審批收緊 佛山地鐵三期規(guī)劃“暫不滿足申報條件”

佛山地鐵3號線車廂內(nèi)，秩序井然。

佛山地鐵3號線北滘公園站，市民在站臺候車。

佛山地鐵3號線廣教站，列車正行駛在軌道上。

2026年是佛山城市軌道交通二期建設(shè)規(guī)劃實施的收官之年，但三期申報，尚無時間表。

5月19日，佛山市軌道交通局公開表示，對照國家現(xiàn)行政策，佛山暫不滿足第三期建設(shè)規(guī)劃申報條件。

不只是佛山，今年以來，深圳、哈爾濱、吉林等城市亦明確表示新線申請審批遇冷。審批持續(xù)收緊的背后，是地鐵建設(shè)運營成本高企、票務(wù)收入難以覆蓋支出的現(xiàn)實壓力。有學(xué)者認為，城市軌道交通正從規(guī)模擴張，轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)、效益優(yōu)先的新階段。

現(xiàn)狀

佛山地鐵二期建設(shè)規(guī)劃難以按期完成

日前，有網(wǎng)友在社情民意平臺詢問，2026年是佛山地鐵二期建設(shè)規(guī)劃實施最后一年，佛山是否已滿足地鐵三期建設(shè)規(guī)劃上報條件。

5月19日，佛山市軌道交通局答復(fù)稱，近年來，國家地鐵審批政策持續(xù)收緊。對于申報新一期建設(shè)規(guī)劃的城市，除本期建設(shè)規(guī)劃項目總投資完成率不得低于70%外，還設(shè)定有其他重要審核指標。佛山市軌道交通局表示，對照當前國家政策要求，現(xiàn)階段，佛山市并不滿足申報第三期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃條件。

2021年，佛山市城市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃(2021-2026年)獲國家發(fā)改委批復(fù)同意，建設(shè)4號線一期、11號線、2號線二期等3個項目，規(guī)劃期為2021-2026年。

記者梳理官方信息發(fā)現(xiàn)，佛山地鐵4號線一期工程全長55.22公里，全線共設(shè)33座車站。截至2026年5月，已開工9座車站及9個區(qū)間，9座車站實現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)封頂，6個區(qū)間實現(xiàn)雙線貫通。

截至2025年11月，佛山地鐵2號線2期處于可行性研究階段，11號線則處于可行性研究報批階段。

此后，南都報道，2025年以來，根據(jù)國家最新政策，佛山地鐵2號線2期及11號線均需按規(guī)定程序，重新履行上報審批手續(xù)。

歷數(shù)佛山已建成3條地鐵線的建設(shè)過程:2002年，廣佛地鐵試驗段工程魁奇路車站土建工程開啟建設(shè)，2007年，全線其他車站陸續(xù)開工，2010年，廣佛線一期(西朗-魁奇路)正式開通運營。佛山地鐵2號線一期2014年開工，2021年開通運營。佛山地鐵3號線先行段2016年動工，首通段2022年開通，至今仍未全線貫通。

據(jù)此推斷，佛山難以在年內(nèi)完成二期規(guī)劃建設(shè)目標。

近年來城市軌道交通規(guī)劃審批門檻抬升

實際上，新線申報遇冷，非佛山一城的境遇。據(jù)記者不完全梳理，今年以來，深圳市發(fā)改委在網(wǎng)絡(luò)問政平臺，披露地鐵18號線一期未獲批復(fù)；哈爾濱地鐵集團有限公司則在5月19日表示，受到國家相關(guān)審批政策影響，市地鐵新線項目暫時未能獲批立項；吉林市國資委5月25日回復(fù)市民咨詢時則表示，該市暫不具備申請(軌道交通建設(shè))條件。

“這表明我國城市軌道交通建設(shè)將邁入效益優(yōu)先、嚴控財政風(fēng)險的發(fā)展周期。”華南城市研究會始創(chuàng)會長、暨南大學(xué)教授胡剛表示。

政策層面，抬升城市軌道交通規(guī)劃審批門檻的設(shè)計早有體現(xiàn)。

2018年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》【國辦發(fā)〔2018〕52號】(以下簡稱“52號文”)規(guī)定，申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入要在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上，初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人次。

52號文要求，對符合申報條件的建設(shè)規(guī)劃，要認真審核規(guī)劃建設(shè)規(guī)模及項目資金籌措方案，確保建設(shè)規(guī)模同地方財力相匹配。原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實施最后一年或規(guī)劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報批工作。

52號文同時指出，要嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險，嚴格防范因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險，對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批(核準)其新項目。

另據(jù)《中國經(jīng)營報》，2021年，國家發(fā)改委進一步細化城軌審批條件，規(guī)定開通運營3年后客流不達標的，不能上報新一輪建設(shè)規(guī)劃。

