多地出臺(tái)政策支持老年人再就業(yè) 讓有意愿有能力的老年人實(shí)現(xiàn)“老有所為”

來源：法治日?qǐng)?bào)

編者按

老年人，是國(guó)家的寶貴財(cái)富；新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者，則是高質(zhì)量發(fā)展的澎湃新血。從支持“銀發(fā)族”再就業(yè)，到織密新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障網(wǎng)——“一老一新”兩大群體，政策的迭代與法治的護(hù)航，既牽系民生冷暖，更托舉就業(yè)大局。如何讓有意愿、有能力的老年人“老有所為”？如何讓奔走各方的新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益落地有聲？本期《法治經(jīng)緯》聚焦老年人再就業(yè)與新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)，邀請(qǐng)專家學(xué)者剖析政策亮點(diǎn)、解讀地方實(shí)踐。敬請(qǐng)關(guān)注。

□ 本報(bào)記者 文麗娟

早上七點(diǎn)半，年過六旬的陳德明（化名）準(zhǔn)時(shí)走出家門。退休前，他是上海市一家大型制造企業(yè)的技術(shù)副總，如今他的身份是社區(qū)的“銀齡顧問”，每天的工作是為轄區(qū)內(nèi)的中小制造企業(yè)提供工藝改進(jìn)建議?！皠偼诵菽顷囎樱蝗婚e下來，整個(gè)人都空了?，F(xiàn)在每周工作三天，既能把自己幾十年的經(jīng)驗(yàn)用起來，又不至于太累，日子過得充實(shí)多了?！标惖旅髡f。

陳德明的“再就業(yè)”，得益于2026年3月印發(fā)的《上海市關(guān)于構(gòu)建老年人社會(huì)參與支持體系 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)老有所為的實(shí)施方案》。

不只是上?！螘r(shí)間以來，重慶市、天津市、安徽省黃山市等地密集出臺(tái)支持老年人再就業(yè)的政策文件。一場(chǎng)從中央到地方，旨在系統(tǒng)開發(fā)老年人力資源的政策行動(dòng)，在2026年春季加速落地。

多地支持老年人再就業(yè)的深層意義是什么？“銀發(fā)上班族”是否會(huì)擠壓年輕人的就業(yè)空間？如何保障該群體的合法權(quán)益？《法治日?qǐng)?bào)》記者對(duì)此展開采訪。

一場(chǎng)關(guān)于“老”的認(rèn)知重塑

記者注意到，這場(chǎng)地方政策競(jìng)速背后，是國(guó)家層面制度設(shè)計(jì)的漸次鋪開。

2025年上半年，民政部等19個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持老年人社會(huì)參與 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)老有所為的指導(dǎo)意見》，明確要求“創(chuàng)造適合老年人的多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位”，強(qiáng)調(diào)需依法保障超齡勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、工傷保障等基本權(quán)益。

同年7月，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布《超齡勞動(dòng)者基本權(quán)益保障暫行規(guī)定（公開征求意見稿）》，向社會(huì)公開征求意見。

2026年政府工作報(bào)告和“十五五”規(guī)劃綱要亦分別點(diǎn)題，均提出積極開發(fā)老年人力資源。

頂層有部署，地方有探索。2026年以來，各地結(jié)合自身實(shí)際，推出了各具特色、操作性強(qiáng)的實(shí)施方案。

重慶率先推出35條舉措，將老年人納入公共就業(yè)服務(wù)體系，建立老年人才信息庫、開發(fā)“適老化”崗位，探索超齡人員參加工傷保險(xiǎn)。上海28個(gè)部門聯(lián)合發(fā)力，支持返聘退休專業(yè)技術(shù)人員，鼓勵(lì)老年人力資源與銀發(fā)產(chǎn)業(yè)對(duì)接。天津要求開發(fā)多樣化適老就業(yè)崗位，并在公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)探索設(shè)立老年人專區(qū)；安徽黃山則立足本地生態(tài)文化優(yōu)勢(shì)，探索“文化養(yǎng)老”“研學(xué)康養(yǎng)”等模式，充分釋放“銀發(fā)力量”。

