公共服務“隨人走”時代開啟，廣東如何接住1.29億人？

南方財經記者張伊欣

日前，國務院發(fā)布《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》（下稱《意見》），提出六個重點任務、七條支撐保障措施，覆蓋教育、住房、社保、醫(yī)療、財政等領域。該《意見》是國家層面首次圍繞常住地提供基本公共服務出臺的專門文件。這意味著公共服務未來“隨人走”，與戶籍逐步解綁。

常住人口是指實際經常居住在某地區(qū)半年以上的人口，既包括外來人口，也包括本地人口。自2007年起，廣東已連續(xù)18年成為全國人口第一大省，2025年末常住人口達1.29億人。當“常住”取代“戶籍”成為資源配置的新標尺，作為人口第一大省的廣東，能否接得住？

從率先推行積分落戶制度，到將外賣小哥納入失業(yè)保險，再到通過財政補貼擴充學位，廣東在承受人口第一大省壓力的同時，也以一系列先行探索，為公共服務“隨人走”的落地提供了可參照的經驗與有待回應的命題。

牽住財政的“牛鼻子”

“《意見》出臺得正是時候，不僅回應了社會需求，也服務于國家共同富裕和高質量發(fā)展的目標。”中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授劉曄接受南方財經記者采訪時表示。

劉曄認為，《意見》的出臺解決的一個核心問題是“生產活動與家庭再生產活動的空間分離”。所謂生產活動，指流動人口在流入地打工或做生意賺錢；再生產活動，則指撫養(yǎng)教育子女、贍養(yǎng)老人和生活消費等。目前的問題是，流動人口賺取的資金大多流回了流出地的家庭，導致他們在流入地不敢消費、難以扎根，這不僅抑制了當地的內需和消費升級，更重要的是，由于家庭和主要資產仍然在老家，勞動力無法根據生產效率自由選擇工作地點并長期定居，從而阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建立。

因此，《意見》提出“加強隨遷子女教育保障”的重點任務，要求學齡人口流入多的城市政府做好存量學位資源的挖潛和整合利用，推動將隨遷子女納入常住地學前教育、高中階段教育公共服務范圍。

這一任務同時回應了兩大現實壓力：一是民生之需，即近年來以家庭為單位的外來人口增多，隨遷子女入學訴求強烈；二是人口之變，即全面二孩政策帶來的出生高峰正沿學段傳導。劉曄指出，2016年前后出生的孩子目前已進入小學，而到2032年左右，珠三角核心城市將迎來高中入學高峰，倒逼許多城市提前新建、擴建高中并增加高中學位。

然而，學位建設難以一蹴而就。《意見》提出，對暫時無法保障義務教育階段公辦學位的隨遷子女，常住地政府要切實落實購買學位責任，減輕隨遷子女家庭教育支出負擔。

作為2025年全國人口增量第二大的城市，東莞面臨的學位壓力尤為突出，同時也已率先展開探索。劉曄介紹，東莞義務教育階段公辦學位占比約為56%，公辦學位供給持續(xù)承壓，民辦教育幾乎撐起了“半邊天”。

自2024年6月起，東莞實施新一輪的戶籍制度改革，大幅放寬落戶條件。例如，穩(wěn)定居住就業(yè)入戶的門檻已由“雙五”（累計5年的居住證與社保）調整為“單一”（連續(xù)滿1年的居住證及正常參保），這對本地公辦學位供給提出了更高的要求。為應對挑戰(zhàn)，東莞通過新改擴建學校、向優(yōu)質民辦學校購買學位等方式增加公辦學位供給。

劉曄觀察到，政府對外來人口大規(guī)模流入的態(tài)度已發(fā)生轉變，開始意識到“人口多不僅不是負擔，反而是優(yōu)勢”，能夠為城市帶來持續(xù)的消費活力、充足的勞動力以及長遠的經濟增長潛力。

不過，長期人口紅利與短期財政壓力存在時間差。如何讓地方政府“熬過”投入期，也是《意見》需要解決的核心矛盾。

劉曄指出，在過去幾十年的改革開放中，珠三角地區(qū)人口快速增長，但公共服務供給未能同步跟上，滯后于經濟發(fā)展。在他看來，公共服務覆蓋常住人口的最大瓶頸在于財政。

“在廣東，發(fā)達地區(qū)通過省級財政上繳大量資金，用于向欠發(fā)達地區(qū)進行轉移支付。但問題在于，恰恰是這些欠發(fā)達地區(qū)的人口——尤其是學齡人口——大量流入了發(fā)達地區(qū)，在當地產生了巨大的公共服務需求。而在欠發(fā)達地區(qū)，實際服務人口已大幅減少，卻因戶籍人口多而持續(xù)獲得充足的轉移支付，造成資源閑置與浪費。這種‘人往高處走、錢往低處流’的格局，暴露出財政責任與人口服務需求之間的結構性錯配。” 劉曄說。

