發(fā)力方向明確：地方化債進(jìn)入“下半場”

中國計劃用五年時間（2024年至2028年）消化12.3萬億元地方政府隱性債務(wù)，如今時間快過半，國務(wù)院對化解隱性債務(wù)風(fēng)險有了最新部署。

5月9日，國務(wù)院常務(wù)會議研究推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險化解有關(guān)工作。會議指出，一攬子化債方案部署實施以來，債務(wù)風(fēng)險化解工作取得明顯成效。要繼續(xù)聚焦重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，壓實地方主體責(zé)任，完善支持化債政策，增強(qiáng)地方自主償債能力，確保如期完成化債任務(wù)。要建立健全長效機(jī)制，堅決防范新增隱性債務(wù)。

多位接受第一財經(jīng)采訪的地方債專家表示，自2024年一攬子化債方案快速落地以來，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模快速壓減，地方債務(wù)風(fēng)險大幅緩釋。而在化債“下半場”，國務(wù)院強(qiáng)調(diào)化債聚焦重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，這意味著未來政策會進(jìn)一步加力解決拖欠企業(yè)賬款、化解融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險、推動融資平臺實質(zhì)性市場化轉(zhuǎn)型等問題，在2028年如期完成化債任務(wù)。與此同時，通過建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制，避免“一邊化債，一邊新增”。

化債“上半場”成效明顯

在地方政府法定債務(wù)之外，部分地方政府多通過地方政府融資平臺公司等違規(guī)舉債，形成龐大的隱性債務(wù)，利息負(fù)擔(dān)較重。近些年受多重因素影響，地方財政收支矛盾加大，各地隱性債務(wù)化解的難度加大，甚至個別地方存在“爆雷”風(fēng)險。

為了化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，2024年中央出臺一攬子化債方案。根據(jù)財政部此前公開信息，截至2023年末，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。為了支持地方化債，中央安排地方政府在2024年至2028年五年時間共發(fā)行10萬億元地方政府債券，置換10萬億元存量隱性債務(wù)。另外地方靠自身努力籌集財力在五年間化解2.3萬億元存量隱性債務(wù)。而剩余的2萬億元棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)，中央允許其在2029年及以后年度按原合同逐步償還。

這意味著地方需要在2028年底之前完成12.3萬億元存量隱性債務(wù)化解任務(wù)。其中10萬億元靠“借新還舊”解決，地方真正依靠自身努力化解隱性債務(wù)只有2.3萬億元，化債壓力大幅減輕。

2024年以來，地方加快落實中央一攬子化債方案，隱性債務(wù)規(guī)模快速壓減。財政部披露數(shù)據(jù)顯示，2024年末地方政府隱性債務(wù)余額降至10.5萬億元。粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)推算，2025年末，這一余額降至7.4萬億元左右。而今年地方已經(jīng)公開發(fā)行了約1.2萬億元地方政府再融資債券置換存量隱性債務(wù)，隱性債務(wù)余額將進(jìn)一步壓減。

羅志恒告訴第一財經(jīng)，當(dāng)前化債取得了積極的效果，化債工作已經(jīng)從應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)向常態(tài)化監(jiān)管。當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大幅壓降，多省份提前完成年度化債任務(wù)，部分地區(qū)實現(xiàn)“隱性債務(wù)清零”目標(biāo)。

“目前地方債務(wù)結(jié)構(gòu)不斷得到優(yōu)化，高息和非標(biāo)債務(wù)占比下降。債務(wù)成本下降、周期拉長，拓展了地方財政空間及可用財力。另外，清理拖欠企業(yè)賬款取得進(jìn)展，50萬元以下的欠款總體清理較好。化債加快的同時，地方政府融資平臺公司‘退平臺’也在加速，2025年末超82%的融資平臺實現(xiàn)退出。”羅志恒說。

化債“下半場”重點明晰

五年化債時間已經(jīng)快過半，此次國務(wù)院常務(wù)會議對化債“下半場”給出新的部署，化債將繼續(xù)聚焦“重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)”，這指的是什么？

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)主體是地方政府融資平臺公司，目前化債推進(jìn)跟融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型直接相關(guān)，而不少市縣融資平臺優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)少、經(jīng)營能力低、盈利能力弱，要實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路比較難，這是當(dāng)前隱性債務(wù)治理的一大難點。比如融資平臺非標(biāo)債務(wù)等經(jīng)營性債務(wù)化解是一大薄弱環(huán)節(jié)。

