關于《金融法》草案（征求意見稿）的觀察與思考｜宏觀經濟

文/北中財綠金院首席經濟學家劉鋒

金融法的制定不僅是對現有實踐的總結，更應面向未來，構建權責清晰、激勵相容、規則統一、與國際接軌的現代金融法治體系。為使《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱“草案”）真正成為一部能夠引領未來數十年金融治理現代化的“基本法”，部分關鍵機制的設計仍有進一步細化和明確的空間。結合筆者長期以來對金融監管架構、利益沖突治理、法律銜接等問題的研究，以及對中美金融監管模式差異的觀察，現就草案提出以下幾點思考。

草案正在公開征求意見。作為我國金融領域首部基礎性法律，草案確立了“將所有金融活動納入監管”的總體框架，在統籌發展與安全、強化監管、防范風險等方面作出了系統安排，立意高遠，結構完整。其出臺對于構建統一、協調、高效的金融法治體系，防范化解系統性金融風險，推動金融高質量發展具有里程碑意義。

應厘清“管理”與“監督”的職能邊界，強化分工與制衡

草案第七章明確了國務院金融管理部門的監督管理職責，但筆者注意到，對不同監管部門之間、監管與行政管理之間的職能邊界界定，以及“管理”與“監督”職能在具體行使中仍存在交叉與模糊地帶。從字義上看，“管理”更側重于政策制定、準入審批、宏觀審慎等前端引導；“監督”則側重于行為監控、合規檢查、風險處置等后端糾偏。二者目標不同，理應有明確區分。邊界不清可能導致監管重疊、標準不一或出現監管真空。

筆者認為，可以考慮在總則或監管章節中增加專門條款，對“金融管理”與“金融監督”進行立法定義。

金融管理可界定為制定金融政策、產業政策、規則與標準，實施機構與業務準入許可，進行宏觀審慎管理等職能，這些職能應主要由發展改革、財政、行業主管部門承擔；金融監督則可界定為對金融機構、金融業務、金融活動及市場參與者的合規性、風險狀況進行持續性監測、評估、檢查，并依法采取監管措施、實施行政處罰等職能。同時，有必要強化監管機構的獨立性，使其專注于風險防控、合規審查、行為監督，在履職過程中不受非依法干預，并建立監管決策的獨立性保障機制。此外，在第五十一條中進一步細化國務院金融管理部門與地方金融監管機構在“管理”與“監督”事項上的具體分工清單，也有助于避免職責同構。

須建立系統化的利益沖突界定、回避與處置機制

草案中多次提及“利益輸送”“不當利益”等概念，第二十八條、第三十七條等條款對關聯交易、第三方服務機構勤勉盡責等提出了原則性要求。但筆者感到，草案對利益沖突的系統性界定和處理程序仍有所欠缺。金融活動中利益沖突普遍存在，在混業經營、金融集團化以及監管人員“旋轉門”等場景下尤為突出。若處理不當，將嚴重損害市場公平與投資者信任。

筆者認為，可以在附則或相關章節中系統界定利益沖突的類型，如關聯交易、雙重身份、信息優勢等，并設立列舉加兜底的界定方式。

例如，要求金融機構董事會承擔利益沖突管理的最終責任，建立覆蓋全體員工的利益沖突政策。對董事、高管、股東、實控人等主體在涉及重大決策、關聯交易、利益分配等事項中，規定強制回避義務，并納入信息披露范圍。內部應設立獨立的合規部門或崗位負責審核與監督利益沖突管理情況，并向董事會報告；同時賦予金融監管部門調查、責令整改、暫停權利等處置權限。此外，在第七章“金融監管”部分，補充對監管機構工作人員利益沖突的回避要求，建立相應的內部監督與公示制度，也是值得考慮的完善方向。

應暢通立法、司法、執法的銜接機制，保障程序正義

草案在法律責任和風險處置中涉及了執法與司法銜接，但整體上對金融領域立法后評估、司法審判專業化、以及監管執法與刑事司法銜接的程序、時限和責任主體的規定仍較為原則。在法律責任、風險處置、監管措施等方面賦予金融管理部門較大權力，但對司法審查、程序正義、權利救濟的規定相對薄弱，這可能會影響執法的公正性與可預期性。

