英國政府多層次技術(shù)預(yù)見體系的經(jīng)驗(yàn)做法

在科技飛速發(fā)展、全球創(chuàng)新格局深刻調(diào)整的當(dāng)下，技術(shù)變革正以前所未有的速度重塑世界，各國對未來科技趨勢的洞察與把握愈發(fā)關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出，要增強(qiáng)戰(zhàn)略的前瞻性，準(zhǔn)確把握事物發(fā)展的必然趨勢，敏銳洞悉前進(jìn)道路上可能出現(xiàn)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以科學(xué)的戰(zhàn)略預(yù)見未來、引領(lǐng)未來。技術(shù)預(yù)見作為一種前瞻性探索工具，對科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)遠(yuǎn)期發(fā)展前景進(jìn)行系統(tǒng)研判，為國家識(shí)別戰(zhàn)略研究領(lǐng)域、評判技術(shù)未來效益、確定優(yōu)先發(fā)展技術(shù)、優(yōu)化戰(zhàn)略決策提供了重要支撐。

從學(xué)界觀點(diǎn)來看，20世紀(jì)90年代，Martin將技術(shù)預(yù)見定義為“系統(tǒng)地探索科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長期未來，旨在識(shí)別戰(zhàn)略研究領(lǐng)域和新興通用技術(shù)，這些技術(shù)可能最大化地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益”，指出技術(shù)預(yù)見的系統(tǒng)性和社會(huì)導(dǎo)向。進(jìn)入21世紀(jì)，Georghiou等強(qiáng)調(diào)預(yù)見是一個(gè)利益群體互動(dòng)和戰(zhàn)略孵化的過程；Miles提出“完全成熟的預(yù)見（Fully-Fledged Foresight）”概念，明確技術(shù)預(yù)見的前瞻性、參與導(dǎo)向和政策關(guān)聯(lián)性等特征。從國際實(shí)踐來看，技術(shù)預(yù)見活動(dòng)歷經(jīng)多年演進(jìn)，呈現(xiàn)周期化、制度化、系統(tǒng)化特征，已深度融入各國科技創(chuàng)新決策體系，成為各國在科技競爭中把握戰(zhàn)略方向和優(yōu)化資源配置的核心手段。各國技術(shù)預(yù)見模式呈現(xiàn)顯著差異，例如，日本和韓國采用五年一輪、全領(lǐng)域覆蓋的德爾菲調(diào)查模式，服務(wù)于科技計(jì)劃制定；德國強(qiáng)調(diào)多元主體參與和價(jià)值觀確立；美國的技術(shù)預(yù)見更多是分散在各機(jī)構(gòu)，呈現(xiàn)去中心化特征；英國則從全領(lǐng)域的德爾菲調(diào)查轉(zhuǎn)向聚焦主題的滾動(dòng)項(xiàng)目，逐步形成以“滾動(dòng)項(xiàng)目”“持續(xù)掃描”“未來工具包”及“跨部門支持機(jī)制”等為核心的多層次制度安排，將預(yù)見工作嵌入政府決策全過程。

就英國的技術(shù)預(yù)見研究而言，Miles系統(tǒng)梳理了英國技術(shù)預(yù)見的3個(gè)發(fā)展周期，指出其從“技術(shù)優(yōu)先”向“社會(huì)問題導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變；Georghiou等總結(jié)了英國技術(shù)預(yù)見的演進(jìn)特征，評估了其影響及實(shí)際價(jià)值。國內(nèi)學(xué)者李振興、李思敏對英國技術(shù)預(yù)見的發(fā)展歷程、組織架構(gòu)和方法工具等方面進(jìn)行了介紹?？傮w來看，既有研究主要集中在模式介紹和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)層面，較少對英國的技術(shù)預(yù)見體系進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)，對于英國多層次體系背后的制度邏輯、治理機(jī)制及局限性等問題有待剖析。

