鄉鎮綜合行政執法隊的演變

一

《行政處罰法》（2021年）修訂先行，機構改革改革配合鄉鎮賦權，形成了鄉鎮目前“五辦兩中心一隊”的格局。“五辦”是鄉鎮的機關內設機構，“兩中心一隊”是鄉鎮下屬的事業單位。其中，“一隊”即是“綜合行政執法隊”，具體負責鄉鎮的綜合行政執法工作。

在機制運行具體實踐過程中，鄉鎮綜合行政執法隊的日常工作包括消防、應急等工作內容，至于核心工作該如何開展，卻沒有任何的頭緒，這無疑是目前鄉鎮綜合行政執法隊所面臨的困境之一。

二、

機制或體制的階段性變革，它是一個緩慢的演變過程。在此過程中，機構職能職責的吸收與合并，就形成了鄉鎮綜合行政執法隊今日之局面。

從十八大開始，國家就開始著力加強城鄉消防規劃、公共消防設施、消防安全管理組織網絡和滅火救援力量體系建設，到2020年城鎮公共消防設施基本達標。

從黨的決策到政府的意見，從國務院到公安部，再從公安部到各省（自治區、直轄市），各級政府依次推動公共消防體系建設。2018年3月，云南省政府辦公室印發了《關于進一步加強政府專職消防隊伍建設的實施意見》，明確了我省政府專職消防隊建設的路徑、方法及保障等，鄉鎮（街道）按照“一隊一站”的要求進行構建。“隊”即是指鄉鎮(街道)專職消防隊，其主要承擔轄區火災撲救、綜合應急救援等工作，并按要求參與其他防災減災救災任務。“站”是指鄉鎮(街道)消防工作站，主要承擔鄉鎮(街道)消防安全委員會辦公室職責，負責轄區防火檢查巡查、消防宣傳和教育培訓等工作，通過依法授權或委托方式明確承擔的消防行政執法事項，指導督促轄區行政村、社區開展消防工作。同時，專職消防隊的隊長由鄉鎮事業編人員擔任，隊員以合同形式向社會進行公開招聘。

在機制實際運行過程中，鄉鎮消防工作站與鄉鎮政府專職消防隊屬于“一套人馬兩塊牌子”。對于鄉（鎮）政府專職消防隊而言，鄉（鎮）政府負責人員招聘及日常管理，而縣（區）消防大隊則負責工作經費、業務培訓及戰備管理。

三、

2019年初，中辦、國辦聯合印發了《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》。其中，關于“積極推進基層綜合行政執法改革”，明確提出了“整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。”

在此背景之下，中央的文件要求逐級貫徹落實，而鄉鎮（街道）亦開始了綜合執法工作的探索。首先是機構設置，其次是人員結構，再次是工作內容。各鄉鎮（街道）根據自己的“三定”方案，設置股所級事業編的綜合執法隊，綜合執法隊設隊長一名，隊員由林草、水務、農業等站所的工作人員組成，日常工作模式為綜合執法隊配合林草、水務、農業等聯合開展工作。

在鄉鎮（街道）“一站一隊”建設過程中，鄉鎮（街道）“一支隊伍管執法”也正式啟動，基于人員結構、工作內容等因素的考慮，綜合執法隊還會加掛“一隊一站”的牌子，兩隊的隊長人選也會有一定的重合。在本輪 “五辦兩中心一隊”的省級機構改革之前，我市還進行了一次“兩辦五中心”的市級機構改革。在那次市級機構改革過程中，還成立了應急服務中心，主要負責安監站的工作內容。

在“五辦兩中心一隊”的機構改革中，綜合行政執法隊屬于鄉鎮（街道）的下屬副科級事業單位，其級別明顯高于之前股所級的綜合執法隊，其職能職責不僅繼承了綜合執法隊，而且又吸收了市級機改的產物——應急服務中心。

四、

鄉鎮（街道）綜合行政執法隊所面臨的困境，由外部的機構整合與內部的實際運行兩方面構成。

就外部機構整合而言：

基于理論分析，鄉鎮（街道）“五辦兩中心一隊”的機構設置，“五辦兩中心”屬于行政管理，“綜合行政執法隊”屬于行政執法。行政管理包括行政許可、檢查及監管等，行政執法包括行政檢查、行政調查等，而鄉政（街道）則是行政處罰的主體。

基于實務觀察，鄉鎮（街道）綜合行政執法隊還包括了專職消防隊及消防工作站，這兩個機構摻雜了較多的行政管理職能，這就讓綜合行政執法隊的實際工作變得龐雜。賦權鄉鎮（街道）予以行政處罰權，其目的是矯正失序的違法行為。行政處罰的前提是行政調查，其針對檢查而發現的線索而啟動。因此，綜合行政執法隊的核心工作應當是基于行政處罰的行政調查。

然而，目前綜合行政執法隊的職能職責過于龐雜，而其行政調查的核心工作反而呈現出了碎片化的特征。

就內部實際運行而言：

鄉鎮（街道）綜合行政執法隊運行是否順暢，具體又由隊伍建設、辦案程序、裝備保障等因素決定。

缺乏在編在崗的隊員，這是隊伍建設的短板。鄉鎮（街道）并不缺乏執法證數量，綜合行政執法隊也不缺乏編制，但是缺乏自愿到綜合行政執法隊同志。究其原因，綜合行政執法隊屬于鄉鎮下屬事業單位，該事業編的專技崗職級晉升又比較困難，而其它中心事業編的同志又不愿意到綜合行政執法隊工作，這又會影響其原本的職級晉升。事業編專技崗的職級晉升，直接影響到其自身的經濟利益。

綜合行政執法隊不懂如何辦案，案件線索缺乏移送銜接機制，各機構之間缺乏明確職責，執法隊員缺乏培訓等，概而言之，這是缺乏并需要及時制定《鄉鎮（街道）綜合行政執法辦案規程》。

執法過程全記錄的執法記錄儀、辦公場所及規范的行政調查詢問場所、綜合行政執法的規范化標識、綜合行政執法車輛保障等，這些都是屬于裝備保障的范疇。準備保障程度決定了綜合行政執法的效率，而若基本的行政執法記錄儀都無法保障，那該行政檢查或調查或許涉嫌程序違法。

陳浩 記于知止堂上

2026年1月29日