筆者認為，可以在附則或總則中增加條款，授權國務院金融管理部門定期（如每五年）對《金融法》實施效果進行評估，并向全國人大常委會報告，作為法律動態完善的依據。

在第七十條基礎上進一步細化，推動建立金融審判“三合一”機制（民事、行政、刑事）的法定化，明確由最高人民法院指導，在金融活躍地區設立金融法院或金融法庭，集中管轄重大、復雜金融案件，并建立金融專家陪審員制度。同時，有必要強化司法對行政執法的監督，明確金融監管措施的司法審查機制，允許受監管主體對重大監管決定提起行政復議或行政訴訟。

在第五十九條中強化行刑銜接機制，明確案件線索移送的標準、程序、時限和雙向反饋責任，對涉嫌犯罪的重大案件可探索建立聯合調查組機制。此外，對監管部門及其工作人員在履職中的失職、瀆職行為，設立明確的法律責任條款，也能增強制度約束力。

須構建統一的跨界、跨業、跨境業務資格認定與審查機制

當前金融業務日益呈現跨界、跨業、跨境特征。草案第三條定義了金融活動，第二十六條要求金融機構在批準范圍內經營。但筆者注意到，對于金融機構（尤其是金融控股公司）開展跨行業、跨市場的新型混合業務，應由哪個或哪幾個機構進行“資格認定”，依據何種“審查標準”，目前缺乏清晰的頂層設計。在準入管理上仍以分業監管為主線，對綜合化經營的統一規制尚不明確，可能導致監管套利和風險隱匿。

筆者認為，可以設立“綜合經營準入”制度。對金融控股公司、綜合化經營集團，設立統一的資格認定標準和審查程序。對于跨界、跨業經營，可建立由相關領域國務院金融管理部門組成的“聯合認定委員會”機制，由國務院金融穩定發展委員會統籌。

資格審查標準應統一框架，包括資本充足性、風險隔離（“防火墻”制度）、公司治理、合規管理、信息科技安全、反洗錢能力等，特別是對跨境業務應增加對遵守東道國法規、母國監管合作情況的評估。

明確獲得資格的金融機構，其母公司或控股公司對集團整體風險承擔首要責任，各業務子公司的持牌監管機構負責微觀審慎監管，“聯合認定委員會”負責對集團整體跨界跨業風險的宏觀審慎監測與協調。同時，完善跨境業務的監管協調機制，推動監管機構與境外監管當局建立信息共享、執法協作機制，也是必要的配套安排。

應加強《金融法》與其他法律法規及國際規則的銜接

作為基礎性法律，《金融法》如何在與《商業銀行法》《證券法》《保險法》《信托法》等行業法并存時發揮統領與協調作用，需要更明確的機制。同時，我國金融對外開放不斷深化，金融法應與國際通用規則和標準（如巴塞爾協議、FATF建議、IOSCO原則等）有效銜接。

筆者認為，可以在總則中增加原則性條款，明確《金融法》是金融領域的基本法，其規定具有優先適用性，其他金融法律、行政法規、規章應與本法保持一致。授權國務院依據本法制定實施細則，并協調解決本法與各金融行業單行法律可能存在的沖突。引入“監管一致性”原則，借鑒國際貨幣基金組織、金融穩定理事會、巴塞爾委員會等國際組織的標準，推動我國金融監管規則與國際接軌，也是值得肯定的方向。

可在第九章“金融發展與安全”中增加條款，明確國家積極推動國內金融監管標準與國際通行標準和最佳實踐相銜接，國務院金融管理部門在制定相關規章、標準時，應參考并研究吸收國際公認的金融監管標準，穩步推進對標與互認工作。

在此基礎上，筆者認為草案還應增補“跨境金融監管協調”專章，填補制度空白。明確對等準入原則、跨境監管合作機制、數據出境分級管理等，為金融機構“出海”提供明確的法律預期。同時，完善金融基礎設施條款，支持CIPS與國際主要支付清算系統互聯互通，推動境內金融基礎設施與境外同業建立抵押品互認機制，為人民幣資產國際化提供技術支撐；強化受益所有人信息的跨境共享與核查機制，回應FATF評估要求，提升反洗錢制度的國際認可度；明確境外發行人民幣計價資產的法律地位，為熊貓債、離岸央票等提供上位法支持。