基于此，本文將以英國政府的多層次技術(shù)預(yù)見作為案例，通過比較分析、文獻(xiàn)研究等方法，根據(jù)前瞻治理等理論，重點(diǎn)分析其背后的制度演進(jìn)邏輯、模式特征和運(yùn)行機(jī)制，以期為中國技術(shù)預(yù)見工作的優(yōu)化與發(fā)展提供理論參考和實(shí)踐借鑒。

2 發(fā)展歷程與演進(jìn)邏輯

2.1 發(fā)展歷程

英國是歐美較早開展技術(shù)預(yù)見工作的國家，也是歐美地區(qū)比較少見的在中央政府內(nèi)部成立專門預(yù)見機(jī)構(gòu)的國家。20世紀(jì)90年代，為強(qiáng)化科學(xué)基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)、社會(huì)需求的銜接，提升英國競爭力，根據(jù)《釋放我們的潛力——科學(xué)、工程和技術(shù)戰(zhàn)略》（Realizing Our Potential: A Strategy for Science，Engineering and Technology）白皮書的要求，英國政府成立科學(xué)與技術(shù)辦公室（Office of Science and Technology，OST），正式啟動(dòng)國家層面的技術(shù)預(yù)見工作。

1993—1998年是英國技術(shù)預(yù)見的起步階段，其目標(biāo)是確定科技發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)。這一階段英國參考日本等國家的經(jīng)驗(yàn)，采取大規(guī)模、全領(lǐng)域、以德爾菲調(diào)查為主的方法，15個(gè)行業(yè)專家組共提煉出360項(xiàng)建議，最終確定27個(gè)優(yōu)先發(fā)展技術(shù)，并推動(dòng)英國政府對相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域投入資金1.52億英鎊。

1999—2001年是英國技術(shù)預(yù)見的調(diào)整階段，這一階段的目標(biāo)是按照國際上五年一輪的做法，開啟第二次技術(shù)預(yù)見，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域技術(shù)與社會(huì)需求的整合。在內(nèi)容上，更關(guān)注與生活質(zhì)量有關(guān)的社會(huì)問題，增加了人口老齡化、犯罪防治和制造業(yè)等跨領(lǐng)域主題小組。在方法上，建立了13個(gè)主題專家組替代原行業(yè)專家組，采用以專家研討、文獻(xiàn)研究為主的方法，并建立“知識(shí)池（Knowledge Pool）”作為跨領(lǐng)域協(xié)作平臺(tái)。但是，由于主題設(shè)定過于寬泛，一方面難以建立跨領(lǐng)域的統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也導(dǎo)致了優(yōu)先級模糊、資源分散。其結(jié)果是政策整體影響有限，且實(shí)施質(zhì)量參差不齊。

2002年至今是英國技術(shù)預(yù)見的穩(wěn)定發(fā)展階 段，這一階段采取了更適合國情及自身需求的 “滾動(dòng)項(xiàng)目式”技術(shù)預(yù)見模式。由隸屬于科學(xué)、創(chuàng)新和技術(shù)部（ Department for Science，Innovation and Technology，DSIT）的政府科學(xué)辦公室（Government Office for Science，GOS）主管，且不再按照傳統(tǒng)方 式每五年進(jìn)行一輪，不再專注于關(guān)鍵技術(shù)選擇，而是綜合采用地平線掃描、情景分析、專家研討等方法，通過設(shè)立不同滾動(dòng)項(xiàng)目關(guān)注不同社會(huì)議題，試圖闡明如何通過科技手段解決特定社會(huì)問題及相關(guān)需求。近年來，逐步形成 “研究”與“支持”雙重職能（見圖 1）。一方面，進(jìn)行技術(shù)預(yù)見的研究工作， 通過預(yù)見項(xiàng)目和快速項(xiàng)目等滾動(dòng)項(xiàng)目，隨時(shí)響應(yīng)不同政府部門提出的決策需求，基于技術(shù)掃描和趨勢掃描，持續(xù)監(jiān)測新興技術(shù)和社會(huì)趨勢變化，同時(shí)通過構(gòu)建方法工具包為預(yù)見工作提供方法支撐；另一方面，為其他部門與機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)預(yù)見提供支持，包括能力建設(shè)、資源共享和咨詢服務(wù)等工作。這一多層次技術(shù)預(yù)見體系的構(gòu)建，使技術(shù)預(yù)見成為英國政府前瞻治理和循證決策的戰(zhàn)略工具，為英國科技管理提供了多維度支持 。

