2026開啟公海生物多樣性元年！BBNJ協(xié)定與UNEP，如何協(xié)同增效？

本文來源于海潮天下（Marine Biodiversity）

【海潮天下·導(dǎo)讀】

在BBNJ協(xié)定籌委會(huì)第三屆會(huì)議閉幕后，聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）官網(wǎng)發(fā)布了一篇新聞，重點(diǎn)討論如何通過建立治理結(jié)構(gòu)、合規(guī)程序及依賴“區(qū)域海洋計(jì)劃”的成熟經(jīng)驗(yàn)，將覆蓋全球近2/3海域的保護(hù)目標(biāo)從法律條文轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，從而填補(bǔ)公海長期以來僅有1.45%受保護(hù)的巨大缺口。為助力全球環(huán)境治理、并供我國學(xué)者了解最新研究動(dòng)態(tài)信息，編譯分享信息如下，供感興趣的讀者們參閱。

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出品 | 海潮天下

2026年1月17日，《<聯(lián)合國海洋法公約>下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》（也被稱為BBNJ協(xié)定、海洋生物多樣性協(xié)定）》）正式生效，這標(biāo)志著全球近2/3海洋的治理進(jìn)入了全新的法治軌道。

為了讓這份具有法律約束力的國際文書從紙面走向?qū)嵺`，2026年3月22日至4月2日在紐約聯(lián)合國總部召開了BBNJ籌備委員會(huì)第三屆會(huì)議（簡稱BBNJ PrepCom III）。這次會(huì)議的核心任務(wù)是，為#BBNJ協(xié)定 的運(yùn)行搭建堅(jiān)實(shí)的制度框架，涉及治理結(jié)構(gòu)、合規(guī)程序、以及至關(guān)重要的能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

公海及其底層海床在過去很長一段時(shí)間內(nèi)處于保護(hù)真空狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，盡管各國管轄海域的受保護(hù)比例已超過22%，但廣袤的公海保護(hù)比例僅為1.45%左右。這種失衡，直接威脅到全球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。如果無法在公海實(shí)現(xiàn)大規(guī)模保護(hù)，全球“30x30”目標(biāo)，即到2030年保護(hù)至少30%的海洋，將幾乎無法達(dá)成。BBNJ協(xié)定填補(bǔ)了這一空白，它通過設(shè)立包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的區(qū)域管理工具，規(guī)范環(huán)境影響評(píng)估流程，并建立海洋遺傳資源公平共享機(jī)制，為全球海洋的韌性和氣候調(diào)節(jié)能力提供保障。

在BBNJ協(xié)定的落地過程中，區(qū)域海洋計(jì)劃（Regional Seas Programme，簡稱RSP）扮演著不可替代的角色。這一計(jì)劃目前涵蓋了18項(xiàng)區(qū)域海洋公約和行動(dòng)計(jì)劃，聯(lián)結(jié)了146個(gè)國家，擁有超過半個(gè)世紀(jì)的近岸與海洋管理經(jīng)驗(yàn)。目前，如《奧斯帕公約》、《巴塞羅那公約》等部分區(qū)域性公約已經(jīng)擁有延伸至國家管轄范圍以外海域的職能。這些現(xiàn)成的法律和政策框架為BBNJ協(xié)定的實(shí)施提供了實(shí)操平臺(tái)。以《內(nèi)羅畢公約》為例，該公約在2025年10月成立了西印度洋BBNJ法律和技術(shù)工作組，幫助成員國協(xié)調(diào)政策并識(shí)別優(yōu)先保護(hù)海域，這種區(qū)域性的先行嘗試為全球?qū)用娴膮f(xié)同提供了范本。

BBNJ協(xié)定的成功與否，很大程度上取決于全球目標(biāo)如何轉(zhuǎn)化為區(qū)域行動(dòng)。區(qū)域海洋計(jì)劃的優(yōu)勢在于它能夠連接國家管轄海域與公海，確保生態(tài)系統(tǒng)的連通性。這種基于科學(xué)的、跨領(lǐng)域的合作，能夠?qū)⑷蛑卫淼暮暧^承諾轉(zhuǎn)化為具體的海域管理措施。隨著PrepCom III會(huì)議將相關(guān)建議提交至BBNJ締約方大會(huì)（COP），全球海洋治理的執(zhí)行力將得到顯著加強(qiáng)。但在資金持續(xù)投入、技術(shù)均衡分配以及區(qū)域執(zhí)行力方面，國際社會(huì)仍面臨長期的協(xié)作挑戰(zhàn)。

