全國行業協會負責人退出制度的深層邏輯與實踐探討

從“能進不能出”到“閉環管理”研究：全國性行業協會商會負責人退出制度的深層邏輯與實踐路徑

（作者：王連升）

摘要：行業協會商會作為連接政府與市場的重要橋梁，其負責人的任職管理直接關系到組織治理效能與行業健康發展。長期以來，“能進不能出”“能上不能下”的困境困擾著行業協會商會的規范化建設。2026年3月，中央社會工作部辦公廳印發《全國性行業協會商會負責人退出辦法（試行）》，首次從頂層設計層面對負責人退出機制作出系統性規定。本文從制度邏輯、問題導向、機制設計、實踐基礎四個維度對該《辦法》進行深層次剖析，并結合地方創新經驗探討其實施路徑。研究表明，《辦法》的出臺標志著行業協會商會負責人管理從“入口把關”向“全周期閉環”轉型，其深層意義在于推動脫鉤后行業協會商會從“行政依附”走向“法人自治”，從“身份固化”走向“能者居之”。然而，退出機制的有效運轉仍需在清算程序、權責銜接、文化培育等方面持續探索。

關鍵詞：行業協會商會；負責人退出；法人治理；閉環管理；社會組織改革

一、引言

行業協會商會是我國社會主義市場經濟體系中的重要社會組織類型，承擔著行業自律、標準制定、政策建議、會員服務等多重功能。截至“十四五”末，全國性行業協會商會已逾千家，覆蓋國民經濟主要行業領域。然而，伴隨行業協會商會與行政機關脫鉤改革的深入推進，一個長期被遮蔽的問題逐漸浮出水面：大量“僵尸型”組織的負責人既不履職也不辭職，組織陷入“運轉失靈”卻無退出通道的尷尬境地。

這一困境并非中國獨有，但因其與特殊的政商關系歷史、社會組織的“準官方”身份認同、以及法人治理文化缺失等因素交織，表現得尤為復雜。2026年3月18日，中央社會工作部辦公廳印發《全國性行業協會商會負責人退出辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），首次以專項規范性文件形式，對負責人退出的具體情形、方式、程序作出明確規定。這一制度供給，不僅是對長期存在問題的回應，更蘊含著行業協會商會治理范式轉型的深層邏輯。

本文旨在回答以下問題：《辦法》所構建的退出機制如何從制度上破解“退出難”？其背后的治理邏輯是什么？從政策設計到有效落地，還需跨越哪些實踐鴻溝？通過對制度文本的精細解讀、對地方經驗的比較分析，本文試圖為理解中國社會組織治理現代化提供一個具體而微的切入點。

二、制度緣起：為什么需要負責人退出辦法？

（一）脫鉤改革后的治理真空

行業協會商會與行政機關脫鉤改革啟動于2015年，核心目標是實現“五分離、五規范”——機構分離、職能分離、資產財務分離、人員管理分離、黨建外事分離。這套改革方案旨在切斷行業協會商會對業務主管單位的行政依附，使其回歸社會組織的本來面目。然而，“去行政化”之后，“再自治化”的制度供給并未同步跟上。

脫鉤前，業務主管單位對協會負責人具有實質性任免權，“退出”本質上是一個行政決定。脫鉤后，負責人的產生改為會員（代表）大會直接選舉，行政權力退出，但社會化的退出機制尚未建立。這就造成了“入口開放、出口堵塞”的局面：選舉上來了，罷免不下去；負責人不履職，會員大會卻因種種原因難以召開。這種“治理真空”恰恰是《辦法》試圖填補的制度空白。

（二）“僵尸型”組織的治理困局

從地方實踐來看，行業協會商會“退出難”集中表現為三類典型問題。

第一類是“人走茶涼”型：負責人因工作變動、企業轉行或健康原因事實上已無法履職，但既不主動辭職，組織也無法強制其退出。協會陷入“會長不理事、理事會不開會”的癱瘓狀態。

第二類是“內部人控制”型：少數負責人長期把持協會權力，利用信息不對稱和程序控制，阻止正常的換屆和罷免程序。此類情形下，協會異化為少數人的“自留地”，會員權利被實質性剝奪。

第三類是“失能失序”型：協會連續多年未年檢、不開展活動、不換屆，負責人失聯，組織實際上已經“死亡”，但法人資格仍然存續。義烏市的調研數據顯示，當地商會組織中約10%屬于“無專職人員、無會員活動、無經費保障”的失能失序狀態。