事實上，近年來中央正加大力度化解地方政府融資平臺公司經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險。不同于隱性債務(wù)，這一經(jīng)營性債務(wù)屬于平臺公司市場化經(jīng)營項目形成的企業(yè)債務(wù)，主要通過金融機(jī)構(gòu)債務(wù)重組支持化解。官方數(shù)據(jù)顯示，與2023年相關(guān)口徑相比，2025年全國地方融資平臺經(jīng)營性金融債務(wù)規(guī)模累計下降超74%。

羅志恒表示，融資平臺公司由于現(xiàn)金流和盈利能力相對不強(qiáng)，經(jīng)營性債務(wù)在一定條件下可能需要政府潛在兜底，因此有必要進(jìn)行前瞻化解，城投平臺經(jīng)營性債務(wù)的重點在短期債務(wù)和非標(biāo)債務(wù)，要進(jìn)一步采用金融手段拉長周期、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

今年的政府工作報告要求，加大金融、財政支持力度，優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險，分類有序推動改革轉(zhuǎn)型。

“地方政府融資平臺退出工作即將完成，但從形式退出到實質(zhì)轉(zhuǎn)型、從城投到產(chǎn)投的轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)，要通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)化整合當(dāng)?shù)刭Y源、建立微觀主體的激勵機(jī)制，實現(xiàn)自負(fù)盈虧，增強(qiáng)經(jīng)營能力。”羅志恒說。

同濟(jì)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授鐘寧樺認(rèn)為，目前一些債務(wù)高風(fēng)險、財力薄弱的地區(qū)是當(dāng)前化債薄弱環(huán)節(jié)，可以通過提高轉(zhuǎn)移支付、建立“三保”監(jiān)測體系等措施，為高風(fēng)險地區(qū)緩解資金壓力，幫助其逐步恢復(fù)財政自我循環(huán)能力。

此次會議提出“增強(qiáng)地方自主償債能力”，也備受關(guān)注。

上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融管理學(xué)院金融系講師錢一蕾告訴第一財經(jīng)，增強(qiáng)地方自主償債能力，核心在于推動化債模式從“被動依賴中央支持”向“主動培育內(nèi)生動力”轉(zhuǎn)變，使地方財政實現(xiàn)自我循環(huán)、自我平衡的良性運轉(zhuǎn)。

“比如地方政府可以加大力度盤活存量資產(chǎn)資源，通過整合閑置土地廠房、提升存量國有資產(chǎn)運營效率等方式，將沉淀資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實財力。更為關(guān)鍵的是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟(jì)增長動力從債務(wù)和投資驅(qū)動向科技創(chuàng)新和消費升級驅(qū)動轉(zhuǎn)變，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，著力涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源，從根本上拓展財政收入增長空間，打破‘借新還舊’的困局。”錢一蕾說。

除了在2028年底前完成前述消化12.3萬億元存量隱性債務(wù)，如何防范地方新增隱性債務(wù)，避免陷入“一邊化債，一邊新增”怪圈，顯然離不開長效機(jī)制的構(gòu)建。此前中央已提出，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機(jī)制。

羅志恒表示，長效機(jī)制是化解債務(wù)風(fēng)險更為根本性的舉措，需要從財政體制、稅收制度、預(yù)算制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等方面入手。

“比如改革財政體制，上移事權(quán)和支出責(zé)任，減少地方政府的支出責(zé)任。完善稅收制度，積極探索人工智能時代以及新舊動能轉(zhuǎn)換時期的稅制改革，做大稅基，承接土地財政，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，清理稅收優(yōu)惠。另外建議探索建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，與國家資產(chǎn)負(fù)債表相銜接。推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式徹底從債務(wù)和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向科技和消費驅(qū)動。”羅志恒說。

鐘寧樺表示，化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險必須與嚴(yán)控增量風(fēng)險同步推進(jìn)。應(yīng)加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長效機(jī)制，硬化預(yù)算約束，嚴(yán)格政府投資項目審批，對違規(guī)舉債保持“零容忍”高壓態(tài)勢，杜絕“邊化邊增”。同時注重化債與發(fā)展的動態(tài)平衡，以發(fā)展的增量稀釋債務(wù)負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)財政可持續(xù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)一。