區(qū)域海洋計(jì)劃

區(qū)域海洋計(jì)劃（Regional Seas Programme）是聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）于1974年發(fā)起的一項(xiàng)全球旗艦行動(dòng)，旨在通過“共享海洋”的理念，解決跨國界的海洋污染與生態(tài)退化問題。該計(jì)劃目前覆蓋全球18個(gè)海域，聯(lián)結(jié)了146個(gè)國家，是世界范圍內(nèi)最具影響力的海洋治理框架之一。它不僅整合了各國政府的力量，還吸納了科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與，通過多邊協(xié)作來保護(hù)從近岸到深海的海洋環(huán)境。

這一計(jì)劃的核心競爭力在于其“公約+行動(dòng)計(jì)劃”的法律與執(zhí)行體系。各海域通過簽署具有法律約束力的區(qū)域海洋公約（RSCAPs），并輔以50多項(xiàng)針對(duì)生物多樣性、陸源污染、氣候變化等專項(xiàng)領(lǐng)域的議定書，將宏觀的全球治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體、可操作的地區(qū)行動(dòng)。通過這種機(jī)制，區(qū)域海洋計(jì)劃為BBNJ協(xié)定等國際條約的落地提供了成熟的實(shí)操平臺(tái)，確保了全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)連通與資源的可持續(xù)管理。

區(qū)域海洋計(jì)劃下設(shè)的18個(gè)區(qū)域條約與行動(dòng)計(jì)劃，根據(jù)管理模式的不同，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤譃橐韵氯悾?/p>

一、 由UNEP直接管理的區(qū)域

這些區(qū)域的秘書處職能由聯(lián)合國環(huán)境署直接承擔(dān)，通常設(shè)有區(qū)域協(xié)調(diào)中心。

1.加勒比地區(qū)（《卡塔赫納公約》）

2.東亞海域（東亞海協(xié)作體，COBSEA）

3.東非地區(qū)（《內(nèi)羅畢公約》，涵蓋西印度洋）

4.地中海地區(qū)（《巴塞羅那公約》）

5.西北太平洋海域（西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃，NOWPAP）

6.西、中及南部非洲地區(qū)（《阿比讓公約》）

7.里海地區(qū)（《德黑蘭公約》）

二、 非聯(lián)合國環(huán)境署管理、但與其協(xié)作的區(qū)域

這些計(jì)劃由聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)起建立，但由獨(dú)立或特定的地區(qū)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常行政管理。

8. 黑海地區(qū)（《布加勒斯特公約》）

9. 東北太平洋地區(qū)（《安提瓜公約》）

10. 紅海及亞丁灣地區(qū)（《吉達(dá)公約》，PERSGA）

11. 海域行動(dòng)區(qū)域（《科威特公約》，ROPME，涵蓋海灣地區(qū)）

12. 南亞海域（南亞合作環(huán)境規(guī)劃署，SACEP）

13. 東南太平洋地區(qū)（《利馬公約》，CPPS）

14. 太平洋地區(qū)（《斯普雷普公約》，SPREP）

三、 獨(dú)立運(yùn)行的合作伙伴區(qū)域

這些區(qū)域并非由環(huán)境署建立，但在法律框架和全球海洋議程上與“區(qū)域海洋計(jì)劃”保持比較高度的同步。

15. 南極地區(qū)（《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》，CCAMLR）

16. 北極地區(qū)（北極理事會(huì)旗下的北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組，PAME）

17. 波羅的海地區(qū)（《赫爾辛基公約》，HELCOM）

18. 東北大西洋地區(qū)（《奧斯帕公約》，OSPAR）

以上這18個(gè)區(qū)域共同構(gòu)成了全球海洋治理的基層網(wǎng)格，依據(jù)各自的公約和議定書，將全球性的海洋保護(hù)共識(shí)（如最新的BBNJ協(xié)定）細(xì)化為具體海域的法律約束。