這三類問題的共同癥結在于：缺乏一個可操作的、不以負責人配合為前提的退出程序。正如義烏市工商聯負責人所指出的，“撤銷登記并不代表社會組織法人身份的滅失，只有依法完成清算、注銷登記的，法人資格才真正終止”，而現實是多數案例“止步于清算流程”。

（三）立法層面的制度演進

負責人退出難的深層原因，還在于相關法律法規的供給不足。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》對負責人退出幾乎沒有規定，2016年的修訂也未能解決這一問題。直到2026年3月，國務院公布《關于修改〈社會團體登記管理條例〉的決定》，才首次在行政法規層面為行業協會商會的合并與退出提供了制度通道。

該《決定》增加了關鍵性條款：對存在“會員或者機構規模過小、業務領域劃分過細、功能作用較弱、業務交叉重疊”等情形的，業務主管單位、行業管理部門可以要求合并；對存在“任務已完成、行業調整需要、運轉嚴重失靈、嚴重擾亂秩序”等情形的，可以要求終止。更重要的是，對于“難以自主辦理”退出的協會，明確由業務主管單位、行業管理部門向登記管理機關提出，登記管理機關予以辦理。這一規定，實際上為“強制退出”提供了行政法規依據。

《全國性行業協會商會負責人退出辦法（試行）》正是在這一制度演進的背景下出臺的。它上承《社會團體登記管理條例》的修訂精神，下接地方多年探索的實踐經驗，是行業協會商會治理法治化的重要一環。

三、制度邏輯：《辦法》的深層架構分析

（一）“黨的領導”作為組織原則

《辦法》在指導思想上明確“堅持和加強黨的全面領導”，這一表述并非虛置的政治修辭，而是具有實質性制度安排的規范要求。具體體現在兩個層面：

其一，黨組織負責人在退出時的同步調整。《辦法》規定，負責人退出時，“擔任黨組織負責人的按程序免職”。這意味著，負責人的行政職務與黨內職務形成聯動機制，防止出現“人已退、黨職還在”的制度縫隙。

其二，黨建要求嵌入退出全過程。雖然《辦法》文本未展開，但從中央社會工作部的職能定位和各地實踐來看，黨建工作機構在負責人審核、監督、追責環節中扮演著關鍵角色。新疆的《任職管理辦法》明確建立“負責人人選多部門聯審聯核機制”；青島的《辦法》則規定由市委社會工作部指導黨建工作機構對負責人開展任職談話和履職調研。可以預見，在退出程序中，黨建工作機構的意見同樣具有實質性影響。

這一制度設計的深層邏輯在于：脫鉤改革剝離的是行政隸屬關系，而非黨的領導。相反，在“去行政化”之后，黨對行業協會商會的領導需要通過更加制度化、嵌入化的方式來實現。負責人退出機制正是這種“嵌入式領導”的具體載體之一。

（二）退出情形的類型化構造

《辦法》對負責人應當退出的具體情形作出規定，這是整個制度的核心。雖然《辦法》全文尚未公開，但從中央社會工作部的官方發布和各地配套辦法可以推斷，退出情形大致涵蓋以下幾類：

履職類退出：負責人因健康原因、工作變動、喪失民事行為能力等客觀原因無法履職的；連續兩次不履職或不參加理事會活動的；年度考核或履職評價不合格的。

合規類退出：負責人任職期間出現負面清單情形的，如受到刑事處罰、被列入失信被執行人名單、被行業管理部門列入行業禁入名單等。

治理類退出：協會被撤銷登記、被責令終止，或經評估確屬“運轉嚴重失靈”需要強制解散的；負責人存在嚴重違反章程行為，經會員大會或理事會提出罷免的。

兼職類退出：黨政領導干部在協會兼職，任期屆滿或按規定需要退出的。

這種類型化的構造方式，體現了“精準退出”的制度意圖。它不是一刀切的“嚴出”，而是區分不同情形、設置不同程序，既保障組織有權清理不合格負責人，又防止程序濫用。

（三）程序正義的三重保障

《辦法》在程序設置上體現了審慎平衡的特點。從現有信息推斷，其程序設計包含三個關鍵環節：

第一重：前置審核。 負責人的退出不是任意的，而是需要經過必要的核實與認定程序。對于履職不力的情形，通常先有約談、通報、責令整改等“預警”措施，只有在整改無效后才進入正式退出程序。青島的《辦法》明確這一梯度化處置邏輯。

第二重：權利保障。退出程序應當保障當事人的知情權、申辯權和申訴權。當事人對退出決定有異議的，有權向黨建工作機構或登記管理機關提出申訴。

第三重：程序銜接。負責人退出不是孤立的環節，而是與法定代表人變更、黨組織負責人調整、清算注銷等其他法律程序相銜接。《辦法》明確“擔任法定代表人的按程序作變更”，防止負責人退出后法定代表人缺位導致的法律風險。