2.2 演進(jìn)邏輯

英國多層次技術(shù)預(yù)見體系的形成不僅是階段性政策調(diào)整的結(jié)果，更體現(xiàn)出清晰的制度演進(jìn)邏輯?？v觀其30余年的發(fā)展歷程，英國技術(shù)預(yù)見的演進(jìn)并非線性積累，而是立足國情、借鑒國際的適應(yīng)性調(diào)整。其演進(jìn)邏輯包含以下3個(gè)部分。

第一，技術(shù)預(yù)見模式的轉(zhuǎn)變反映出英國政府對“技術(shù)預(yù)見”功能的不斷再認(rèn)識(shí)。英國的技術(shù)預(yù)見實(shí)現(xiàn)了從“確定技術(shù)優(yōu)先事項(xiàng)的工具”到“解決社會(huì)問題及需求的循證依據(jù)”再到“前瞻治理的組成部分”的轉(zhuǎn)變。其核心理念在于，技術(shù)預(yù)見是回應(yīng)公共政策需求、支撐政府治理能力建設(shè)的重要工具。具體而言，通過“滾動(dòng)項(xiàng)目”響應(yīng)不同政府部門提出的決策需求，依托“持續(xù)掃描”監(jiān)測新興技術(shù)和社會(huì)趨勢變化，并強(qiáng)化對各部門的能力建設(shè)與支持服務(wù)。不僅自己“做預(yù)見”，更要幫助其他政府部門“會(huì)預(yù)見”，既提供“產(chǎn)品”也提供“服務(wù)”，使技術(shù)預(yù)見思維與方法深度融入政府決策全過程，成為現(xiàn)代國家科技治理體系的有機(jī)組成部分，這也體現(xiàn)了從確定性思維向不確定性管理的范式轉(zhuǎn)換。

第二，技術(shù)預(yù)見模式的轉(zhuǎn)變源自目標(biāo)從“資源配置導(dǎo)向”到“問題導(dǎo)向”再到“多層次支撐”的變化。英國在起步階段借鑒日本的做法，聚焦于確定科技發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)，通過德爾菲調(diào)查選出優(yōu)先發(fā)展的技術(shù)，并匹配相關(guān)科研資金投入。然而，這一目標(biāo)與英國國情不符：日本長期施行“技術(shù)立國”戰(zhàn)略，其技術(shù)預(yù)見支撐五年一次的《科技創(chuàng)新基本計(jì)劃》的制定，英國則無類似周期性規(guī)劃，而是要及時(shí)滿足各政府部門根據(jù)自身職能隨時(shí)提出的決策需求。這種有針對性的決策模式要求技術(shù)預(yù)見不僅僅是提供一份五年有效的技術(shù)清單，而是針對具體社會(huì)問題（如人口老齡化、氣候變化、公共安全等）探討科技如何提供解決方案，幫助決策者理解并應(yīng)對多種可能的未來，提高決策的科學(xué)性和適應(yīng)性。

第三，稟賦約束和目標(biāo)定位變化推動(dòng)方法選擇的適應(yīng)性調(diào)整，即從 “照搬國際做法”到“開發(fā)本土工具包”的自主探索。一方面，傳統(tǒng)德爾菲調(diào)查雖能凝聚共識(shí)，但流程煩瑣、耗時(shí)長、成本高，需要大量專家和工作人員參與，英國作為海洋法系國家，擅長程序設(shè)計(jì)和方法創(chuàng)新，但組織動(dòng)員能力遜于日本等東亞國家，難以進(jìn)行長期多輪大規(guī)模德爾菲調(diào)查。另一方面，科技優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)排序可以通過德爾菲調(diào)查凝聚專家共識(shí)，但隨著目標(biāo)定位的改變，所聚焦的社會(huì)議題往往復(fù)雜且具有多重不確定性，難以通過德爾菲調(diào)查得出多維觀點(diǎn)和全方位判斷。因此，英國開發(fā)出模塊化的“未來工具包”，根據(jù)不同產(chǎn)出目標(biāo)進(jìn)行“因事制宜”的方法組合，提高技術(shù)預(yù)見方法的針對性，使得參與人數(shù)更少、耗時(shí)更短、成果產(chǎn)出更高效。