思考題·舉一而反三

【思考】BBNJ協(xié)定籌委會(huì)第三屆會(huì)議開完了，各方的反映其實(shí)是蠻有意思的。

▲上圖：2022年的BBNJ INC5現(xiàn)場。攝影 ?海潮天下（Marine Biodiversity）

參加過BBNJ談判會(huì)議的朋友們應(yīng)該記得，在INC談判期間（大概在2023年條約文本達(dá)成前后、以及2025年4月），位于內(nèi)羅畢的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）曾經(jīng)表達(dá)過強(qiáng)烈的意愿，希望能夠承辦（host）BBNJ秘書處，利用其現(xiàn)有的全球環(huán)境協(xié)議管理經(jīng)驗(yàn)來整合資源，但這一提議遭到了多個(gè)陣營的戰(zhàn)略性抵制（原因涉及多個(gè)層面的復(fù)雜國際政治、資源分配和治理結(jié)構(gòu)的考量）。所以，此事了了。

眾所周知，UNEP是聯(lián)合國內(nèi)部負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)是設(shè)置全球環(huán)境議程、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。它擁有深厚的科學(xué)評(píng)估能力和多邊環(huán)境協(xié)議（MEAs）的管理經(jīng)驗(yàn)。比如，在化學(xué)品與廢物管理方面，UNEP托管了旨在保護(hù)臭氧層的《維也納公約》及其著名的《蒙特利爾議定書》。物種保護(hù)與生物多樣性方面，雖說《生物多樣性公約》（CBD）有獨(dú)立的秘書處（在蒙特利爾），但它與環(huán)境署在科學(xué)評(píng)估上高度對(duì)接。而專門針對(duì)遷徙物種的《保護(hù)野生動(dòng)物遷徙物種公約》（CMS）和限制瀕危物種國際貿(mào)易的《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》（CITES），在行政管理上，都比較深度的依賴UNEP的架構(gòu)。

一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，2026年3月23日，這個(gè)日子既是CMS COP15的開幕日，也還是BBNJ協(xié)定籌委會(huì)第三屆會(huì)議的開幕日。多位多邊環(huán)境協(xié)定的秘書長，都集中去去了巴西，參加CMS的會(huì)議。

3月23日，CMS COP15上的一幕。里面就有好幾位多邊協(xié)定的秘書長。上圖來源于國際濕地公約（Ramsar Convention）

盡管BBNJ在行政上獨(dú)立于UNEP，但在核心原則和科學(xué)框架上，它深度繼承了UNEP行政托管的CBD的基因。CBD雖然是一個(gè)全球性公約，但其管轄權(quán)基本止步于各國的國家管轄范圍。對(duì)于占海洋面積64%的公海區(qū)域，CBD長期以來處于法律真空狀態(tài)，有心無力、鞭長莫及。BBNJ的出現(xiàn)，本質(zhì)上是將CBD的核心精神——即生物多樣性的養(yǎng)護(hù)、可持續(xù)利用以及遺傳資源惠益的公平分享——正式推向了深海。也就是說，CBD確立了全球生物保護(hù)的普世價(jià)值觀，而BBNJ則是這套價(jià)值觀在“公海”這個(gè)最后邊疆的落腳點(diǎn)。在關(guān)鍵的科學(xué)定義和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，兩者存在高度的互操作性。BBNJ中最為核心的工具之一是環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA），其評(píng)估流程和生物多樣性閾值的設(shè)定，很大程度上參考了CBD多年積累的科學(xué)指南。同時(shí)，CBD下屬的具有生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域（EBSA）識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，也給BBNJ劃定公海保護(hù)區(qū)提供了成熟的模板。所以BBNJ生效前后，CBD其實(shí)是很忙的，忙著理清楚關(guān)系。

跟CBD托管于UNEP不同（深度綁定的那種協(xié)同），BBNJ現(xiàn)已明確了要走更為獨(dú)立的路線，在行政上拒絕了UNEP的托管邀約，更傾向于建立一個(gè)自主的秘書處。其實(shí)，這種選擇反映的是國際社會(huì)在處理海洋公地（公海）問題時(shí)，希望擺脫傳統(tǒng)環(huán)境機(jī)構(gòu)的束縛、尋求在海洋法公約框架下建立一套更具政治分量的獨(dú)立治理體系。

