西咸一體化再迎新進展：18項合作事項背后，真正難題浮出水面

21世紀經(jīng)濟報道記者凌晨 報道

西咸一體化走到深水區(qū)，真正的考題不只是交通，而是產(chǎn)業(yè)、民生與跨城治理。

4月29日，西安—咸陽一體化發(fā)展推進會議在西安召開。

據(jù)“西安發(fā)布”披露，會議聽取了2025年西安—咸陽一體化發(fā)展工作推進情況，并就2026年4個方面18項合作事項作出說明，同時討論通過《2026年西安—咸陽一體化發(fā)展促共享惠民生重點合作事項清單》。

陜西省委常委、西安市委書記蒿慧杰在現(xiàn)場表示，要聚焦重點任務(wù)，推動規(guī)劃共編、創(chuàng)新共融、產(chǎn)業(yè)共興、生態(tài)共保、設(shè)施共通、城市共建、服務(wù)共享走深走實。

事實上，早在2022年，國家發(fā)改委批復(fù)《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》時，已明確提出加快西安—咸陽一體化發(fā)展，推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同協(xié)作、公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境共保共治。

隨后三年內(nèi)，從公積金互認互貸、居民養(yǎng)老保險同標到重大項目落地等多方面，西咸一體化陸續(xù)推進。

從經(jīng)濟體量看，2025年，西安、咸陽兩市合計經(jīng)濟總量超過1.7萬億元，其中西安GDP總量近1.4萬?億元?。

正因為雙方能級差異明顯，西咸一體化不能簡單理解為“大城市帶小城市”，更不能停留在西安功能外溢、咸陽被動承接的單向關(guān)系上。

真正可持續(xù)的一體化，必須解決三個問題：西安的科教、資本、平臺和先進制造能力如何外溢；咸陽的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、空間承載和成本優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化；西咸新區(qū)如何在兩者之間承擔(dān)制度試驗和空間縫合功能。

上述會議釋放出階段性變化信號，西咸一體化已不再只是交通連接、項目落地和空間靠攏，而是開始更多觸及公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)分工和跨行政區(qū)治理。

換句話說，一體化正在從“看得見的工程”，進入“看不見的制度”。

過去幾年，西咸一體化最容易被感知的進展，主要來自交通。

咸陽市“十五五”規(guī)劃綱要中提到，目前地鐵11號線（咸陽段）納入西安城市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃，兩市聯(lián)通道路達到41條，每日往來通勤達30多萬人次。

交通上的“跨界無感”，在很大程度上改變了兩地居民的生活半徑，也讓西安和咸陽之間的“半小時通勤圈”與“一體化交通網(wǎng)”成為現(xiàn)實。

中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長陳耀就西咸一體化問題，對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，西咸新區(qū)起步于西安、咸陽兩市城鄉(xiāng)結(jié)合片區(qū)。新區(qū)打破行政區(qū)劃壁壘對資源要素高效配置的限制，要實現(xiàn)跨行政區(qū)深度合作，城市基礎(chǔ)建設(shè)互聯(lián)互通是基礎(chǔ)。

在陳耀看來，城市與區(qū)域發(fā)展是相互依存、彼此推動的。西咸新區(qū)通過管理體制的調(diào)整，打破了跨行政區(qū)合作的制度性壁壘，將西安、咸陽兩市交界地區(qū)深度融合，實現(xiàn)經(jīng)濟功能、社會功能的全面一體化，同時進一步提升西安城市能級。

交通只是起點。對普通居民而言，一體化真正進入日常生活，并不是因為兩地之間多了一條路，而是上學(xué)、看病、社保、公積金、政務(wù)辦理等事項能否減少制度摩擦。

咸陽市政府工作報告披露，81所學(xué)校、33家醫(yī)療機構(gòu)與西安建立合作聯(lián)盟，居民基本養(yǎng)老保險、8項社會救助與西安同標，公積金互認互用，公交卡同折扣，380項民生高頻事項跨域通辦。

這些進展并不如大型基建項目醒目，卻能更細致地反映同城化的真實程度。

此次會議討論通過“促共享惠民生”重點合作事項清單，說明西咸一體化正在進入公共服務(wù)深水區(qū)。這里的難點不在于是否愿意合作，而在于不同財政能力、管理標準、服務(wù)半徑和責(zé)任邊界如何協(xié)調(diào)。教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域一旦推進到實質(zhì)共享，就必然涉及資源配置、財政分擔(dān)和服務(wù)均衡。

因此，下一階段判斷西咸一體化成效，不能只看新增多少項目、打通多少道路，還要看跨城辦事是否真正便利，公共服務(wù)標準是否逐步接近，居民是否能在兩市之間獲得相對一致的制度體驗。

產(chǎn)業(yè)是西咸一體化能否提升區(qū)域競爭力的關(guān)鍵。

西安的優(yōu)勢相對清晰，包括科教資源、創(chuàng)新平臺、先進制造基礎(chǔ)和開放通道。2025年，西安規(guī)模以上汽車制造業(yè)增加值增長20.1%，電氣機械和器材制造業(yè)增長28.5%，9大重點產(chǎn)業(yè)鏈群總產(chǎn)值增長14.0%。這些數(shù)據(jù)說明，西安正在加快向高技術(shù)制造、外向型經(jīng)濟和新質(zhì)生產(chǎn)力方向轉(zhuǎn)型。