如何完善跨境監管協調：從中美差異中汲取制度經驗

中美金融監管的核心差異，在于體系邏輯的根本不同：中國是行政主導的“集中統一”模式，美國是法治主導的“多頭制衡”模式。中國側重維護金融穩定與集中決策，美國則旨在通過分權防止監管權力濫用。在跨境監管領域，這一差異尤為明顯：美國通過《外國公司問責法》等法律，主動塑造跨境監管規則；而草案雖在第八十五條確立了“反制長臂管轄”原則，但對跨境資本流動的日常協調機制、境外監管機構現場檢查的準入程序、跨境數據流動的審批標準等，仍缺乏具體規定。

筆者認為，在草案中增補“跨境金融監管協調”專章是值得認真考慮的。該專章可明確以下內容：

一是對等準入原則，外國金融機構進入中國市場，須接受與中國金融機構在對方市場同等的監管待遇；

二是跨境監管合作機制，明確中國人民銀行、國家外匯管理局牽頭與境外監管機構簽訂監管合作備忘錄的法定權限，規范向境外提供文件、資料的審批程序；

三是數據出境分級管理，區分“核心金融數據”“重要金融數據”“一般金融數據”，分別設置不同的出境審批流程。這一制度安排，將為金融機構“出?！碧峁┟鞔_的法律預期，避免因合規路徑不明導致的業務停滯。

從長計議：與國際通用規則接軌的實施路徑

資本國際流動方面，從“個案審批”轉向“規則透明”是一個值得關注的方向。短期可在配套細則中明確跨境資本流動的“白名單”機制，將成熟渠道的審批制轉為備案制；中期推動修訂《外匯管理條例》，以“宏觀審慎+微觀監管”雙支柱框架替代逐筆審批；長期實現資本項目可兌換。

金融機構出海方面，從“單打獨斗”轉向“監管互認”也是大勢所趨。短期可在《金融法》中明確“對等監管互認”原則，為與歐盟、英國、新加坡等啟動監管等效性談判提供法律依據；中期推動與“一帶一路”重點國家簽署雙邊監管合作備忘錄；長期積極參與國際監管標準制定，爭取在規則制定階段融入中國實踐。

反洗錢方面，從“形式合規”轉向“風險為本”是國際通行的演進路徑。短期可明確受益所有人信息的備案、核查、跨境共享機制，將特定非金融機構全面納入反洗錢義務主體；中期制定《虛擬資產反洗錢管理辦法》；長期推動修訂《反洗錢法》，建立差異化合規資源配置框架。

人民幣國際化方面，從“政策驅動”轉向“市場驅動”是必然選擇。短期可在《金融法》中明確境外人民幣計價資產的法律地位；中期推動修訂《中國人民銀行法》，明確人民幣國際化為法定職能；長期實現資本賬戶基本可兌換，推動人民幣成為SDR籃子中的第三大貨幣。

人民幣計價資產國際化方面，從“境內主導”轉向“離岸互動”是值得期待的方向。短期可明確支持境內機構在境外設立人民幣清算中心、托管機構；中期推動修訂《證券法》，增加境外發行人民幣計價證券章節；長期探索跨境互聯互通機制的升級版，實現多時區連續交易。

結語：《金融法》應成為中國邁向“金融強國”的法治奠基

《金融法》的制定，是中國從“金融大國”邁向“金融強國”的法治奠基。草案在“全覆蓋監管”“風險處置”“服務實體”等方面已作出系統性安排。但要使其真正成為一部定分止爭、引領發展、防范風險的“金融憲法”，還需在監管職能邊界、利益沖突機制、立法司法執法銜接、跨界業務準入、國際規則銜接等關鍵領域進行“精裝修”。

從更宏闊的視角看，中國的“集中統一”模式適合在短時間內構建體系、集中防范系統性風險；美國的“多頭制衡”模式則側重于通過長期的制衡與博弈，保持市場的靈活性和對公權力的警惕?！督鹑诜ā返闹贫ǎ倘徊粦唵文７氯魏我环N模式，而應在立足中國國情的基礎上，吸收國際通行規則中的合理內核，將“管得住”與“放得活”有機統一，為金融強國建設提供堅實法治保障。

最后，筆者希望立法機關在征求意見階段充分吸收市場主體的實務經驗，將政策意圖和制度要求轉化為更加準確、凝練、可執行的規范化法律語言，不斷提升我國金融治理的法治化、專業化與國際化水平，從而更有效地服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革，為建設金融強國奠定堅實的制度基礎。

來源 | 首席經濟學家論壇

編輯 | 王茅

審核丨秦婷

責編 | 蘭銀帆

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