3 模式特征

3.1 內(nèi)容上的多層次——“滾動(dòng)項(xiàng)目”與“持續(xù)掃描”同步進(jìn)行

政府科學(xué)辦公室同時(shí)開展不同類型的技術(shù)預(yù)見研究工作，包括“滾動(dòng)項(xiàng)目”和“持續(xù)掃描”兩大類，形成了多層次的內(nèi)容體系，提升了技術(shù)預(yù)見內(nèi)容及成果的豐富度。

3.1.1 滾動(dòng)項(xiàng)目

“滾動(dòng)項(xiàng)目”是指通過聚焦某一主題，研究科技對該主題未來發(fā)展的潛在影響與貢獻(xiàn)，同時(shí)考察社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等各類因素的關(guān)鍵作用，旨在為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。根據(jù)選題深度、耗費(fèi)時(shí)間和預(yù)期成果豐碩度，滾動(dòng)項(xiàng)目具體可以分為預(yù)見項(xiàng)目（Foresight Projects）和快速項(xiàng)目（Rapid Projects）兩種。

預(yù)見項(xiàng)目對社會(huì)重大議題的聚焦度較高，一般會(huì)同時(shí)開展3～4個(gè)預(yù)見項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目在1～2年內(nèi)完成。不同項(xiàng)目根據(jù)主題由不同政府部門提供支持，政府科學(xué)辦公室據(jù)此組建不同工作團(tuán)隊(duì)，并由設(shè)立的牽頭專家組和高級別利益相關(guān)者小組負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)。項(xiàng)目主要采用專家會(huì)議、案頭研究等方法，每個(gè)項(xiàng)目會(huì)形成包括工作論文、研討會(huì)報(bào)告、驅(qū)動(dòng)因素綜述、情景分析等成果在內(nèi)的證據(jù)庫及最終報(bào)告。截至2025年7月，英國已完成“工程生物學(xué)愿景”等32個(gè)預(yù)見項(xiàng)目。當(dāng)前正在進(jìn)行“兒童與青少年的未來”“全球供應(yīng)鏈的未來”兩個(gè)項(xiàng)目。

快速項(xiàng)目一般由政府科學(xué)辦公室自行開展或根據(jù)內(nèi)閣需要而開展，旨在針對某一具體問題，通過舉辦圓桌會(huì)議等方式召集學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政府專家進(jìn)行觀點(diǎn)交流，將研討內(nèi)容匯總成報(bào)告，提供易于理解的科學(xué)建議。其特點(diǎn)是不定期開展、組織形式簡單且耗時(shí)較短。自2023年起，已公布“深度偽造與媒體素養(yǎng)”等20個(gè)快速項(xiàng)目報(bào)告。

除 “技術(shù)與創(chuàng)新未來”項(xiàng)目涉及全領(lǐng)域進(jìn)行關(guān)鍵技術(shù)選擇以外，其他滾動(dòng)項(xiàng)目均聚焦某一主題（見表 1）。從議題重心來看，滾動(dòng)項(xiàng)目主要集 中在能源與環(huán)境（ 14個(gè)）、生物與健康（13個(gè)）、 社會(huì)與治理（ 9個(gè)）、城市與基礎(chǔ)設(shè)施（8個(gè)）、 信息技術(shù)與數(shù)字前沿（ 7個(gè)）等五大方向，尤其關(guān) 注能源環(huán)境和生命健康主題。從項(xiàng)目類型來看，預(yù)見項(xiàng)目數(shù)量平均每年發(fā)布 1.5個(gè)，而快速項(xiàng)目近 年來大量啟動(dòng)，反映出在當(dāng)前這個(gè)復(fù)雜多變、高度競爭的環(huán)境下，政府更加需要對關(guān)鍵議題的快速響應(yīng)。