受訪專家認(rèn)為，多地密集出臺(tái)政策的背后，是一場(chǎng)關(guān)于“老”的認(rèn)知重塑，讓有意愿、有能力的老年人“老有所為”。

“隨著生活條件不斷改善，很多勞動(dòng)者在達(dá)到退休年齡之后，依然具有良好的勞動(dòng)能力，具備服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、勞動(dòng)法和社會(huì)保障法研究中心主任沈建峰分析，支持老年人再就業(yè)至少有三層考量：其一，發(fā)揮老年人力資源優(yōu)勢(shì)服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)；其二，在老齡化等背景下，緩解一些行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn)的用工荒；其三，為無法領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年群體提供生活保障。

“截至2025年末，我國(guó)60歲及以上人口已達(dá)3.23億。”在《法治日?qǐng)?bào)》律師專家?guī)斐蓡T、北京策略律師事務(wù)所高級(jí)合伙人孫宜前看來，單純依靠社會(huì)保障體系難以支撐如此龐大的老年群體，“政策制定者正試圖將老年群體從‘被贍養(yǎng)的對(duì)象’，重新定義為可供社會(huì)持續(xù)開發(fā)的‘資源’與‘力量’”。

孫宜前認(rèn)為，各地實(shí)踐標(biāo)志著“銀發(fā)就業(yè)”已從“倡導(dǎo)鼓勵(lì)”邁向涵蓋“崗位開發(fā)、技能培訓(xùn)、權(quán)益保障、爭(zhēng)議調(diào)解”的全鏈條支持。他表示：“通過搭建志愿服務(wù)、就業(yè)支持、基層參與等多元平臺(tái)，既減輕家庭和社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，又實(shí)現(xiàn)‘老有所為’，提升老年人的社會(huì)價(jià)值感和生活質(zhì)量。”

從“模糊地帶”到“制度兜底”

老年人再就業(yè)，權(quán)益保障是繞不開的核心議題。由于超過法定退休年齡，他們通常難以與用人單位確立標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)關(guān)系，在工傷認(rèn)定、欠薪維權(quán)等方面曾長(zhǎng)期處于“模糊地帶”。

這一局面正在被一系列制度創(chuàng)新所扭轉(zhuǎn)。

沈建峰向記者介紹，2024年9月頒布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的決定》及該決定第四條批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于漸進(jìn)式延遲法定退休年齡的辦法》，為超過退休年齡的“銀發(fā)打工人”設(shè)計(jì)了權(quán)益保障的基本框架；《超齡勞動(dòng)者基本權(quán)益保障暫行規(guī)定（公開征求意見稿）》擬進(jìn)一步為保護(hù)超過退休年齡的“銀發(fā)打工人”進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)。

在地方層面，破解工傷保險(xiǎn)覆蓋難題成為突破口。

此次，上海明確要求用人單位依法保障老年就業(yè)人員的合理報(bào)酬、必要休息及安全衛(wèi)生工作環(huán)境，并將探索把老年就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)制度。重慶將探索超齡人員工傷保險(xiǎn)政策列為促進(jìn)老年人力資源開發(fā)的核心舉措之一。

記者注意到一項(xiàng)值得關(guān)注的新探索——“補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)”，這項(xiàng)由政府引導(dǎo)、用人單位自愿參保、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承辦的政策性保險(xiǎn)，旨在解決超齡人員工傷“保不上”的難題。2026年3月，河南省人社廳等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在全省開展補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，將補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍擴(kuò)至全省，其中的職業(yè)傷害保險(xiǎn)將超過法定退休年齡且不超過70周歲的從業(yè)人員納入保障范圍；而在河北省，《石家莊市補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)辦法(試行)》已于2026年1月1日起施行。

