深化供熱改革 構(gòu)建綠色低碳安全高效的現(xiàn)代供熱體系

供熱，一端關(guān)系人民群眾溫暖過(guò)冬、生活質(zhì)量提升和城市安全運(yùn)行，是重要民生工程、民心工程；另一端連接能源體系建設(shè)與生態(tài)文明大局，地位舉足輕重。當(dāng)前，我國(guó)已邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)供熱保障的安全性、清潔性、經(jīng)濟(jì)性和舒適性提出了更高期待。“十五五”規(guī)劃綱要對(duì)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、建設(shè)美麗中國(guó)作出戰(zhàn)略部署，其中明確要加快熱力系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，因地制宜開展余熱資源利用和非化石能源供熱，有序推進(jìn)供熱計(jì)量改造和按熱量收費(fèi)，這為我們?cè)谛聲r(shí)期深化供熱改革發(fā)展指明了前進(jìn)方向。為此，我們應(yīng)當(dāng)深刻把握新形勢(shì)新任務(wù)，系統(tǒng)謀劃、扎實(shí)推進(jìn)供熱領(lǐng)域改革，加快構(gòu)建綠色低碳、安全高效、保障有力、智慧協(xié)同的現(xiàn)代供熱體系，更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的用熱需求，全力服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化大局。

一、準(zhǔn)確把握深化供熱改革整體方向

堅(jiān)持民生為本、溫暖可及。供熱成效直接關(guān)系百姓冷暖和社會(huì)穩(wěn)定。要始終把保障人民群眾特別是困難群眾溫暖過(guò)冬放在首位，推動(dòng)落實(shí)保供主體責(zé)任，健全供熱應(yīng)急保障機(jī)制，全力保障供熱安全穩(wěn)定運(yùn)行，不斷提高供熱服務(wù)的均等化、普惠化、便捷化水平，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

堅(jiān)持清潔低碳、綠色轉(zhuǎn)型。供熱是能源消費(fèi)和碳排放的重要領(lǐng)域。要堅(jiān)定不移貫徹綠色發(fā)展理念，將供熱發(fā)展融入碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略全局。善于統(tǒng)籌發(fā)展與減排、整體與局部、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，加快推動(dòng)供熱能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，努力促進(jìn)清潔能源、可再生能源和工業(yè)余熱在供熱中的比重提升，協(xié)同推進(jìn)供熱領(lǐng)域降碳、減污、擴(kuò)綠，為建設(shè)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)積極力量。

堅(jiān)持安全可靠、韌性支撐。供熱安全是城市運(yùn)行安全的重要一環(huán)。加強(qiáng)底線思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，立足我國(guó)能源資源稟賦和供熱實(shí)際，構(gòu)建多元互補(bǔ)、供應(yīng)穩(wěn)定的熱源保障體系。持續(xù)推進(jìn)供熱管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造升級(jí)，提升系統(tǒng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和應(yīng)急恢復(fù)能力，牢筑供熱安全底線，有效應(yīng)對(duì)極端天氣等挑戰(zhàn)。

堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、智慧賦能。科技創(chuàng)新是引領(lǐng)供熱高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)力。要緊跟新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢(shì)，推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)與供熱系統(tǒng)深度融合。大力促進(jìn)高效節(jié)能、清潔供熱、智慧調(diào)控、長(zhǎng)輸供熱等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，發(fā)展供熱新質(zhì)生產(chǎn)力，全方位提升供熱系統(tǒng)整體能效和智能化水平。

堅(jiān)持政府引領(lǐng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是深化供熱改革的重要方面。當(dāng)前供熱行業(yè)仍以政府為主導(dǎo)，需要在此基礎(chǔ)上逐步探索市場(chǎng)化改革路徑。既要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的積極作用，也要更好發(fā)揮政府在規(guī)劃引領(lǐng)、政策支持、標(biāo)準(zhǔn)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、保底服務(wù)等方面的作用。不斷深化供熱體制機(jī)制改革，健全價(jià)格形成機(jī)制，培育多元化市場(chǎng)主體，激發(fā)市場(chǎng)活力和內(nèi)生動(dòng)力。

堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、因地制宜。我國(guó)地域廣闊，各地氣候條件、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)差異較大。要秉持“全國(guó)一盤棋”觀念，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí)要注重地區(qū)差異性，科學(xué)確定技術(shù)路徑和發(fā)展模式，不搞“一刀切”，鼓勵(lì)地方探索符合自身特點(diǎn)的清潔高效供熱路徑。

二、充分認(rèn)識(shí)“十四五”以來(lái)供熱發(fā)展成效與挑戰(zhàn)

“十四五”以來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)供熱事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，北方地區(qū)冬季清潔取暖工作深入推進(jìn)，清潔供熱率不斷提升。截至2025年底，我國(guó)北方地區(qū)供熱總面積260億平方米，其中清潔供熱面積221億平方米，清潔供熱率達(dá)85%。

清潔低碳轉(zhuǎn)型與能耗雙控取得關(guān)鍵進(jìn)展。國(guó)家清潔供熱推進(jìn)力度前所未有，中央財(cái)政累計(jì)投入資金1209億元，帶動(dòng)地方政府和社會(huì)投資超過(guò)4000億元，為技術(shù)路線探索和規(guī)模化推廣提供了堅(jiān)實(shí)保障。截至2025年底，全國(guó)已有88個(gè)城市被納入中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖范圍，累計(jì)完成散煤治理4100余萬(wàn)戶，減少煤炭消耗8000余萬(wàn)噸。2025年1-11月，全國(guó)供熱耗用原煤總量為3.12億噸，同比僅微幅增長(zhǎng)0.1%；同時(shí)，全國(guó)供電煤耗率持續(xù)下降至304.5克/千瓦時(shí)，同比降低0.2克。供熱系統(tǒng)能效逐步提升，煤炭消費(fèi)總量得到有效控制。

技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用加速推進(jìn)。長(zhǎng)輸供熱、熱泵、蓄熱、智慧供熱管控平臺(tái)等一批先進(jìn)技術(shù)正在得到示范應(yīng)用和推廣。供熱裝備制造水平提升，部分關(guān)鍵技術(shù)裝備已實(shí)現(xiàn)自主化。在夏熱冬冷地區(qū)，空氣源、地源、水源熱泵等清潔高效技術(shù)應(yīng)用逐步擴(kuò)大，為因地制宜探索綠色低碳供熱路徑積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

體制機(jī)制改革逐步深化。在中央層面，國(guó)家發(fā)展改革委等部門正深入開展供熱價(jià)格形成機(jī)制、智慧供熱等系列專題研究。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2024-2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》明確提出，要加快供熱計(jì)量改造和按熱量收費(fèi)，并要求到2025年底，城市供熱管網(wǎng)熱損失較2020年降低2個(gè)百分點(diǎn)左右。在地方層面，一批先行地區(qū)在供熱計(jì)量改革方面取得突破性進(jìn)展，為后續(xù)改革探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。有的地區(qū)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期摸索，逐步構(gòu)建起“政府主導(dǎo)、科技賦能、多元共治、服務(wù)升級(jí)”的智慧供熱生態(tài)，用戶滿意度達(dá)95%以上；有的地區(qū)堅(jiān)持精細(xì)管理、數(shù)字賦能，實(shí)現(xiàn)七成以上用戶節(jié)能節(jié)支，全網(wǎng)年平均熱單耗降幅超過(guò)30%；有的地區(qū)創(chuàng)新推出個(gè)性化用熱模式和節(jié)能激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縣域供熱計(jì)量基本全覆蓋，投訴量同比下降七成。上述實(shí)踐表明，供熱改革已進(jìn)入精細(xì)化、市場(chǎng)化運(yùn)行的新階段。通過(guò)持續(xù)深化改革，群眾獲得感、幸福感、安全感不斷提升，節(jié)能減碳、企業(yè)增效、群眾受益多重成效愈發(fā)凸顯。