在BBNJ簽署之前，公海處于一種“碎片化治理”的狀態(tài)。UNEP從1974年開始倡導(dǎo)的區(qū)域海洋計(jì)劃（Regional Seas Programmes）是這幾十年來最重要的多邊協(xié)作機(jī)制之一。雖然這些計(jì)劃中有14個(gè)建立在具有法律約束力的框架公約之上，但其地理管轄范圍主要集中在各成員國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）內(nèi)。大多數(shù)區(qū)域協(xié)議無法對(duì)公海行使管轄權(quán)，導(dǎo)致公海生物多樣性保護(hù)在很長一段時(shí)間內(nèi)只能依賴國際海事組織（IMO）針對(duì)航運(yùn)的規(guī)定，或各類區(qū)域漁業(yè)管理組織（RFMOs）針對(duì)單一物種的捕撈限額。反正對(duì)于真正的公海區(qū)域，這些計(jì)劃的覆蓋力還是非常有限的。而且，這些計(jì)劃大多屬于“軟法”性質(zhì)，跨區(qū)域的強(qiáng)制力也是很缺的。

BBNJ的出現(xiàn)，本質(zhì)上是提供了一個(gè)覆蓋全海域、跨越所有人類活動(dòng)的綜合性法律工具，從而終結(jié)了過去那種依靠自愿協(xié)作、缺乏跨區(qū)域強(qiáng)制約束力的“軟法”時(shí)代。

個(gè)人覺得，BBNJ與UNEP的關(guān)系，有點(diǎn)像“新型尖端武器”與“老牌總后勤部”。在權(quán)力上，它們是平行的。BBNJ的COP（締約方大會(huì)）有自主決策權(quán)，不必受制于UNEP的聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)（UNEA）的決議。這種獨(dú)立性，確保了BBNJ能夠直接跟國際海底管理局（ISA）和國際海事組織（IMO）去平等的搞橫向協(xié)商，而不是作為一個(gè)“環(huán)境部門”去跟這些“資源/工業(yè)部門”吵架。

但兩者，在權(quán)力邊界上，是有張力的。

BBNJ條約的生效，實(shí)際上是為UNEP長期倡導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)理念提供了“牙齒”。原本UNEP無法觸達(dá)的公海（占海洋面積64%的區(qū)域），現(xiàn)在通過BBNJ獲得了法律約束力。

UNEP長期以來為BBNJ提供了科學(xué)基準(zhǔn)。例如，UNEP旗下的世界保護(hù)監(jiān)測中心（UNEP-WCMC）提供了全球海洋生物多樣性的底圖，這在較大意義上決定了BBNJ中“區(qū)域管理工具”（包括海洋保護(hù)區(qū)）的劃定邏輯。在這個(gè)意義上，UNEP有點(diǎn)像個(gè)孵化器。BBNJ得調(diào)用UNEP的科學(xué)監(jiān)測能力，就像向外部供應(yīng)商采購數(shù)據(jù)一樣。

UNEP管理著大量的環(huán)境基金，而BBNJ條約中涉及的“遺傳資源惠益分享（MGR）”和“能力建設(shè)”需要巨額資金支持。戰(zhàn)略上，誰來主導(dǎo)這些資金的分配，未來會(huì)比較直接的影響全球海洋治理的利益平衡。

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資訊源 | UNEP

文 | 王海詩

編輯 | 海潮君

排版 | 盧曉雨

時(shí)間 | 2026年4月

本文參考資料

https://www.unep.org/final-push-operationalize-bbnj-agreement

https://www.unep.org/topics/ocean-seas-and-coasts/regional-seas-programme

「海潮天下」（Marine Biodiversity）聚焦全球生物多樣性治理，以科學(xué)視角解讀生態(tài)系統(tǒng)奧秘，分享全球前沿研究與自然保護(hù)實(shí)踐，提供學(xué)術(shù)服務(wù)平臺(tái)，助力中國科研人員參與全球環(huán)境治理。從神秘的深海生物到脆弱的珊瑚礁系統(tǒng)，從極地生態(tài)到可持續(xù)漁業(yè)和陸地生態(tài)系統(tǒng)，從環(huán)境法前沿到塑料污染談判、以及即將生效的BBNJ……我們致力于打造最新、最快、客觀中立、高質(zhì)量的生物多樣性傳播與學(xué)術(shù)橋梁，爭取不辜負(fù)讀者的每一分鐘。歡迎關(guān)注！