（四）兼職領導干部的特別規制

《辦法》對領導干部兼職作出專門規定，這是理解其制度意圖的重要維度。黨政領導干部在行業協會商會兼職，是一個具有中國特色的制度現象。一方面，退休領導干部的經驗和人脈確實有助于協會發展；另一方面，兼職不規范也容易滋生“旋轉門”腐敗、政商關系不清等問題。

從制度演進看，對領導干部兼職的管理經歷了從“嚴格限制”到“有條件允許”再到“全周期監管”的變化。《辦法》在退出端的規定，實際上與入口端的審核形成閉環：領導干部兼職不是“一兼了之”，任期屆滿或因故不再適合任職的，必須按程序退出。這一規定強化了領導干部兼職的規范性，也體現了對特殊群體“同規則、嚴要求”的管理思路。

四、實踐基礎：地方探索的經驗啟示

《辦法》雖為全國性制度設計，但其制度元素大多已在地方先行探索中得到檢驗。梳理這些地方經驗，有助于理解《辦法》的實踐邏輯和可能的實施難點。

（一）義烏：“強制清算”打通退出堵點

義烏市工商聯管理服務商會118個，會員總數超2萬人，數量居全國縣（市、區）前列。龐大的基數意味著“僵尸型”組織的絕對數量不容小覷。義烏的創新在于，直面“撤銷登記不等于法人終止”這一制度堵點，探索出“撤銷登記+強制清算+注銷登記”的完整閉環。

具體操作上，由工商聯作為業務主管部門，向法院提交強制清算申請；法院受理后指定專業律所組建清算組，全面調查商會資產與負債，發布清算公告，接收債權申報；清算方案經法院批準后實施，最終完成注銷登記。這一路徑的關鍵創新在于：通過司法程序替代無法自主進行的內部清算，使“死而不僵”的僵尸組織得以真正退出。

義烏經驗對《辦法》實施具有重要啟示：負責人退出與組織退出往往相互關聯，當組織陷入“失能失序”時，負責人退出程序可能需要與組織的強制清算程序協同推進。這也提示，負責人的“個人退出”與組織的“法人終止”應當建立制度銜接。

（二）新疆：全鏈條任職管理

新疆印發的《自治區行業協會商會負責人任職管理辦法（試行）》，是脫鉤改革后首個覆蓋區、地、縣三級的負責人管理規范性文件。其制度設計的突出特點是“全鏈條”——從提名、審核到監督、退出，形成完整閉環。

在退出端，新疆《辦法》明確了負責人應免職的五種情形，并規定對隱瞞實情、提供虛假材料當選，或任職期間違反章程規定的，采取約談通報、提出罷免建議、列入不適任名單等措施。這種梯度化的處置方式，既避免了“一免了之”的簡單化，又為嚴重情形保留了剛性手段。

值得關注的是，新疆《辦法》建立了“負責人人選多部門聯審聯核機制”。這意味著，負責人的任職資格審核不是民政部門一家之事，而是組織、社工、民政、行業管理部門等多方參與的聯合行動。這一機制延伸到退出環節，意味著退出決定同樣需要多部門協同，這既是制度優勢，也增加了協調成本。

（三）青島：追責退出機制的創新

青島市委社會工作部出臺的《全市性行業協會商會負責人任職管理辦法》，在追責退出機制上作出了更為精細的設計。

其創新之處在于：明確區分了追責的梯度——情節較輕的，予以約談、通報并責令整改；情節嚴重或造成惡劣影響的，啟動罷免程序；涉及違紀違法的，移交相關部門處理；涉及兼職人員的，按干部管理權限通報其組織人事部門及所在單位。

這一設計的亮點在于“穿透式追責”：對于兼職領導干部，追責不止于協會內部，而是要“穿透”到其組織人事關系所在單位。這一規定顯著增強了制度的威懾力，也體現了行業協會商會管理與其他干部管理體制的銜接。

五、實踐路徑：從制度設計到有效落地

《辦法》的出臺是制度建設的重要一步，但制度效能最終取決于實施效果。從政策文本到治理實踐，還需在以下幾個關鍵問題上持續探索。

（一）厘清“主動退出”與“強制退出”的適用邊界

《辦法》規定的退出方式應包含主動退出與強制退出兩種形態。主動退出是指負責人因個人原因主動請辭，程序相對簡便；強制退出是指在負責人不配合的情況下，由協會或外部主體啟動的退出程序。