此外，綜合多地在網(wǎng)絡(luò)問政平臺披露的信息，國家新一輪規(guī)定顯示，對于前一輪建設(shè)規(guī)劃中“已批復(fù)但未組織實施”的項目，在新一輪規(guī)劃申報時需重新報批。

賬本

造價高昂，運營成本居高不下，票務(wù)收入不甚理想

而在經(jīng)濟層面，地鐵建設(shè)的性價比問題，越發(fā)顯現(xiàn)。

胡剛告訴記者，軌道交通建設(shè)造價高昂，后期運營成本居高不下，單靠票務(wù)收入僅能覆蓋少量運營支出，長期給地方財政帶來壓力。“嚴控低效重大基建項目，是防范財政風(fēng)險的必然舉措。”

首先是造價高昂。以佛山地鐵為例，2期規(guī)劃總長度115.8公里，總投資772.13億元，意味著規(guī)劃平均每公里造價在6.6億元以上。這甚至已經(jīng)是國內(nèi)地鐵建設(shè)中，不算貴的一檔。國家發(fā)改委2018年批復(fù)顯示，上海軌道交通19號線線路長44.5公里，總投資605.24億元，規(guī)劃的每公里造價去到10億元以上。

而根據(jù)多家地鐵集團委托出具的跟蹤評級報告，一般而言，地鐵建設(shè)的項目資本金，多由所在地區(qū)財政承擔。

此外，運營成本也是筆不小的數(shù)目。洪晨俞、潘斌2026年發(fā)表于《城市交通》雜志的論文顯示，地鐵運營成本包括日常運營成本(職工薪酬、能耗成本、日常維修保養(yǎng)等)、大修和架修、資產(chǎn)更新、追加投資等費用。建成后30年運營資金需求約為建設(shè)投資的2～3倍，平均每年運營資金需求占建設(shè)總投資的5%～10%。而在年報中，2024年，佛山地鐵軌道運營的成本就達到22億元。

高昂成本下，地鐵的運營收入不甚理想。南都此前報道，地鐵票務(wù)收入往往難以覆蓋其運營支出，這與地鐵定價遵循公益性原則相關(guān)。仍以佛山地鐵為例，2024年，如果希望單純依賴票務(wù)收入覆蓋佛山地鐵營業(yè)成本，平均每人次票價要來到至少14元的水平，需按當前票價漲價約6倍。

因此，近年來，一些城市正采取“短里程漲價、長里程降價”等方式，謀求地鐵票價調(diào)整。2023年，廣州修改地鐵“滿15次6折”優(yōu)惠為“滿80元8折、滿200元5折”。2026年，又將地鐵票價機制優(yōu)化列入重大行政決策事項目錄。

2025年4月，昆明公告表示，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地鐵運營各類成本不斷攀升，有必要調(diào)整地鐵票價；7月，重慶市發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善重慶市城市軌道交通票價機制的通知》，部分區(qū)間票價有所上漲。

挑戰(zhàn)

以軌道建設(shè)撬動土地增值、反哺運營的模式或難持續(xù)

站城一體化開發(fā)曾被寄予厚望。包括深圳地鐵集團、成都地鐵集團在內(nèi)的一些地鐵集團，通過站城一體化開發(fā)在內(nèi)的手段，在營收方面取得了一定成功。《成都軌道交通集團有限公司公司債券年度報告(2025年)》顯示，該集團在站場綜合業(yè)務(wù)開發(fā)方面實現(xiàn)營收84.61億元。

但從2024年財報顯示，對于我國更多地鐵集團來說，相關(guān)業(yè)務(wù)仍難以完全覆蓋運營形成的收支缺口。

或因上述多種原因，政府補貼成為企業(yè)運營的重要收入來源之一，形式包括票款補貼、利息補貼等。《廣州地鐵集團有限公司2020年度跟蹤評級報告》提到，政府通過補助方式，彌補廣州地鐵集團業(yè)務(wù)虧損以及支持正常運營發(fā)展，2019年及2020年1-3月，公司其他收益分別為9.07億元和0.39億元，主要系票價補貼、利息補貼和安檢補貼。《南京地鐵集團有限公司2023年度跟蹤評級報告》則顯示，2022年，公司確認政府補貼50.06億元。

此外，政府還會給予政策性補貼。《貴陽市城市軌道交通集團有限公司2021年度跟蹤評級報告》中提到，這種模式下，政府不直接以資金方式給予運營主體補貼，而是通過注入沿線的土地資產(chǎn)、土地及房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)等，以豐富運營主體的收入結(jié)構(gòu)，并提升其經(jīng)營性業(yè)務(wù)利潤規(guī)模。

補貼非無根之木。曾經(jīng)，“地鐵一響，黃金萬兩”的說法并非戲言。2004年，當時在深圳地鐵公司任職的鄒衛(wèi)發(fā)表論文稱，政府通過加大對城市基礎(chǔ)建設(shè)財政支出來擴大內(nèi)需。其測算，深圳規(guī)劃到2010年建成全長超238公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，共需投資525億元，按平均每年修建20公里來計算，每年需投入50億左右來建地鐵，可帶來可觀的城市GDP增長，提供超40萬個就業(yè)崗位。