3.1.2 持續(xù)掃描

“持續(xù)掃描”是指通過持續(xù)性地平線掃描等方法，跟蹤識(shí)別與科技相關(guān)的發(fā)展趨勢、潛在風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇。根據(jù)掃描對象的不同，持續(xù)掃描具體可以分為技術(shù)掃描和趨勢掃描兩種。

技術(shù)掃描包括地平線掃描、技術(shù)分類和快速技術(shù)評估等工作?！靶屡d技術(shù)地平線掃描”是對新興技術(shù)的全球發(fā)展趨勢及投資和專利熱點(diǎn)方向等數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)收集和跟蹤分析，旨在監(jiān)測重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的最新發(fā)展態(tài)勢，所跟蹤的新興技術(shù)達(dá)到65項(xiàng)，全面覆蓋2021年《英國創(chuàng)新戰(zhàn)略》中所提出要重點(diǎn)發(fā)展的7個(gè)技術(shù)家族。新興技術(shù)分類方法的研究開發(fā)工作是與150余名專家學(xué)者合作，將超過350種技術(shù)分為8個(gè)“技術(shù)家族”，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)定義和分類方法論，以提升各方對技術(shù)的共識(shí)度并推進(jìn)持續(xù)跟蹤預(yù)警?？焖偌夹g(shù)評估工作則是基于專利論文和投資數(shù)據(jù)的分析結(jié)果及多方專家的意見，總結(jié)某項(xiàng)重要技術(shù)的最新發(fā)展、應(yīng)用前景、本國競爭力及所面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，為決策者提供聚焦某一項(xiàng)技術(shù)的簡要報(bào)告。自2023年起，已公布人形機(jī)器人、機(jī)器人、聚變能源、碳管理、未來計(jì)算、超材料、神經(jīng)技術(shù)、人工智能、新型電池、數(shù)字孿生、4D打印、核酸技術(shù)和合成基因組學(xué)等13份快速技術(shù)評估報(bào)告。

持續(xù)掃描是將趨勢影響納入技術(shù)預(yù)見分析，考察重要因素的變化趨勢對未來發(fā)展的潛在影響，形成“趨勢卡組（Trend Deck）”這一卡片式材料，旨在為政府的技術(shù)預(yù)見工作提供統(tǒng)一參考，以保證不同預(yù)見項(xiàng)目在基本趨勢研判上具有一致性與全面性。具體而言，“趨勢卡組”聚焦對政府決策有重大影響的外部因素，在參考官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與權(quán)威組織發(fā)布的預(yù)測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，形成對各因素發(fā)展態(tài)勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基本判斷。目前公開的版本包含118張趨勢卡，包括氣候變化、人口、經(jīng)濟(jì)、健康、基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、治理和法律、技能、技術(shù)和城市化等10組主題趨勢。

3.2 方法上的多層次——構(gòu)建“工具包”因事制宜

多層次的技術(shù)預(yù)見工作內(nèi)容意味著在方法上需要因事制宜，不同的預(yù)見工作會(huì)采取不同的方法，英國特別強(qiáng)調(diào)各種工具的綜合使用，并納入更多的主體參與到預(yù)見工作之中。為了推動(dòng)技術(shù)預(yù)見的廣泛應(yīng)用，政府科學(xué)辦公室構(gòu)建了一套規(guī)范化、結(jié)構(gòu)化的預(yù)見方法體系，于2017年推出“未來工具包”，并于2024年推出第二版。該工具包提供一套服務(wù)于政府決策的規(guī)范化、體系化的預(yù)見工具，總結(jié)了如何將預(yù)見技術(shù)用于政策制定，構(gòu)建了適用于不同具體業(yè)務(wù)需求的結(jié)構(gòu)化工作路徑，每種路徑對應(yīng)不同方法、時(shí)長、人員與產(chǎn)出形式，還提供了相應(yīng)的案例研究和相關(guān)工具資源。