咸陽的優(yōu)勢則更多體現(xiàn)在制造業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)承載空間、要素成本和與西安相鄰的區(qū)位條件。咸陽市政府工作報告提出，西安—咸陽一體化邁入同城發(fā)展新階段，并強調(diào)發(fā)揮咸陽主體作用、承接功能。

問題在于，“承接”并不天然等于“協(xié)同”。如果只是把西安裝不下、成本較高的項目轉(zhuǎn)移到咸陽，一體化的層級仍然有限。

更理想的狀態(tài)，是形成跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工，各自發(fā)揮優(yōu)勢。比如西安強化研發(fā)、總部、平臺和高端制造，咸陽和西咸新區(qū)強化成果轉(zhuǎn)化、配套生產(chǎn)、應(yīng)用場景和規(guī)模化落地。陜西省社科院研究員張寶通對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，龍頭企業(yè)和重大項目會帶動產(chǎn)業(yè)鏈要素聚集。以重點項目建設(shè)為抓手，推動上下游補鏈強鏈，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，不僅會強化科技創(chuàng)新策源功能，同時進一步增強千億級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

陜西省發(fā)改委2025年5月發(fā)布的《推進西安—咸陽一體化發(fā)展重點工作任務(wù)》中提到，以西安區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設(shè)為總牽引，推動西安科研儀器平臺向咸陽開放，鼓勵兩市聯(lián)合組建“科學(xué)家+工程師”團隊，協(xié)同開展技術(shù)攻關(guān)，有效提升科技金融發(fā)展水平。

2025年6月新聞發(fā)布會上，西咸新區(qū)管委會副主任李志鋒表示，聚焦科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域，謀劃確定了26個方面120項具體任務(wù)，安排207個一體化項目，年度計劃投資317億元，推進西咸新區(qū)由一體化連接通道向一體化資源整合配置樞紐轉(zhuǎn)變。

兩方關(guān)鍵表態(tài)意味著產(chǎn)業(yè)協(xié)同已被放在更綜合的框架下推進，未來也會有相關(guān)項目與投資等更具體的落地。

只是，從城市觀察角度看，未來仍要警惕兩個問題。一是兩市在招商引資中出現(xiàn)同質(zhì)化競爭。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移停留在空間搬遷而非鏈條重組。

真正的一體化，不是各建一個園區(qū)、各做一套產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，而是把創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和政策鏈放在同一張區(qū)域圖上重新配置。

西咸一體化最復(fù)雜的部分，不在地理空間，而在行政邊界。

交通項目可以明確路線，產(chǎn)業(yè)項目可以簽約落地，公共服務(wù)事項也可以逐項清單化推進。但當一體化繼續(xù)深入，就會觸及更底層的問題。

比如，稅收如何分享，土地指標如何統(tǒng)籌，公共服務(wù)成本如何分擔(dān)，生態(tài)治理責(zé)任如何界定，重大項目收益和外部成本如何在兩市一區(qū)之間平衡。

上述問題在國家發(fā)改委批復(fù)的《西安都市圈發(fā)展規(guī)劃》中也被重點提出。該文件提到要建立同城化協(xié)調(diào)發(fā)展機制和成本共擔(dān)、利益共享機制。

具體來看，這是如何從項目協(xié)作走向制度協(xié)同的必經(jīng)階段。西咸新區(qū)的角色因此更加關(guān)鍵，它既不是單純的新區(qū)開發(fā)平臺，也不是西安和咸陽之間的緩沖地帶，而是承擔(dān)“紐帶作用”和“縫合功能”的核心載體。

陜西省此前對西咸新區(qū)的定位，已經(jīng)從一體化連接通道轉(zhuǎn)向一體化資源整合配置樞紐。這一轉(zhuǎn)變意味著，西咸新區(qū)需要處理的不只是建設(shè)任務(wù)，還有相應(yīng)的跨區(qū)域治理任務(wù)。

不過，也要看到，一體化越往深處走，推進難度越大。早期可以靠基建和重點項目形成顯性成果，后期則更依賴規(guī)則統(tǒng)一、標準互認、利益平衡和長期協(xié)調(diào)。后者往往不容易形成短期可見的政績，卻決定一體化是否能夠持續(xù)。

因此，觀察西咸一體化的下一步，關(guān)鍵不只是看會議提出了多少合作事項，而是看這些事項能否形成穩(wěn)定制度。

同時，西安如何發(fā)揮輻射帶動作用、咸陽能否在都市圈中提升主體地位、西咸新區(qū)是否真正具備跨區(qū)域資源配置能力等問題，也需要長期觀察。

西咸一體化的現(xiàn)實意義，正在于此。它不是兩個相鄰城市簡單靠近，而是一次關(guān)于都市圈治理能力的壓力測試。

對陜西而言，這關(guān)系到西安國家中心城市功能能否真正外溢，也關(guān)系到關(guān)中地區(qū)能否形成更強的整體競爭力。

對中國中西部城市而言，它同樣提供了一個觀察樣本。當中心城市進入存量優(yōu)化階段，都市圈一體化不再只是擴張敘事，而是治理能力、產(chǎn)業(yè)分工和公共服務(wù)再組織的綜合考題。