“當(dāng)前超齡勞動(dòng)者面臨的核心困境，是其與用人單位大多簽訂勞務(wù)合同，而非勞動(dòng)合同，導(dǎo)致無法納入工傷保險(xiǎn)體系?！睂O宜前向記者分析，完善制度的關(guān)鍵在于從立法層面強(qiáng)制明確，用人單位不得以超齡為由拒絕為勞動(dòng)者參保工傷保險(xiǎn)，更不得以商業(yè)保險(xiǎn)簡(jiǎn)單替代工傷保險(xiǎn)。

他建議，規(guī)范用工管理，應(yīng)要求用人單位與超齡勞動(dòng)者訂立書面用工協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，遏制拖欠工資、隨意辭退等侵權(quán)行為；保障超齡勞動(dòng)者獲得不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)報(bào)酬；同時(shí)為超齡勞動(dòng)者維權(quán)開辟綠色通道，簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，縮短辦理時(shí)限。

“政府需制定配套政策，明確社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍及失業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)層面應(yīng)營(yíng)造支持氛圍，發(fā)展銀發(fā)人力資源服務(wù)平臺(tái)，提供技能培訓(xùn)與法律援助；勞動(dòng)者自身也應(yīng)增強(qiáng)權(quán)益保障意識(shí)，保留用工證據(jù)?！睂O宜前說。

代際互補(bǔ)而非零和博弈

當(dāng)支持老年人再就業(yè)的政策密集出臺(tái)，一個(gè)社會(huì)關(guān)切隨之浮現(xiàn)：這會(huì)搶走年輕人的工作機(jī)會(huì)嗎？受訪專家指出，老年人就業(yè)與青年人就業(yè)實(shí)際上是“代際互補(bǔ)”，而非“零和博弈”。

“普遍的現(xiàn)象是，老年人和青年人就業(yè)的途徑和領(lǐng)域并不具有重合性，而是存在結(jié)構(gòu)性差異，因此老年人就業(yè)并不必然妨礙青年人就業(yè)?！鄙蚪ǚ褰o出明確判斷。

孫宜前進(jìn)一步闡釋了這種“互補(bǔ)”：老年人再就業(yè)多集中于社區(qū)服務(wù)、后勤安保、傳統(tǒng)技藝、顧問咨詢、公益性崗位和臨時(shí)柔性崗位等，普遍具有工作強(qiáng)度低、時(shí)間靈活、經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向強(qiáng)的特點(diǎn)；而青年就業(yè)多集中于新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)研發(fā)等高強(qiáng)度全職崗位及創(chuàng)新型領(lǐng)域。崗位類型、能力要求、工作模式差異顯著，形成代際間的錯(cuò)位互補(bǔ)。

從各地政策的設(shè)計(jì)來看，老年人就業(yè)同樣有明確邊界約束。孫宜前注意到，多地政策均強(qiáng)調(diào)自愿、適度、柔性等原則，禁止強(qiáng)制就業(yè)和高危重崗就業(yè)?！皬恼邔用嬖谝欢ǔ潭壬弦?guī)避了崗位沖突，保障青年主流就業(yè)空間。”他表示。

“當(dāng)前在一些領(lǐng)域，青年人就業(yè)難和企業(yè)招工難并存?！鄙蚪ǚ灞硎?。他認(rèn)為，消除勞動(dòng)力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，是解決青年人就業(yè)更有效的途徑，因此不必?fù)?dān)憂老年人就業(yè)的擠壓效應(yīng)。

孫宜前則進(jìn)一步指出，大量年輕人就業(yè)意愿較低的基層便民服務(wù)與傳統(tǒng)行業(yè)崗位，正通過老年人的參與被重新盤活。隨著老年群體再就業(yè)帶動(dòng)相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或?qū)㈤g接創(chuàng)造更多適應(yīng)年輕人的新興崗位，形成“經(jīng)驗(yàn)型崗位”與“創(chuàng)新型崗位”各得其所的合理代際分工，推動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

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