《意見》明確加強財政轉移支付保障，對符合條件的基本公共服務領域共同財政事權轉移支付項目，探索根據保障標準、常住人口規(guī)模、支出責任分擔比例等因素進行分配，并鼓勵省級財政轉移支付加強對人口流入地的財力支持。

劉曄解讀稱，這一支付保障機制的關鍵是實現“錢隨人走”，可謂牽住了常住地提供公共服務的“牛鼻子”。在他看來，在人口大規(guī)模流動的時代，財政資源配置必須從“按戶籍”轉向“按常住”：人口流入越多的地方，獲得的財政支持也理應相應增加。

廣東已在實踐中探索這一方向。2025年底，廣東提前下達2026年中央財政基本公共衛(wèi)生服務補助資金，分配因素明確包括“常住人口數”。 這正是“錢隨人走”機制在省級層面的具體落地。這意味著，像東莞這樣的人口流入城市，在擴大公共服務覆蓋時，能夠獲得更有力的中央財政支持。

公共服務均等化

“《意見》帶來的壓力是好事，可以促使地方政府加強全面推動基本公共服務均等化。” 廣東技術師范大學教授、中國人口學會兼職副秘書長田新朝在接受南方財經記者采訪時表示。

這一均等化趨勢的典型體現之一，是《意見》中提出的“全面取消在就業(yè)地參加職工社會保險的戶籍限制”。廣東此前已有相關探索。2026年初，廣東省人社廳等三部門聯(lián)合印發(fā)《廣東省靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險辦法》，明確網絡約車、網絡送餐、快遞物流等新就業(yè)形態(tài)群體，即使未與平臺簽訂勞動合同，也可自愿在就業(yè)所在市參加失業(yè)保險。

田新朝指出：“廣東的改革起步較早，參保與工作單位掛鉤，能夠體現勞動者在當地創(chuàng)造的就業(yè)價值。《意見》的意義在于更加強調現實支撐和未來的發(fā)展方向。”他同時提出，“廣東也可以借此次《意見》的契機，在吸引和留住高質量人才方面進行進一步探索。”

此前的相關政策更多體現為漸進式、局部性的調整，缺乏系統(tǒng)性的制度設計。而近年來，戶籍與公共服務解綁的政策步伐已明顯加快。

從政策演進看，2014年出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消了農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的區(qū)分，并以居住證為載體，為流動人口提供相應的基本公共服務。此后2015年《居住證暫行條例》、2016年《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》都提到鼓勵各地縮小城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口基本公共服務的差距。

隨后，戶籍制度改革不斷突破，基本公共服務對戶籍的依附性持續(xù)減弱。《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》等政策提到按照城市規(guī)模分級改革并逐步放寬落戶限制，提出推動城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。2024年《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，標志著這一制度創(chuàng)新進入新階段。

此次《意見》的突破在于：不再以“是否落戶”作為享受基本公共服務的前提，而是追求“同等享有”；在區(qū)分梯度供給與人才引進措施時，明確規(guī)定各地在區(qū)分梯度供給與人才引進措施時，不得設置學歷、職稱、納稅貢獻等不合理限制條件；同時，首次系統(tǒng)提出“公共服務隨人走”的完整機制，包括居住證互通互認、基本公共服務事項跨省通辦等制度安排。

在《意見》出臺之前，廣東已是公共服務和外來人口市民化的重要探索樣本。

積分制是廣東最具標志性的制度創(chuàng)新。2009年，中山市在全國率先推行流動人員積分制管理，外來務工人員憑積分可實現入戶中山、入讀本地公辦學校。在隨遷子女教育方面，2011年廣東就明確要求各地將符合條件的隨遷子女納入免費義務教育公共財政保障范圍，撥付生均公用經費、核定教職工編制，同時探索“政府購買學位”“政府補貼民辦學校辦學”等模式，對承接隨遷子女義務教育的公益性民辦學校給予補助。

田新朝說：“公共服務是面向所有人的，都是為了滿足人的基本需求，《意見》是‘投資于人’的具體體現。”最令他感到振奮的，是政策背后的理念躍遷。他評價道：“在幾十年的改革開放進程中，城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，其核心就是解決人的流動問題，比如文件提到的保障未落戶常住人口享受養(yǎng)老助老基本公共服務的相關內容。無論是戶籍制度，還是現在的‘投資于人’，都與人口流動和經濟社會發(fā)展密切相關。”