陳彥斌：把握健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的新要求｜宏觀經(jīng)濟(jì)

文/中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳彥斌

宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系是國(guó)家運(yùn)用財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、區(qū)域等政策工具，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)節(jié)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度化安排。這一體系是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，也是我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)的充分體現(xiàn)。自2020年提出“完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體制”以來(lái)，我國(guó)立足國(guó)情實(shí)際，持續(xù)探索宏觀經(jīng)濟(jì)治理路徑，不斷完善宏觀調(diào)控制度體系，穩(wěn)步豐富政策工具箱，顯著增強(qiáng)了宏觀調(diào)控的科學(xué)性和政府治理的有效性。進(jìn)入“十五五”時(shí)期，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，“十五五”規(guī)劃綱要不僅從完善宏觀調(diào)控制度體系、健全現(xiàn)代財(cái)政制度和加快建設(shè)金融強(qiáng)國(guó)等領(lǐng)域?qū)∪暧^經(jīng)濟(jì)治理體系進(jìn)行了全面部署，還從完善宏觀調(diào)控目標(biāo)體系、提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能、加強(qiáng)預(yù)期管理等方面提出了新要求。深刻把握這些新要求，對(duì)于完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

促進(jìn)形成更多由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

“十五五”規(guī)劃綱要提出：“提高宏觀調(diào)控和政府治理水平，促進(jìn)形成更多由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。”這是在黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)治理要求基礎(chǔ)上新增的明確方向性提法，意味著宏觀經(jīng)濟(jì)治理的落腳點(diǎn)不僅在于統(tǒng)籌各類宏觀政策，更在于系統(tǒng)性重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

“更多由內(nèi)需主導(dǎo)、消費(fèi)拉動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度依賴投資和出口，形成了“高投資、高出口、高儲(chǔ)蓄、低消費(fèi)”的結(jié)構(gòu)性特征。這一模式在發(fā)展初期成效顯著，但也積累了經(jīng)濟(jì)內(nèi)外失衡、資源環(huán)境壓力加大、過(guò)度依賴外部需求等問(wèn)題，可持續(xù)性日益減弱。在此背景下，轉(zhuǎn)向新發(fā)展模式，成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要出路。具體而言，一是“內(nèi)需主導(dǎo)”有助于在百年未有之大變局中構(gòu)筑確定性。牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要?jiǎng)恿﹀^定于國(guó)內(nèi)14億多人口的超大規(guī)模市場(chǎng)，既能有效緩沖外部需求收縮與供應(yīng)鏈擾動(dòng)，也能從根本上提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)外部沖擊的韌性與自主性，從而在國(guó)際風(fēng)云變幻中保持相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)。二是“消費(fèi)拉動(dòng)”能夠破解當(dāng)前供強(qiáng)需弱的突出矛盾。近年來(lái)，我國(guó)供給能力持續(xù)提升，而居民消費(fèi)需求相對(duì)不足，制約了宏觀經(jīng)濟(jì)供需平衡。通過(guò)穩(wěn)步增加居民收入、健全社會(huì)保障體系、優(yōu)化收入分配格局、改善消費(fèi)環(huán)境等舉措，持續(xù)釋放消費(fèi)潛力，既能有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能促進(jìn)供需良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)更高水平的動(dòng)態(tài)平衡。三是“內(nèi)生增長(zhǎng)”強(qiáng)調(diào)以科技創(chuàng)新和深化改革作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)力。其核心在于以技術(shù)進(jìn)步、人力資本積累和制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)全要素生產(chǎn)率提升。通過(guò)深化科技體制改革、強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位、激發(fā)人才活力，可以有效提升全要素生產(chǎn)率，擺脫對(duì)資源投入的過(guò)度依賴，加快形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新發(fā)展模式，切實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系相輔相成。更重要的是，新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有助于更好地健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。第一，內(nèi)需主導(dǎo)的發(fā)展模式能夠降低經(jīng)濟(jì)對(duì)外部需求的依賴，減少國(guó)際不確定性對(duì)國(guó)內(nèi)宏觀政策的掣肘，從而增強(qiáng)宏觀調(diào)控的自主性，并進(jìn)一步提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理的有效性。第二，消費(fèi)拉動(dòng)的增長(zhǎng)模式要求政策更加注重收入分配、社會(huì)保障等長(zhǎng)期性因素，這有助于推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)治理從偏重短期總需求管理，轉(zhuǎn)向短期調(diào)節(jié)與中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，從而通過(guò)加強(qiáng)治理體系的系統(tǒng)性來(lái)提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理的整體效能。第三，內(nèi)生增長(zhǎng)的發(fā)展模式依賴于創(chuàng)新生態(tài)培育和制度性改革，這要求宏觀經(jīng)濟(jì)治理從傳統(tǒng)的總量調(diào)控為主，轉(zhuǎn)向貨幣政策、財(cái)政政策等穩(wěn)定政策與科技創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策等增長(zhǎng)政策協(xié)同發(fā)力，從而更好提升潛在增速、改善宏觀政策效果。