同時(shí)也要清醒認(rèn)識(shí)到，深化供熱改革仍面臨一些需要持續(xù)破解的難題：城鄉(xiāng)區(qū)域供熱發(fā)展還不夠平衡，部分農(nóng)村地區(qū)、老舊小區(qū)供熱保障能力有待提升；清潔熱源成本相對(duì)較高，穩(wěn)定性需進(jìn)一步加強(qiáng)；供熱系統(tǒng)調(diào)節(jié)靈活性有待提高，以適應(yīng)可再生能源波動(dòng)性接入和用戶側(cè)柔性需求；南方夏熱冬冷地區(qū)供熱需求對(duì)現(xiàn)行政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提出了新的要求；供熱價(jià)格機(jī)制尚需完善，市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提高；部分老舊管網(wǎng)安全隱患不容忽視。

三、“十五五”供熱改革發(fā)展建議

面向“十五五”，應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取有效措施，助力供熱事業(yè)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

優(yōu)化供熱發(fā)展布局。著力加強(qiáng)國(guó)家級(jí)、區(qū)域級(jí)供熱規(guī)劃與能源、城鄉(xiāng)建設(shè)等規(guī)劃的銜接，推動(dòng)供熱領(lǐng)域從能耗雙控穩(wěn)步向碳排放雙控轉(zhuǎn)型。在北方地區(qū)，穩(wěn)步發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱，因地制宜擴(kuò)大工業(yè)余熱、核能余熱、地?zé)岬壤靡?guī)模，構(gòu)建跨區(qū)域、多能互補(bǔ)的長(zhǎng)輸供熱體系。在南方夏熱冬冷地區(qū)，本著因地制宜、分類施策、綠色低碳、民生優(yōu)先原則，按照一城一策要求，探索推廣分布式清潔能源供熱，構(gòu)建適配區(qū)域特征的綠色低碳供熱體系。

加快推動(dòng)清潔能源熱源替代。控制新增燃煤燃?xì)夤幔行蛲七M(jìn)現(xiàn)役燃煤天然氣熱源清潔化改造和靈活性改造。積極擴(kuò)大電能、可再生能源等清潔能源在供熱中的應(yīng)用。探索發(fā)展地?zé)崮芄幔虻刂埔送七M(jìn)生物質(zhì)能清潔供熱，鼓勵(lì)太陽(yáng)能供熱與其他能源結(jié)合的多能互補(bǔ)系統(tǒng)。加強(qiáng)工業(yè)余熱、數(shù)據(jù)中心余熱等低品位熱源的回收利用。應(yīng)分類施策、多措并舉，充分發(fā)揮地方資源稟賦，努力促進(jìn)城鎮(zhèn)地區(qū)清潔供熱比例和可再生能源供熱占比穩(wěn)步提升。

加快建設(shè)智慧供熱系統(tǒng)。積極推動(dòng)傳統(tǒng)供熱系統(tǒng)向“源網(wǎng)站戶儲(chǔ)”協(xié)同的新型供熱系統(tǒng)演進(jìn)。加快供熱系統(tǒng)數(shù)字化、智能化改造，推廣智慧供熱調(diào)度管控平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)熱源、管網(wǎng)、換熱站、用戶的全鏈條智能感知與優(yōu)化調(diào)控。大力提倡分戶計(jì)量和計(jì)量收費(fèi)，激發(fā)用戶節(jié)能潛力，推廣應(yīng)用戶用熱量表法和智能溫控裝置，鼓勵(lì)供熱企業(yè)與科技企業(yè)合作，推動(dòng)供熱計(jì)量與溫控一體化。發(fā)展用戶側(cè)柔性調(diào)節(jié)和蓄熱技術(shù)，提升系統(tǒng)對(duì)可再生能源的消納能力和整體能效。依托數(shù)字化技術(shù)建立區(qū)域供熱大數(shù)據(jù)中心，整合能源生產(chǎn)、輸配、消費(fèi)數(shù)據(jù)，為低碳場(chǎng)景設(shè)計(jì)和能源優(yōu)化配置提供決策支撐。不斷加強(qiáng)高效節(jié)能供熱技術(shù)和裝備的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

