夯實水安全法治根基 走好高質量發展之路——《中華人民共和國水法（修訂草案）》的主要亮點及完善建議

武丹/制圖

作者|宋云博 馮立

責編|薛應軍

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4月30日，中國人大網發布《中華人民共和國水法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2026年5月29日。

現行《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）自1988年制定、2002年全面修訂以來，在規范水資源開發、利用和防治水害方面發揮了不可替代的作用。然而，隨著經濟社會的高速發展與生態文明建設的全面推進，傳統“重開發，輕保護”的治水模式已無法適應新時代的需求，《水法》修訂迫在眉睫。本次《修訂草案》共9章91條，相較于現行《水法》的8章82條，從整體框架到具體條文均完成了大幅度的重構與革新，為推進水治理體系和治理能力現代化筑牢了法治基礎。

創新治水理念、治水制度、治水監管措施

治水理念發生根本轉變。《修訂草案》在總體思路上實現了從“資源利用型”向“生態保護與高質量發展型”的轉變。首先，重新界定水資源的戰略價值。《修訂草案》在第一條立法目的中明確增加“保障國家水安全，推動經濟社會高質量發展，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展”的表述，將水資源從單純的生產要素提升至維系國家生存、生態安全與中華民族永續發展的戰略資源高度。其次，確立保護優先的涉水活動原則。《修訂草案》將現行《水法》中“開發、利用、節約、保護”的表述順序，統一調整為“保護、開發、利用、節約”。《修訂草案》將“保護”一詞前置，有利于扭轉過去“先發展后治理、先開發后保護”的傳統觀念，將生態保護確立為所有涉水活動的前置性要求。最后，將新時代治水思路確立為《修訂草案》的根本遵循。黨的十八大以來，習近平總書記明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，為江河湖泊保護治理指明了前進方向，提供了根本遵循。《修訂草案》第四條將“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”寫入法條，其本質在于把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志和全民共同遵守的法律規范，為新時代水利事業高質量發展提供總指引。

治水制度實現重大創新。《修訂草案》直面過去我國水資源治理中存在的無序擴張和“九龍治水”等問題，以立法形式確立了具有中國特色的重大治水制度。一方面，全面確立水資源剛性約束制度，打破過去“以需定供”的配置模式。《修訂草案》第五條規定，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”。這使水資源的承載力成為未來區域經濟規劃、城市擴張和產業布局的“硬約束”。同時，《修訂草案》第二十五條確立的水資源論證制度、第四十一條確立的水資源超載地區名錄及暫停新增取水許可制度，為剛性約束落地提供了可操作的抓手。另一方面，實現河湖長制法定化。這項制度最早發源于浙江、江蘇等地的基層治水探索實踐，十余年來在全國推廣并被證明是破解流域治理難題的有效方案之一。《修訂草案》第十三條確立省市縣鄉四級河湖長體系，從法律層面上強化了地方黨政“一把手”對水生態保護的主體責任，為跨部門、跨區域的系統治理提供強有力的制度保障。

治水監管愈發嚴密。徒法不足以自行。《修訂草案》在監督管理與法律責任方面進行了系統性的完善。量化管控指標方面，《修訂草案》第二十九條規定“確定江河、湖泊生態流量管控指標和水工程生態流量泄放指標”，并要求“新建、改建、擴建水工程應當滿足生態流量泄放要求”。該規定填補了長期以來水利工程建設中生態用水缺乏量化標準和法律強制力的空白，將模糊的生態保護訴求轉化為可監測、可考核的法定指標。同時，《修訂草案》第三十一條建立地下水儲備制度，第三十八條確立地下水實行取水總量和水位雙控制度，豐富了對地下水資源的底線控制手段。法律責任設置方面，《修訂草案》第八章不僅擴大了應受處罰的違法情形，還大幅度提升了處罰力度。例如，《修訂草案》第八十三條針對未依法取得許可從事河道采砂的違法行為，除明確沒收違法所得和設備外，還引入“貨值倍數”罰款機制，有效壓縮水事違法行為的經濟套利空間；第七十二條賦予水政監督檢查人員“查封、扣押涉嫌違法活動的場所、設施或者財物”的行政強制權，強化基層執法能力，確保法律能夠真正落地見效。