預(yù)見工具包括當(dāng)前變化趨勢（德爾菲、七個(gè)問題、地平線掃描、三視界法、驅(qū)動(dòng)因素圖）、描述未來情景（SWOT分析、情景分析、愿景分析、未來輪法）、制定行動(dòng)方案（政策壓力測試、路線圖、回溯法）共三大類12種。并以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)︻A(yù)見工具進(jìn)行方法組合，形成7種工作路徑，包括構(gòu)建未來情報(bào)、創(chuàng)建共同愿景、在有限時(shí)間內(nèi)測試政策選擇、使用未來情景測試政策選項(xiàng)、探索變化動(dòng)態(tài)機(jī)制、識(shí)別知識(shí)空白與優(yōu)先考慮領(lǐng)域、識(shí)別戰(zhàn)略政策挑戰(zhàn)等。在具體實(shí)踐中，工作組會(huì)根據(jù)不同預(yù)見內(nèi)容的具體需求選擇不同的預(yù)見工具和工作路徑。

3.3 職能上的多層次——“研究”與“支持”雙輪并行

技術(shù)預(yù)見工作的發(fā)展與完善不能僅靠一個(gè)部門單獨(dú)推動(dòng)，除政府科學(xué)辦公室以外，許多英國政府部門也自行開展預(yù)見工作，例如，皇家檢察院“增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)和虛擬現(xiàn)實(shí)中的犯罪”項(xiàng)目、衛(wèi)生和社會(huì)保障部“罕見病地平線掃描”項(xiàng)目、國防部“全球戰(zhàn)略趨勢”項(xiàng)目等。政府部門還會(huì)組建專門團(tuán)隊(duì)，如英國知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的“未來團(tuán)隊(duì)”、教育部的“未來洞察項(xiàng)目組”等。

因此，政府科學(xué)辦公室不僅專注于技術(shù)預(yù)見的研究工作，還致力于建立跨部門的工作網(wǎng)絡(luò)，為各個(gè)政府部門開展技術(shù)預(yù)見工作提供全方位支持，形成“研究+支持”雙輪并行的工作機(jī)制。其中，研究工作即前文所述的滾動(dòng)項(xiàng)目與持續(xù)掃描工作。支持工作具體包括以下3點(diǎn)：一是進(jìn)行能力培養(yǎng)。為政府公務(wù)員提供培養(yǎng)前瞻性思維的工具和資源，建立僅限公務(wù)員訪問的在線圖書館，及時(shí)更新精選科技論文與預(yù)測報(bào)告等資源，為政府決策提供參考資料。二是構(gòu)建共享平臺(tái)。組織地平線掃描網(wǎng)絡(luò)季度分享會(huì)與興趣社區(qū)等，為各部門技術(shù)預(yù)見團(tuán)隊(duì)成員搭建分享經(jīng)驗(yàn)、觀點(diǎn)與最新動(dòng)向的平臺(tái)，并建立由外部學(xué)術(shù)界和工業(yè)界團(tuán)體組成的知識(shí)動(dòng)員者網(wǎng)絡(luò)，使政府的技術(shù)預(yù)見團(tuán)隊(duì)能夠接觸到更多的技術(shù)專家。三是提供咨詢服務(wù)。與克蘭菲爾德大學(xué)、畢馬威、蘭德歐洲等27家外部機(jī)構(gòu)合作，為政府部門的各類預(yù)見項(xiàng)目提供深度支持。

