公共建筑全面進入“碳限額”時代，江蘇領跑綠色轉型

2026年4月27日，江蘇省住房和城鄉建設廳印發《江蘇省公共建筑用能和碳排放限額指南（試行）》，要求各地結合實際組織實施。文件明確提出對辦公建筑、學校建筑、醫院建筑、旅館建筑、商場建筑五大類型公共建筑實施約束值、基準值、引導值三檔限額管理，覆蓋單位建筑面積能耗與碳排放兩類核心指標。

這份指南的意義，遠遠超出了一份省級技術文件本身。放在全國“十五五”規劃開局、碳排放雙控制度加速構建、零碳園區上升為國家戰略的宏觀背景下看，它堪稱一根精準嵌入公共建筑領域的“碳標尺”——既承接國家標準體系、補上省級落地短板，又為方興未艾的零碳園區建設提供了公共建筑碳核算的制度基石。

全國首個省級“能耗+碳排放”雙限額體系

此前，國內公共建筑能耗管理主要依賴能耗限額。而江蘇此次指南最大的突破，在于將“碳排放”獨立納入限額管理，與“能耗”并列形成雙指標體系，這在全國省級層面尚屬首次。

亮點一：碳納入雙限額，碳排放雙控在建筑領域率先落地

指南明確，公共建筑碳排放限額指標同樣分為約束值、基準值、引導值三檔。以夏熱冬冷I區（南京、無錫、常州、蘇州、南通、鎮江六市）辦公建筑為例，碳排放約束值為56.71 kgCO?/(m2·a)，基準值為35.56 kgCO?/(m2·a)，引導值為20.72 kgCO?/(m2·a)。與之對應，能耗約束值為26.40 kgce/(m2·a)，基準值為16.49 kgce/(m2·a)，引導值為9.59 kgce/(m2·a)。

這意味著，江蘇公共建筑管理正式從“能耗單控”升級為“能耗+碳排放雙控”。國務院此前明確提出推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，而建筑領域的碳排放占全國能源消費總量的44.8%，其中公共建筑能源消耗又占全國建筑能源消耗總量的36.43%。江蘇率先在公共建筑領域落地碳排放限額管理，為全國碳排放雙控轉型提供了關鍵的制度樣本。

亮點二：精細化分類與區域差異化，以實際數據為支撐

指南將江蘇省13個設區市劃分為夏熱冬冷I區、夏熱冬冷II區、寒冷地區三個氣候區域，在辦公、學校、醫院、旅館四大類建筑中進一步細分等級和類型。以學校建筑為例，按學前教育、初等教育、中等教育、高等教育、其他教育五個層級分別設定限額指標；醫院建筑則按三級、二級、一級醫院分級設限。

指南的調研規模相當扎實：辦公建筑覆蓋全省2370個有效樣本、總建筑面積2074.55萬平方米；醫院建筑有效樣本660個、總面積1886.75萬平方米；旅館建筑有效樣本300個、總面積903.37萬平方米；商場建筑有效樣本202個、總面積1314.11萬平方米。采用分位數法，分別以上1/5分位數、中位數、下1/5分位數作為約束值、基準值和引導值，數據基礎扎實。

亮點三：預留修正機制，兼顧公平性與實操性

針對實際使用情況與標準假設的偏差，指南設計了多維修正機制。例如，辦公建筑年使用時間超過2500h/年或人均建筑面積小于10m2/人時，可進行修正；初等教育、中等教育學校實際住宿率超過70%時，能耗與碳排放可乘以0.8的修正系數；醫院病床使用率超90%時，可乘以0.85的修正系數；旅館客房入住率大于50%或客房區面積占比大于70%時也有相應修正。此外，當建筑內存在可獨立計量的數據中心機房時，可對能耗和碳排放進行剔除，并對數據中心的PUE提出了約束值≤1.8、基準值≤1.6、引導值≤1.5的要求。

這一修正機制的設計，有效避免了“一刀切”可能帶來的不公平性問題，使得限額指標在實際管理中具有更強的可操作性。

政策延續：從國家標準到省級落地的一脈相承

江蘇指南并非憑空產生，而是與國家層面建筑能耗管理的制度演進一脈相承，同時也吸收了省內前期政策探索的經驗。

與國家標準體系的銜接

2016年12月1日起實施的《民用建筑能耗標準》（GB/T 51161-2016），是中國建筑能耗管理的里程碑式文件，首次將建筑運行能耗管理從“路徑管理”轉向“效果導向”，設定了約束值和引導值兩類能耗限值。

江蘇指南在術語體系上直接承襲了GB/T 51161的“引導值”“基準值”“約束值”三檔框架，在建筑能耗計算邊界的規定方面也保持了高度一致，并在能源折標煤系數、碳排放因子等參數設定上實現了針對性適配。

江蘇省內前期政策的鋪墊

江蘇對公共建筑用能限額的探索并非始于今日。早在2021年，江蘇省就提出“分類制定公共建筑用能限額，探索實施基于限額指標的公共建筑用能管理制度”。2025年10月，江蘇又率先發布國內首個省級工業園區碳排放核算地方標準——《工業園區碳排放核算指南》（DB32/T 5192—2025），填補了園區層面碳排放核算方法體系空白，明確“邊界界定—數據采集—因子選用—結果核驗”四步流程。