實踐中，真正的難題在于強制退出。當負責人抗拒退出、協會內部治理失靈時，誰有權啟動程序？依據什么標準？遵循何種路徑？這些問題的回答，需要區分不同情形：對于履職不力的，可以由理事會或監事會提出罷免建議，提交會員大會表決；對于嚴重違法違規的，可以由登記管理機關或行業管理部門直接作出處理；對于組織整體“失能”的，則可能進入強制清算程序，負責人的退出作為組織終止的附帶后果一并處理。

（二）破解“清算難”這一制度瓶頸

義烏經驗表明，退出機制的最大堵點在于清算環節。當負責人失聯或拒不配合時，協會的資產清查、債權申報、債務處理等工作無法自主開展。雖然2026年修訂的《社會團體登記管理條例》增加了“申請人民法院指定清算組”的條款，但這一機制在實踐中的可操作性仍有待檢驗。

主要問題包括：誰有資格向法院提出申請？法院受理的標準是什么？清算費用由誰承擔？清算組與協會原有負責人的權責如何劃分？這些問題需要更細化的操作指引，或通過典型案例形成裁判規則。

（三）構建“黨職-行政職-法人職”的聯動退出機制

《辦法》明確負責人退出時，擔任黨組織負責人的“按程序免職”，擔任法定代表人的“按程序作變更”。這一規定在邏輯上清晰，但實踐中需要解決程序協調問題。

主要難點在于：三種職務的退出程序不同步怎么辦？黨內職務的免職由黨委（或黨支部）按黨章規定程序進行，法定代表人的變更需要理事會決議和登記管理機關的變更登記，而負責人的行政職務退出則依據協會章程。三者可能由不同主體在不同時間啟動、以不同程序完成。如何確保“聯動”而不“脫節”，需要在協會章程和內部制度中作出精細安排。

（四）培育“能進能出”的治理文化

制度可以規定行為，但無法強制觀念。負責人退出機制的有效運轉，最終有賴于行業協會商會內部形成“能者上、庸者下”的治理文化。這需要兩方面的努力：

一方面，加強會員的權利意識教育。會員是協會的真正主人，有權選舉和罷免負責人。當前許多協會的會員大會流于形式，會員缺乏參與意識和參與能力，這是“內部人控制”得以存在的社會基礎。

另一方面，建立退出的“去污名化”機制。負責人退出不應被等同于“犯錯誤”或“不光彩”，而應被正常化為組織治理的常規環節。因工作變動、健康原因或任期屆滿而退出的，協會應當以適當方式予以肯定和感謝，形成“功成不必在我”的健康氛圍。

六、結語：從“身份固化”到“能者居之”

《全國性行業協會商會負責人退出辦法（試行）》的出臺，是中國社會組織治理法治化進程中的一個標志性事件。它的意義不止于解決“退出難”這一具體問題，更在于推動行業協會商會治理范式的根本轉型。

脫鉤改革回答了行業協會商會“從哪里來”的問題——從行政體系中分離出來；而負責人退出機制則回答了“向哪里去”的問題——走向真正的法人治理、民主治理、規范治理。當負責人的任職不再具有“準行政任命”的穩定性，而是接受會員的持續評價和動態調整時，協會的治理邏輯就從“對上負責”轉向“對下負責”，從“身份固化”轉向“能者居之”。

當然，制度建設非一役之功。《辦法》的有效實施，還需要在程序細節上持續完善，在地方實踐中不斷檢驗，在治理文化上逐步培育。但方向已然明確：讓行業協會商會真正成為“依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律”的社會組織，在中國式現代化進程中發揮應有作用。

參考文獻

[1] 中央社會工作部辦公廳. 全國性行業協會商會負責人退出辦法（試行）[Z]. 2026.

[2] 國務院. 國務院關于修改〈社會團體登記管理條例〉的決定[Z]. 2026.

[3] 新疆維吾爾自治區黨委社會工作部. 自治區行業協會商會負責人任職管理辦法（試行）[Z]. 2026.

[4] 青島市委社會工作部. 全市性行業協會商會負責人任職管理辦法[Z]. 2025.

[5] 義烏市工商聯, 民政局. 商會組織強制清算實踐案例[R]. 2025.

[6]江西省高安市委社會工作部. 念好深化行業協會商會改革“三字經”[N]. 中國社會工作報, 2025-10-10.