此外，其分析認為，地鐵建設(shè)帶來沿線用地規(guī)劃調(diào)整，將實現(xiàn)沿線土地地價提升。也因包括這一因素在內(nèi)的多種原因，地鐵建設(shè)一度成為熱潮。

但這一路徑正面臨挑戰(zhàn)。胡剛向記者分析，以往依靠軌道建設(shè)撬動土地增值、反哺運營的模式，受國內(nèi)相關(guān)行業(yè)市場深度調(diào)整影響，或難持續(xù)。此外，其指出，國內(nèi)城鎮(zhèn)化從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提質(zhì)，遠郊區(qū)域人口集聚放緩，部分線路已出現(xiàn)客流不足、資源閑置。“上馬地鐵項目的熱潮正退去。”胡剛認為。

專家

構(gòu)建多層次、一體化城市公共交通體系

此外，多數(shù)城市地鐵客流長期不達標，一定程度上削弱了地鐵作為民生服務(wù)產(chǎn)品的社會效用。

中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布的《城市軌道交通2025年統(tǒng)計和分析報告》顯示，2025年，全國地鐵平均客運強度為0.73萬人次/公里·日，包括天津、濟南、鄭州在內(nèi)的許多城市，都達不到0.7萬人次/公里·日標準。

具體到佛山，2025年，在廣佛線運營數(shù)據(jù)全算進廣州的情況下，佛山地鐵的客運強度僅為0.27萬人次/公里·日，在列入統(tǒng)計的41個城市中，倒數(shù)第三。即便將廣佛線數(shù)據(jù)納入統(tǒng)計，2026年4月，在交通運輸部的統(tǒng)計榜單里，佛山城市軌道交通的客運強度也僅為0.37萬人次/公里·日。這或與佛山城市軌道交通線路通達區(qū)域有關(guān)。目前，佛山共運營有佛山地鐵2號線、3號線，南海有軌電車1號線，以及廣佛線、廣州地鐵7號線。這些線路的站點集中在禪城、南海、順德三區(qū)，但幾個人口密集的鎮(zhèn)街，目前處于軌道交通站點覆蓋的空白地帶。

即便從這些鎮(zhèn)街的靠邊界地帶測算，前往最近地鐵站的直線距離也普遍不短。地圖測距顯示，容桂街道近邊界靠容桂水道位置距順德學(xué)院地鐵站，直線距離約2.8公里；西樵鎮(zhèn)靠龍灣大橋位置，距南莊站直線距離約2.4公里，荷城街道規(guī)劃中的2號線二期站點仍未建成……若計入實際路網(wǎng)繞行，居民前往地鐵站的距離更長。

此前，佛山大學(xué)交通規(guī)劃研究所所長曾小明在接受南都記者采訪時，曾分析地鐵客流強度遇冷原因。其認為，佛山地鐵初步成網(wǎng)，地鐵換乘條件不佳，可達性尚不足，吸引廣大市民使用地鐵作為日常通勤的主要交通工具的條件不成熟，且地鐵經(jīng)過站點周邊很多地方?jīng)]建沒，缺乏足夠人氣。

針對客流強度不足問題，2025年，佛山地鐵回復(fù)南都表示，將采取加緊推進3號線南北段貫通運營，完善地鐵與地面公交信息交互，推動“站城一體化”建設(shè)等手段，吸引更多市民選擇地鐵出行。另據(jù)佛山本地媒體，佛山地鐵3號線目前已開始跑圖，預(yù)計今年6月30日前全線貫通。

新審批形勢下，類似佛山等地鐵線網(wǎng)不完善，客流強度待提高城市，下一步方向在哪里?胡剛表示，短期可以通過調(diào)整行車組織、完善接駁體系提升客流，深挖站點商業(yè)、廣告、上蓋物業(yè)等多元收益，降低財政補貼依賴；中期堅持量力而行，僅針對中心城區(qū)開展線路補點加密，城市外圍選用造價更低、適配性更強的輕量化交通制式，新項目推行分期建設(shè)、動態(tài)評估機制。

“從遠期來看，需要堅持客流導(dǎo)向、效益優(yōu)先原則，同步統(tǒng)籌輕軌、快速公交、非機動車等多種出行方式，構(gòu)建多層次、一體化的城市公共交通體系。”胡剛表示。

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“52號文”要點梳理

●申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入要在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上，初期客運強度不低于每日每公里0.7萬人次。

●原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實施最后一年或規(guī)劃項目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報批工作。

●嚴格防范因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險，對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批(核準)其新項目。

南都調(diào)研 總第951期

采寫:南都記者 唐宇松

攝影:南都記者 鄭俊彬