此次指南的出臺，標志著江蘇建筑領域碳排放管理從“制度摸索”進入“標準定型”階段——工業園區碳核算已有標準、公共建筑碳限額也有了指南，兩條戰線齊頭并進。

與全國碳核算標準的協同

2026年4月1日，全國首部公共機構碳排放核算行業標準——《公共機構碳排放核算指南》（JS/T 303—2026）正式實施，覆蓋全國超過150萬家公共機構。江蘇指南在碳排放因子取值方面，特別是附錄A中采用的電力碳排放因子（江蘇省0.5978 kgCO?/kWh），與該全國標準以及生態環境部與國家統計局聯合發布的《2023年電力二氧化碳排放因子公告》中的數據保持一致。兩份標準分別從“公共機構碳核算”和“公共建筑碳限額”兩個維度，構成了公共建筑領域碳排放管理的“雙輪驅動”。

與其他地區類似政策的差異

截至2026年4月，我國多個省市如北京、上海、廣東、青海湖州已出臺針對建筑的碳限額的政策或標準，主要聚焦于運行階段的能耗與碳排放強度管控，并逐步建立分級管理、限額約束與激勵機制。

江蘇相比其他省市，其政策新意更體現在 “制度框架的系統性升級”、“應用場景的全域布局”以及“區域差異與氣候適應邏輯” 三個方面。如果說其他地區的政策多是在“能耗單控”的維度上精耕細作，那么江蘇的做法更像是搭建了一個面向“能碳雙控”時代的基座。

對零碳園區發展的多重影響

如果說上述兩條政策延續還屬于“制度層面的銜接”，那么江蘇指南對零碳園區的影響，則是一種更深層的“化學反應”。

影響一：為園區公共建筑碳排放核算提供統一標尺

零碳園區的建設不僅涉及工業企業，還涵蓋園區內的辦公樓、醫院、學校、科研機構、食堂等大量公共建筑。《公共機構碳排放核算指南》實施后，園區內公共機構的碳排放核算有了統一標尺，零碳園區在計算公共建筑碳排放時有了明確依據，極大提升了園區碳排放數據的可比性和公信力。

而江蘇指南更進一步——它不僅給出了如何“算”的方法，還給出了應該“算到多少才算合格”的標桿。假設某零碳園區內有一棟20000平方米的政府辦公建筑，按照夏熱冬冷I區碳排放約束值56.71 kgCO?/(m2·a)計算，這棟建筑一年的碳排放上限約為1134噸CO?。有了具體的數字紅線，園區的減排目標才能真正量化。

影響二：推動太陽能光伏等可再生能源在公共建筑上的剛性需求

值得特別關注的是，JS/T 303—2026《公共機構碳排放核算指南》明確規定：綠電直連電力排放因子按0計算，自發自用光伏電力不納入碳排放核算范圍。這一制度設計從核算規則層面為光伏、綠電等可再生能源消納提供了正向激勵——裝了光伏、用了綠電，就能直接在碳賬本上“減分”。江蘇指南恰恰為這種激勵提供了一個落地的“靶心”：當公共建筑面臨明確的碳排放限額約束時，安裝光伏不再只是“錦上添花”的形象工程，而是滿足達標要求的剛需。

影響三：加速金融資源向零碳園區公共建筑領域傾斜

江蘇在零碳園區金融支持方面已經打出組合拳。2026年3月，中國人民銀行江蘇省分行會同省發改委、省工信廳、省財政廳制定了《金融支持零碳園區高質量發展實施方案》，提出12條具體措施，探索將園區綠電消費比例、碳排放強度、碳減排量等指標作為銀行機構授信審批的重要考量。

金融支持體系需要可靠的數據基礎設施做支撐。江蘇指南的發布，為銀行機構評估園區公共建筑碳減排績效提供了清晰的標準參考。當碳排放有了明確的約束值、基準值、引導值三檔指標，銀行可以據此判斷融資對象的碳表現處于什么水平、有多大減排空間，從而更精準地進行風險評估和差異化定價。這種“數據—標準—金融”的閉環，正是零碳園區走向商業化運營的關鍵一步。

影響四：為“零碳公共機構”建設提供量化考核工具

當公共建筑的碳排放有了約束值和引導值，省級機關事務管理部門就可以據此開展公共機構的碳排放對標和考核。“十五五”規劃綱要明確要求建成100個左右國家級零碳園區。在這個目標驅動下，園區內數量龐大的公共建筑將成為零碳園區建設的重點對象。而江蘇指南的實施，讓這些公共建筑的碳排放有了明確的“及格線”和“優秀線”，為“零碳公共機構”的創建和評價提供了可量化、可考核的技術依據。

影響五：助力碳市場向后端延伸，激活碳資產管理潛能

在全國碳市場從“單行業深化運行”向“多高耗能行業協同履約”擴展的大背景下，建筑領域納入碳排放權交易體系只是時間問題。一旦公共建筑有了統一的碳排放核算方法和限額標準，碳配額管理、碳交易等市場化減排機制就有了數據基礎。零碳園區內的公共機構就不再只是碳排放的“管控對象”，而有可能通過節能改造形成碳減排量，進入碳市場交易。這種從“被管控”到“可盈利”的模式轉換，將從根本上改變公共機構的減排動力。

一座建筑的碳賬本，一個時代的轉折點

《江蘇省公共建筑用能和碳排放限額指南（試行）》背后透露的制度信號清晰而有力：從“能耗雙控”到“碳排放雙控”的轉型，正在公共建筑領域加速推進。

這不僅是江蘇一省的行動。聯系2026年密集出臺的一系列政策——公共機構碳核算指南、《工業園區碳排放核算指南》、中辦國辦聯合部署的節能降碳工作——可以看出，一條“國家定方向、省級出標準、園區抓落實”的碳排放管理制度鏈條正在加速成型。

而這條制度鏈的最終落點，正是零碳園區。當園區內的每一棟公共建筑都有一本清晰的碳賬本，當每一個碳限額指標都對應著具體的減排責任和金融激勵，零碳園區才能從“概念規劃”走向“實質運行”，才能真正成為引領經濟社會全面綠色轉型的核心引擎。