建議完善權責與監管空白、明晰權利邊界等

盡管《修訂草案》在諸多方面表現出極高的立法前瞻性與制度包容性，但還有進一步優化的空間。

完善權責與監管空白。首先，完善河湖長制的法定監督機制。《修訂草案》雖確立了“國家實行河湖長制”，但未明確考核標準與履職不力的問責路徑，建議在《修訂草案》第十三條增補“國家建立河湖長考核評價和責任追究制度”，壓實河湖長的治理責任。其次，強化水生態監測設施的法律保護。《修訂草案》第六十五條和第八十四條列舉了禁止破壞的工程設施及相應處罰，但未涵蓋水生態監測設施。這類設施是開展水生態監測評價、推動水生態保護修復的關鍵基礎設施，建議在上述條款列舉的工程設施中增加“水生態監測設施”。最后，規范河道湖泊管理范圍調整的公開程序。《修訂草案》第五十二條規定，河道、湖泊管理范圍的劃定，應向社會公告并設立邊界標志，但在第三款關于工程建設調整管理范圍的內容中遺漏了該義務，建議補充“并向社會重新公告、更新邊界標志”，以全面貫徹行政公開原則。

明晰權利與紅線邊界。《水法》不僅是管理法，更是權益保障法，需妥善處理發展與保護、公共利益與個人權益的關系。一方面，完善河道湖泊土地利用退出的補償機制。《修訂草案》第五十三條第三款規定，已經劃定的林地、耕地，影響防洪安全的，政府應當穩妥有序組織調整退出。但若僅強調“退出”而缺位“補償”，易引發社會矛盾，建議在《修訂草案》第五十三條第三款后補充“可以依照法律規定給予補償，保障土地權利人的合法權益”。另一方面，筑牢民生與生態用水的絕對紅線。建議在《修訂草案》第四十八條“國家建立水權交易制度”前增加限制條件，增加“在優先保障城鄉居民生活用水和基本生態用水的前提下”的規定，以明確水權交易的前置邊界，從而有效防止地方在資本逐利驅使下過度交易水權。

收緊行政自由裁量空間。立法語言的精準度直接決定了法治的剛性與執法成效。其一，調整水資源超載治理措施的順位。建議將《修訂草案》第四十一條中的“科學調水”調至最后。水資源一旦超載，首要治理路徑應是本地“節流”與產業“調整”，而“調水”具有外向求助性，將其后置更能體現“四水四定”剛性約束的立法要求。其二，明確跨區水事糾紛的水域范圍。建議將《修訂草案》第六十八條中跨區水事糾紛解決前不得在“一定范圍內”開工建設的表述，修改為“直接影響爭議水域的范圍內”，以明確判定標準，防止因范圍模糊引發二次糾紛。其三，規范船舶通行收費的授權表述。建議將《修訂草案》第三十五條中“國家視情允許對通行船舶實行收費制度”的“視情”二字刪去，修改為“依照相關規定”，將模糊的授權轉化為明確的下位法依據，保障相對人的財產權益。

建立違法成本動態計量機制。現行定額罰款模式對部分高收益水事違法行為的懲戒力度明顯不足，無法從根本上打消違法者的僥幸心理。針對社會危害大、影響范圍廣的嚴重違法行為，建議引入動態比例罰款制度。例如，修改《修訂草案》第八十二條關于圍墾、填埋河湖的處罰條款。當前，最高20萬元的定額罰款與填湖造地帶來的暴利相比無異于九牛一毛，可以參照《修訂草案》第八十三條非法采砂的“貨值金額倍數”的罰款思路，建立按“違法面積價值倍數”掛鉤的動態比例罰款機制，掐斷侵占水域空間的牟利通道。此外，建議將《修訂草案》第八十一條規定的涉河違法建設項目未批先建行為進行定額罰款的機制，修改為“處建設項目總投資額百分之一以上百分之十以下的罰款”，即按建設項目總投資額比例計罰，可以達到“違法規模越大、處罰力度越重”目的，從而彰顯用最嚴格制度、最嚴密法治保護水生態環境的堅定決心。

總體而言，本次《水法》修訂深刻總結我國長期的治水經驗，是順應新時代生態文明建設的必然之舉，更是全面保障國家水安全、助推中華民族永續發展的深遠謀劃。從“以需定供”到“四水四定”，從“多頭治水”到“河湖長制”，《修訂草案》展現了清晰的價值導向與科學的制度設計。期待立法機關在本次公開征求意見中廣泛凝聚共識，進一步完善條文，為守護綠水青山、實現人與自然和諧共生注入源源不斷的法治活水。

本文為中國法學會部級法學研究重大課題“涉外法治理論和實踐自主知識體系建構研究”〔項目編號：CLS（2025）A07〕的階段性研究成果。

（作者單位：西南政法大學）