4 英國技術(shù)預(yù)見機(jī)制分析

回顧英國政府30余年對技術(shù)預(yù)見機(jī)制的探索，從借鑒到不斷改進(jìn)，英國逐步形成了適應(yīng)國情、注重實(shí)效的多層次技術(shù)預(yù)見體系，并展現(xiàn)出持久活力。就“前瞻治理（anticipatory governance）”理論而言，政府在科技治理中存在協(xié)調(diào)失靈、信息不對稱與學(xué)習(xí)不足等治理失靈問題，預(yù)見機(jī)制是彌補(bǔ)這些問題的關(guān)鍵手段。技術(shù)預(yù)見通過識(shí)別未來風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇、設(shè)計(jì)適應(yīng)性方案并促進(jìn)跨部門學(xué)習(xí)等方式，將前瞻治理的“未來導(dǎo)向”從理念轉(zhuǎn)化為可操作的決策輸入。

英國的技術(shù)預(yù)見不僅是一套政策工具組合，更是一個(gè)旨在提升國家前瞻治理能力的適應(yīng)性系統(tǒng)，主動(dòng)塑造而非被動(dòng)應(yīng)對不確定性、復(fù)雜性和長期趨勢，將預(yù)見思維深度嵌入國家決策全過程，成為推動(dòng)循證決策的戰(zhàn)略工具，提升決策韌性和政策效能。

4.1 組織上激發(fā)系統(tǒng)活力，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)協(xié)作

英國技術(shù)預(yù)見體系的核心特征是中央統(tǒng)籌與部門分布相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。政府科學(xué)辦公室作為中央部門的樞紐機(jī)構(gòu)，承擔(dān)“研究+支持”雙重職能，而各地方部門則依據(jù)自身政策議題自主開展預(yù)見工作，通過制度化的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同，將技術(shù)預(yù)見嵌入政府的知識(shí)體系與決策結(jié)構(gòu)之中，發(fā)揮出預(yù)見作為“服務(wù)導(dǎo)向”（service-oriented）治理工具的特性。政府科學(xué)辦公室既是知識(shí)生產(chǎn)者，也是能力賦能者。“研究”職能確保預(yù)見成果通過具體路徑直接影響決策，實(shí)現(xiàn)了前瞻治理知識(shí)向政府的“嵌入式影響”，確保了知識(shí)的流動(dòng)與利用，提升了政策影響力；“支持”職能則通過能力建設(shè)、資源共享，將預(yù)見方法和資源轉(zhuǎn)化為整個(gè)政府系統(tǒng)的公共品和基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了前瞻治理能力向政府的“制度性溢出”，并形成工作網(wǎng)絡(luò)，提升了政府應(yīng)對未知挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略韌性與自適應(yīng)能力。在問題愈加復(fù)雜、需求愈加多樣的時(shí)代背景下，中央單一機(jī)構(gòu)與部門分布相結(jié)合的結(jié)構(gòu)能夠更好地推動(dòng)跨部門協(xié)作，促進(jìn)各部門主動(dòng)性發(fā)揮，在保證戰(zhàn)略一致性的同時(shí)，形成節(jié)點(diǎn)對節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，激發(fā)系統(tǒng)的整體活力，實(shí)現(xiàn)多主體間的互補(bǔ)與共生。

4.2 內(nèi)容上構(gòu)建對VUCA環(huán)境的應(yīng)對能力

全球環(huán)境呈現(xiàn)易變性、不確定性、復(fù)雜性、模糊性（volatility，uncertainty，complexity，ambiguity，VUCA）的特征，技術(shù)預(yù)見從預(yù)測確定性走向管理不確定性，以更加科學(xué)的方式應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，為政策制定提供戰(zhàn)略依據(jù)。技術(shù)預(yù)見將未來導(dǎo)向思維系統(tǒng)性融入治理結(jié)構(gòu)與決策流程，識(shí)別關(guān)鍵趨勢、構(gòu)建替代情景，減少“已知-未知（Known-Unknowns）”“未知-未知（Unknown-Unknowns）”的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。英國技術(shù)預(yù)見體系通過“滾動(dòng)項(xiàng)目”動(dòng)態(tài)響應(yīng)政府各部門政策需求，確保了技術(shù)預(yù)見與真實(shí)世界問題和現(xiàn)實(shí)決策的緊密相連，并整合證據(jù)庫和情景構(gòu)建，避免政策意外后果，促進(jìn)審慎決策；通過“持續(xù)掃描”持續(xù)監(jiān)測外部環(huán)境，捕捉早期弱信號(hào)，實(shí)現(xiàn)了對復(fù)雜性和不確定性的持續(xù)廣譜掃描。這種互補(bǔ)的多層次內(nèi)容組合，改變了封閉的議題設(shè)置模式，避免了傳統(tǒng)5年周期剛性過強(qiáng)、缺乏彈性的問題，提高了需求導(dǎo)向的快速靈活響應(yīng)水平，同時(shí)提升了政府對宏觀環(huán)境變化的感知能力，確保技術(shù)預(yù)見成果更好地融入政府決策全過程，滿足不同類型的決策需求。