健全供熱安全保障與應(yīng)急管理體系。持續(xù)夯實(shí)供熱能源供應(yīng)安全基礎(chǔ)，加強(qiáng)清潔熱源多元化建設(shè)，完善燃煤、天然氣等儲(chǔ)備制度。強(qiáng)化供熱管網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)與維護(hù)，及時(shí)排查整治安全隱患，提升管網(wǎng)本質(zhì)安全水平。建立健全覆蓋政府、企業(yè)、用戶的供熱應(yīng)急管理體系，完善分級(jí)分類應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急搶修力量和物資儲(chǔ)備，確保極端天氣、突發(fā)事件下的供熱安全穩(wěn)定。探索彈性供熱機(jī)制，在法定供暖期前后遇寒潮可提前或延長(zhǎng)供熱、按實(shí)際用熱量結(jié)算，彰顯民生保障溫度。

深化供熱成本疏導(dǎo)機(jī)制與價(jià)格改革。進(jìn)一步厘清供熱領(lǐng)域政府與市場(chǎng)邊界。深化供熱企業(yè)改革，推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。健全反映成本、激勵(lì)節(jié)約、促進(jìn)轉(zhuǎn)型的供熱價(jià)格形成機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)步推行計(jì)量收費(fèi)。科學(xué)調(diào)整兩部制熱價(jià)結(jié)構(gòu)，合理劃分基本熱價(jià)與計(jì)量熱價(jià)比例，在具備條件的地區(qū)逐步探索取消熱費(fèi)結(jié)算面積上限約束，推行“多退少補(bǔ)”雙向激勵(lì)機(jī)制，充分體現(xiàn)“多用多交、少用少交”的公平原則。建立健全熱價(jià)與燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，保障供熱企業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。培育開放競(jìng)爭(zhēng)的供熱市場(chǎng)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與清潔供熱項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。完善供熱服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化監(jiān)管，提升服務(wù)水平。

強(qiáng)化供熱改革政策支持與科技支撐。充分用好國(guó)家推動(dòng)“大規(guī)模設(shè)備更新”的有關(guān)政策機(jī)遇，更新供熱領(lǐng)域的高耗能設(shè)備。完善促進(jìn)清潔供熱發(fā)展的財(cái)政、價(jià)格、金融、土地等支持政策。將清潔供熱納入綠色低碳產(chǎn)業(yè)培育重點(diǎn)，構(gòu)建“技術(shù)研發(fā)—檢測(cè)認(rèn)證—標(biāo)準(zhǔn)制定—推廣應(yīng)用”完整產(chǎn)業(yè)鏈。評(píng)估將南方清潔供熱建設(shè)項(xiàng)目納入財(cái)政支持范圍的可行性，支持關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和示范項(xiàng)目建設(shè)。建議有條件的地方設(shè)立專項(xiàng)引導(dǎo)基金，對(duì)高能效技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用給予適當(dāng)補(bǔ)貼。進(jìn)一步加大供熱領(lǐng)域科技創(chuàng)新投入，布局前沿技術(shù)研發(fā)，突破關(guān)鍵材料和裝備瓶頸。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，制定、修訂覆蓋設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、服務(wù)全過(guò)程的供熱標(biāo)準(zhǔn)，形成適應(yīng)不同地區(qū)特點(diǎn)和需要的差異化標(biāo)準(zhǔn)體系。重視人才培養(yǎng)和引進(jìn)，打造高素質(zhì)專業(yè)化的供熱人才隊(duì)伍。同時(shí)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，普及清潔供熱知識(shí)，倡導(dǎo)綠色低碳用熱方式，推廣節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)等創(chuàng)新機(jī)制，激發(fā)全社會(huì)節(jié)能降碳的內(nèi)生動(dòng)力。

（國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格成本和認(rèn)證中心主任 盧延純）