作者簡介：王連升，研究員，兼任全球電子協會亞洲可持續發展委員會 副主席，廣東省企業可持續發展研究會CSR專委會副會長，北京ESG研究院專家顧問，上海市計算機行業協會顧問。王連升構建了"責任閉環"哲學本體論、"價值沉默"戰略方法論、"CSR為魂，ESG為體"價值論的完整思想體系。同時，基于中國企業實踐和全球商業環境變遷的優先級，提出的“三層利益相關方”理論，重構了企業利益相關方，強調了企業全生命周期取決于其處理復雜利益關系的能力。企業利益相關方具體包括“第一層（企業主、股東、員工）是企業的 “心臟” ，提供生存的原動力。企業必須通過股權改革和人文關懷，構建不可動搖的命運共同體。 第二層（供應商、消費者）是企業的 “血脈” ，提供成長的養分。企業必須通過生態協同和深度參與，構建高效的價值共生體。第三層（社區、政府、協會）是企業的 “骨骼” ，提供發展的空間。企業必須通過戰略同頻和融入治理，構建牢固的社會合法性。在未來，企業競爭的勝負手，在于誰能更精準地識別三層利益相關方的核心訴求，并通過制度創新將其深度融合。唯有將第一層鑄造成“壓艙石”，將第二、三層轉化為“助推器”，企業才能在VUCA時代真正實現從“高質量穩定發展”到“基業長青”的跨越。

自2019年入職工業和信息化系統，深耕社會責任、綠色金融、ESG、綠色供應鏈（供應鏈責任追溯等）與可持續發展及政產學研用媒利益相關方影響等領域。支撐完成工業和信息化部課題40余個。2022-2025年，被評為“2021年度中國產業研究突出貢獻者”“2022年度電子信息企業社會責任建設年度突出貢獻者”“2024年度全球電子協會亞洲標準委員會杰出服務服務個人”“2025全球電子協會亞洲標委會杰出服務個人”“2025全球電子協會中國ESG杰出個人”。

中國知網發表：《從“智能肌體”到“產業神經”：2025中國智能制造的系統性躍遷與實踐路徑研究》《全球供應鏈 ESG 風險與出海企業的責任供應鏈管理：深層次剖析與實踐路徑研究》《歐洲供應鏈治理新范式：可持續發展與社會責任的“硬約束”與“軟共識”研究》《全球交易所社會責任治理與產供鏈企業溯源管理的協同演進：理論、實踐與制度創新研究》《超越邊界：企業可持續發展與社會責任的“共享治理2.0”模式建構研究》《創新生態失衡與組織認知陷阱：中國中小企業技術創新的可持續發展與社會責任治理路徑研究》《河南省汝陽縣從扶貧幫扶到鄉村振興的實踐路徑：基于可持續發展與社會責任治理的雙重視角研究》《科技與自然的和解：臺積電水資源閉環管理體系的深度解構及其對全球高耗能產業綠色轉型的啟示》《上市公司治理結構的范式重構：上交所《規范運作指引（2025年修訂）》的深度解讀與實踐路徑》《責任共生機制：構建人類未來可持續價值創造的倫理與實踐框架研究》《全球視野下的中國企業信譽構建：社會責任、品牌傲慢與可持續發展戰略的深度剖析》《“人工智能+制造”專項行動的可持續發展與社會責任治理：全球實踐、多維影響與未來路徑研究》《中國綠色電力證書（GEC）體系的深層次剖析與實踐路徑研究：從國內閉環到國際互認》《從“技術驅動”到“責任引領”：北京軟件和信息服務業社會責任治理的演進、挑戰與優化路徑》《“不出海，就出局”：集體誤判、可持續發展與社會責任治理，基于中國出海企業的深層次剖析與實踐路徑研究》《《國有資產法》出臺背景下可持續發展與社會責任治理的深層次剖析與實踐路徑研究》《從合規到賦能：中國上市公司可持續發展與社會責任治理的范式演進與實踐路徑研究》《科技企業社會責任治理的范式革新、多維整合與實踐路徑研究》《全球多極化格局下的中國知識產權治理：績效躍升、結構審視與戰略前瞻研究》《企業 ESG 賦能人工智能創新的機制與路徑研究：走向可持續的智能未來》《標準價值、可持續發展與社會責任治理：深層剖析與實踐路徑研究》《人工智能產業可持續發展與社會責任治理的深度剖析與實踐路徑研究，基于 2025 北京人工智能產業大會的觀察與思考》《我國首部大模型國家標準實施：可持續發展與社會責任治理的深層次剖析與實踐路徑研究》《企業可持續發展與社會責任治理的關鍵因素：深層次剖析與實踐路徑研究》《北京神州泰岳軟件股份有限公司：創新驅動下的戰略轉型、財務績效與技術實踐研究》《從本土實踐到全球引領：中國ESG 創新的深度演進與全球化價值研究》《國內ESG 卓越企業實踐路徑解析：以臺達為標桿的可持續發展樣本》等248篇論文。