完善宏觀調(diào)控目標(biāo)體系

“十五五”規(guī)劃綱要明確提出，“完善宏觀調(diào)控目標(biāo)體系，統(tǒng)籌短期目標(biāo)和中長(zhǎng)期目標(biāo)、總量平衡和結(jié)構(gòu)調(diào)整”。這一表述顯著彌補(bǔ)了西方宏觀政策理論中僅關(guān)注短期穩(wěn)定目標(biāo)的理論局限。西方宏觀經(jīng)濟(jì)政策大多聚焦于平抑產(chǎn)出缺口與通脹缺口，以實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定并兼顧金融穩(wěn)定。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，潛在增速面臨下行壓力，若簡(jiǎn)單套用基于西方宏觀理論的政策目標(biāo)，容易得出政策力度不足的錯(cuò)誤結(jié)論。因此，破解中國(guó)問(wèn)題的關(guān)鍵在于立足中國(guó)實(shí)踐、提煉中國(guó)規(guī)律、總結(jié)中國(guó)理論，構(gòu)建適應(yīng)自身發(fā)展階段和政策環(huán)境的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。

與西方宏觀經(jīng)濟(jì)政策相比，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系不僅涵蓋宏觀政策工具，還整合了地方政府經(jīng)濟(jì)治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制，以及針對(duì)改善宏觀政策效果的改革舉措。這些在實(shí)踐過(guò)程中逐步形成短期穩(wěn)定目標(biāo)、長(zhǎng)期增長(zhǎng)目標(biāo)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)三類目標(biāo)協(xié)同并進(jìn)的格局。這三類目標(biāo)各有側(cè)重并相互支撐：穩(wěn)定目標(biāo)聚焦于平抑短期波動(dòng)，防止經(jīng)濟(jì)大起大落，為增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)造平穩(wěn)環(huán)境；增長(zhǎng)目標(biāo)著眼于提升長(zhǎng)期潛在產(chǎn)出水平，通過(guò)激發(fā)創(chuàng)新、優(yōu)化要素配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)在既定宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的潛在增速；結(jié)構(gòu)目標(biāo)則致力于解決供需錯(cuò)配、區(qū)域失衡、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等深層次矛盾，為穩(wěn)定和增長(zhǎng)提供可持續(xù)的制度與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三者缺一不可，共同構(gòu)成完整的宏觀調(diào)控目標(biāo)體系，切實(shí)增強(qiáng)了宏觀調(diào)控在應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題時(shí)的有效性。

根據(jù)政策目標(biāo)與政策工具相對(duì)應(yīng)的原則，工具數(shù)量須與目標(biāo)相匹配，才能保障政策效果。“十五五”規(guī)劃綱要確立了穩(wěn)定、增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)三大類目標(biāo)，相應(yīng)地需要配置穩(wěn)定政策、增長(zhǎng)政策、結(jié)構(gòu)政策三大類工具。穩(wěn)定政策主要包括財(cái)政政策、貨幣政策等短期總需求管理工具，通過(guò)調(diào)節(jié)赤字率、利率、存款準(zhǔn)備金率等變量，實(shí)現(xiàn)逆周期和跨周期調(diào)節(jié)。增長(zhǎng)政策聚焦于提升全要素生產(chǎn)率，涵蓋科技創(chuàng)新政策、人力資本投資、產(chǎn)業(yè)扶持政策等，旨在增強(qiáng)長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力。結(jié)構(gòu)政策則著眼于總需求結(jié)構(gòu)、總供給結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)等重大宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，用于化解宏觀結(jié)構(gòu)失衡并優(yōu)化資源配置。三類工具并非簡(jiǎn)單疊加，而需要統(tǒng)籌使用、協(xié)同發(fā)力，實(shí)現(xiàn)“三策合一”，以真正實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的整體最優(yōu)。

提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能

“十五五”規(guī)劃綱要提出了“提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能”的要求。相關(guān)內(nèi)容有三處表述：第一處位于第一篇第一章“發(fā)展環(huán)境”部分，在回顧“十四五”時(shí)期成就時(shí)指出“宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能進(jìn)一步提升”；第二處位于第六篇開(kāi)篇段落部分，明確提出“提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，促進(jìn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力，確保高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)”；第三處在第六篇提出“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性和有效性”。此外，“十五五”規(guī)劃綱要還新增“優(yōu)化高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效考核”，將宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能與考核評(píng)價(jià)掛鉤。這表明，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能既是過(guò)去幾年宏觀經(jīng)濟(jì)治理取得顯著成績(jī)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是未來(lái)必須堅(jiān)持的具體操作層面新要求。