4.3 方法上促進(jìn)協(xié)同學(xué)習(xí)與共識(shí)形成

英國技術(shù)預(yù)見依托標(biāo)準(zhǔn)化模塊化的“未來工具包”，并廣泛采用參與式預(yù)見方式（如專家研討、情景分析工作坊等），其價(jià)值既在于預(yù)見更多可能的未來，也在于以知識(shí)生產(chǎn)支撐政策協(xié)同與學(xué)習(xí)。標(biāo)準(zhǔn)化模塊化的工具包為處理不確定性提供了共同的“科學(xué)語言”和可靠流程，可針對不同議題選擇適配方法，提高對不同目標(biāo)、不同情景的適應(yīng)性和穩(wěn)健性，避免單一方法的局限性；而參與式過程的核心是“反身性社會(huì)學(xué)習(xí)過程”（reflexive social learning process），通過讓跨領(lǐng)域的決策者、專家和利益相關(guān)方共同探索未來，推動(dòng)共識(shí)的凝聚、心智模型的共享以及決策者自身系統(tǒng)思維能力的提升，促進(jìn)產(chǎn)生共同的公共政策愿景。這是技術(shù)預(yù)見最重要的“過程收益”，為后續(xù)的政策執(zhí)行構(gòu)建了堅(jiān)實(shí)的認(rèn)知與社會(huì)基礎(chǔ)。過程收益常與產(chǎn)品產(chǎn)出同等重要，且產(chǎn)品產(chǎn)出的影響力依賴關(guān)鍵利益相關(guān)方在預(yù)見過程中的參與深度（如參與情景研討會(huì)的影響遠(yuǎn)大于僅接收報(bào)告）。

4.4 局限性

盡管英國的技術(shù)預(yù)見體系較為成熟，但其運(yùn)行仍面臨一定挑戰(zhàn)。一是政治周期制約。由于其政黨更迭頻繁，預(yù)見成果的影響往往難以保持長期連續(xù)性，使得技術(shù)預(yù)見對政策的影響力不夠穩(wěn)定，可能因政府更替而導(dǎo)致項(xiàng)目或重點(diǎn)發(fā)生調(diào)整。例如，早期有關(guān)肥胖的項(xiàng)目為政府出臺(tái)相關(guān)措施奠定了框架基礎(chǔ)，但因政府換屆中斷了連續(xù)性 。二是評 估機(jī)制不完善。缺乏統(tǒng)一、可信的中央評估框架系統(tǒng)，難以評估技術(shù)預(yù)見工作的長期效益和政策影響力，滾動(dòng)式項(xiàng)目相對系統(tǒng)性不足，各項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出不一，學(xué)習(xí)反饋有限，難以對投入產(chǎn)出進(jìn)行有效量化 。

免責(zé)聲明：本文轉(zhuǎn)自中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，原作者馬藝方、玄兆輝、袁立科。文章內(nèi)容系原作者個(gè)人觀點(diǎn)，本公眾號(hào)編譯/轉(zhuǎn)載僅為分享、傳達(dá)不同觀點(diǎn)，如有任何異議，歡迎聯(lián)系我們！

轉(zhuǎn)自丨中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院

作者丨馬藝方、玄兆輝、袁立科

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