的，優先承擔民事責任。這一規則沿襲民法典民事責任優先的立場，確保受害人損失得到優先填補，嚴禁以罰代賠、以罰代刑，實現責任追究的全面性與公正性。

5.建立信用修復，堅持剛柔并濟。法典在強化剛性追責的同時，設立信用修復制度，為切實履行修復義務、主動糾正違法的市場主體提供整改空間。及時繳納賠償金的，可從輕減輕；信用修復以完成生態修復、繳納罰款賠償金為前提，經法定程序審核確認，實現懲戒與激勵并重，既彰顯法律權威，又引導企業自覺守法、主動規范經營，推動形成良性治理秩序。

四、生態環境法典對司法審判的規范意義

生態環境法典將自2026年8月15日起施行，人民法院作為司法機關，是學習實施法典的重要主體，肩負著保障法律統一正確實施的重要職責。法典的頒布實施，對生態環境審判具有全方位的規范引領作用。

1.統一裁判尺度，提升司法公信力。長期以來，生態環境立法分散、規范沖突，導致司法實踐中存在裁判尺度不統一問題。法典通過系統編纂整合，消除規則矛盾，明確違法行為構成、責任形式與裁量幅度，有效壓縮自由裁量空間，為全國法院統一裁判標準、統一法律適用提供根本依據，顯著提升生態環境司法公信力。

2.填補規范漏洞，拓展保護空間。法典采取適度法典化模式，在構建完整制度體系的同時，為新類型環境問題預留司法發展空間。總則確立的基本原則與一般條款，可在具體規則缺位時發揮補充適用功能。對于光污染、電磁輻射污染等新型環境問題，人民法院可依據法典立法宗旨與基本原則作出妥當裁判，實現對新型環境權益的有效保護。

3.創新審判機制，增強保護實效。法典對生態環境損害賠償、公益訴訟、生態環境修復等制度作出細化完善，為深化恢復性司法實踐提供堅實規范支撐。人民法院應當以此為契機，探索優化跨行政區域管轄機制，持續完善審判規則體系，健全生態環境專業審判機制，完善刑事、民事、行政“三審合一”審理模式，用好司法修復基地、替代性修復等舉措，提升生態修復的實效性和可操作性。

4.強化協同治理，凝聚共治合力。法典系統界定政府、企業、社會組織、公眾等多元主體的權利義務與法律責任，構建多元共治的生態環境治理體系。人民法院要主動服務融入生態環境治理體系，加強與行政機關、監察機關、檢察機關協調配合，健全案件移送、信息共享機制，與社會組織協調聯動，順暢訴前磋商、程序銜接、執行聯動等工作機制，推動形成生態環境法治保護合力。

總之，生態環境法典是我國生態文明法治建設的里程碑，為實現人與自然和諧共生的現代化提供了堅實制度保障。法典以科學嚴謹的體系邏輯和系統集成的制度創新，構建起具有鮮明中國特色、實踐特色、時代特色的生態環境法律體系和獨立部門，也為各級法院審理生態環境糾紛案件提供了統一的準繩。我們要以此為契機，認真學習新增制度和重要條文，準確把握法典體系邏輯與制度要義，深入研究法典與民法、行政法、刑法等的銜接適用，不斷提升生態環境司法能力和水平，確保法典統一正確實施，促進綠色發展和生態文明，為建設人與自然和諧共生的現代化提供堅強司法保障。

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩

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