過(guò)去，關(guān)于如何健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，存在一個(gè)需要審慎對(duì)待的問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)治理體系日益龐大是否會(huì)降低宏觀調(diào)控效率，從而不利于市場(chǎng)機(jī)制的有效性？這種擔(dān)憂有其合理性。因?yàn)椋绻w系層級(jí)過(guò)多、協(xié)調(diào)成本過(guò)高，確實(shí)可能降低政策響應(yīng)速度，扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。對(duì)此，“十五五”規(guī)劃綱要作出了明確回應(yīng)，即提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能。這意味著完善治理體系不是簡(jiǎn)單地增設(shè)機(jī)構(gòu)和疊加政策，而是以效能最大化和效率最優(yōu)化為導(dǎo)向，構(gòu)建高效協(xié)同、科學(xué)精準(zhǔn)的治理架構(gòu)。

完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系與提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能，二者相互依存、有機(jī)統(tǒng)一。宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系涵蓋調(diào)控目標(biāo)、政策工具、協(xié)調(diào)機(jī)制、預(yù)期管理等具體內(nèi)容，是政策實(shí)施機(jī)制及其制度安排的總和，為宏觀經(jīng)濟(jì)治理活動(dòng)提供基礎(chǔ)平臺(tái)。宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能則是對(duì)這一體系運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)，反映其在實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)等目標(biāo)上的實(shí)際能力。二者辯證統(tǒng)一：如果缺乏完善的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，效能提升將失去制度支撐，易陷入短期化、碎片化的調(diào)控困境；與之對(duì)應(yīng)，如果宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能無(wú)法有效提升，體系即使完備也可能流于形式，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性治理成效。因此，二者不可偏廢，必須將體系建設(shè)與效能提升統(tǒng)一起來(lái)，不斷完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，并始終以提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，才能真正把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展實(shí)效，推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)治理不斷邁上新臺(tái)階。

將預(yù)期管理納入宏觀經(jīng)濟(jì)治理全過(guò)程

“十五五”規(guī)劃綱要提出，要“健全預(yù)期管理機(jī)制，將預(yù)期管理納入宏觀經(jīng)濟(jì)治理全過(guò)程”。西方一些國(guó)家的預(yù)期管理主要局限于貨幣政策領(lǐng)域，手段相對(duì)單一，多圍繞提升貨幣政策透明度、發(fā)布前瞻性指引等操作方式，且往往聚焦于短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，缺乏對(duì)中長(zhǎng)期前景的系統(tǒng)引導(dǎo)。與之形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)預(yù)期管理的內(nèi)涵更為豐富、工具更加多樣，兼顧短期、中長(zhǎng)期乃至超長(zhǎng)期，形成了中國(guó)預(yù)期管理的重要制度特色。事實(shí)上，我國(guó)的五年規(guī)劃（計(jì)劃）等戰(zhàn)略安排，都是成功的長(zhǎng)期預(yù)期管理實(shí)踐，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了清晰、穩(wěn)定的前景指引，有效引導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)主體行為，取得了顯著的治理成效。

“十五五”規(guī)劃綱要的最新表述將預(yù)期管理從宏觀調(diào)控的工具手段提升為貫穿治理全鏈條的基礎(chǔ)性制度安排，標(biāo)志著宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系不僅承擔(dān)“系統(tǒng)性調(diào)控經(jīng)濟(jì)”的職能，還具備“全過(guò)程管理預(yù)期”的新功能。將預(yù)期管理納入宏觀經(jīng)濟(jì)治理全過(guò)程，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)局面的必然選擇。預(yù)期作為影響經(jīng)濟(jì)回升向好的關(guān)鍵變量，具有自我強(qiáng)化的顯著特征。若經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政策方向缺乏穩(wěn)定預(yù)期，對(duì)收益持謹(jǐn)慎態(tài)度，即使宏觀政策力度充足，也可能難以扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行壓力。反之，若能夠通過(guò)權(quán)威解讀、政策溝通、透明度建設(shè)等手段有效引導(dǎo)預(yù)期，則可激活“預(yù)期改善—經(jīng)濟(jì)回升—預(yù)期進(jìn)一步改善”的正向循環(huán)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回歸高水平均衡增長(zhǎng)路徑。

將預(yù)期管理納入宏觀經(jīng)濟(jì)治理全過(guò)程，需與完善宏觀調(diào)控目標(biāo)體系、提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理效能的總體要求形成有機(jī)統(tǒng)一。一方面，預(yù)期管理是連接政策目標(biāo)與政策效果的關(guān)鍵紐帶，穩(wěn)定、增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)三大類目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，均依賴于經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政策可信度的認(rèn)知和響應(yīng)。另一方面，治理效能的提升很大程度上體現(xiàn)為預(yù)期引導(dǎo)的有效性，政策協(xié)同、工具創(chuàng)新、政策評(píng)價(jià)等舉措最終都要通過(guò)改善預(yù)期來(lái)轉(zhuǎn)化為實(shí)際經(jīng)濟(jì)績(jī)效。因此，健全預(yù)期管理機(jī)制并非增設(shè)額外的宏觀經(jīng)濟(jì)治理環(huán)節(jié)，而是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有治理流程的優(yōu)化再造，使宏觀經(jīng)濟(jì)治理更具穿透力和引領(lǐng)力。

來(lái)源 | 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)

編輯 | 丁開(kāi)艷

審核丨秦婷

責(zé)編 | 蘭銀帆

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