俄羅斯科技創新規劃指標的演變、特征及相關思考

科技創新規劃為國家科技創新發展提供了明確方向和指導性目標。科技創新規劃的常規做法是立足國家科技統計調查體系，遴選具有一定代表性的科技創新指標，并根據國家戰略需求和科技創新發展趨勢，確定到未來某一時期的發展目標值。這些指標及其目標值是科技創新規劃的重要組成部分，可以作為指導科技創新政策制定、開展科技創新能力監測和相關政策評估的基礎。俄羅斯一直保留制定、執行和評估科技創新規劃的傳統，重視設立科技創新規劃的指標及目標值，強調發揮科技創新指標的引領和導向作用。回顧俄羅斯科技創新規劃指標的演變過程，總結其指標設計的邏輯和特征，對中國科技創新規劃的指標選擇及其未來的拓展性研究具有一定的參考意義。

中國關于俄羅斯科技創新規劃的研究較少，已有研究大致可以分為兩大類。第一類是對俄羅斯特定的科技創新規劃進行介紹和分析。這類研究通常著眼于某一項科技創新規劃的背景、舉措和成效，較少關注規劃指標，也較少考察其演變過程。第二類是在梳理俄羅斯科技創新實踐的過程中，涉及科技創新規劃。這類研究通常基于歷史視角對科技創新體系、戰略和政策進行歸納和總結，科技創新規劃僅是其中的一部分，較少對其展開詳細論述。在這些研究中，尚無關于俄羅斯科技創新規劃指標的系統研究，也未對指標設計的演變歷程和特征進行考察。本文梳理了俄羅斯歷年科技創新規劃指標，分析了指標設計的特征，特別是近年來指標所體現的戰略轉變邏輯，并提出了啟示。

一

俄羅斯科技創新規劃概況

蘇聯解體后，俄羅斯繼承了蘇聯時期的科技實力，然而由于國家動蕩、經濟衰退、人才流失和資金缺乏等原因，科技發展面臨巨大阻礙，科技創新水平嚴重下滑。但與此同時，俄羅斯也延續了對科技創新的統籌規劃，在1996年頒布《俄聯邦科學和國家科技政策法》后，出臺了一系列與科技創新相關的法律和規劃，以推動科技體系改革，構建國家創新政策體系，實現化解危機、重塑科技實力的目標。進入21世紀后，隨著經濟形勢的好轉，俄羅斯更加重視科技創新，更多與科技創新相關的規劃相繼出臺。這些規劃瞄準俄羅斯國家發展的重要命題，根據國內外形勢變化，及時調整政策任務，同時逐步設立定量指標及其目標值，使其成為規劃文件中的重要組成部分。

俄羅斯與科技創新相關的規劃可以分為五大類。第一類是連續發布的“國家發展目標”相關規劃，涉及國家經濟社會發展的方方面面，近年來與科技創新的關系愈發密切，如《2030年前和2036年前國家發展目標》（2024年）等。第二類是科技政策改革相關規劃，主要出現在早期重構科技體系、重塑科技實力的階段，旨在推動國家創新體系的建立與完善，如《2010年前創新體系發展政策的基本方向》（2005年）。第三類是連續發布的“創新發展戰略”“科技發展戰略”或“科技創新發展戰略”，旨在明確科技創新發展的目標、優先事項和政策工具，如《科技發展戰略》（2024年發布）。此外，俄羅斯會不定期出臺一些類似的綜合性科技創新戰略，如《2030年前技術發展構想》（2023年）。第四類是與科技創新發展戰略配套的科技創新實施計劃，往往涉及實現戰略目標的具體方案、項目行動、預算撥款和預期成果等，如《國家科技發展計劃》（2019年）、《科學技術十年行動計劃》（2022年）。第五類是專項規劃，既包括《基礎科學研究計劃（2021—2030）》（2020年）等針對特定研究類型的規劃，也包括《2035年之前能源戰略》（2020年）、《氫能發展構想》（2021年）等針對特定產業或技術領域的規劃。在這些規劃中，早期較少出現定量指標，但近年來定量指標及其目標值的重要性大幅提高，成為下一步科技創新發展的方向和指引（見表1）。

二

俄羅斯科技創新規劃指標的演變

俄羅斯科技創新規劃的指標設計思路與其國家發展戰略目標基本一致，也與其面臨的國內外形勢基本契合。從設計思路和具體指標選擇來看，俄羅斯科技創新規劃指標出現了兩次較大的變化。第一次變化發生在2005年前后，指標實現了從無到有，逐漸成為規劃的重要組成部分。第二次變化體現在指標所蘊含的戰略意圖上，以2022年俄烏沖突的爆發為轉折，指標發生顯著變動：俄烏沖突爆發前，指標設計突出國際視野和國際開放；俄烏沖突爆發后，指標設計由“向外看”轉變為“向內看”，突出技術自主性和獨立性。

2.1 第一次轉變前的規劃指標

蘇聯解體后至21世紀初，是俄羅斯向市場經濟體系過渡的時期，也是俄羅斯遏制科技領域危機、重構科技體系、恢復科技力量的時期。為了盡快改變科技人才大量流失、科研機構數量銳減、資金投入嚴重不足、國家科研創新活力較弱等不利局面，俄羅斯加快科技領域立法，組建科研機構，構建科技政策體系。相較于后續的科技創新規劃，這一時期更聚焦于戰略性發展綱要，以“政策”和“改革”為關鍵詞，以構建國家創新體系為目標，較少提及科技指標，沒有設定指標的發展目標值。例如，1998年出臺的《1998—2000年科學改革構想》和2002年出臺的《2010年前和未來科技發展政策》，均是對政策舉措的表述；2005年出臺的《2010年前創新體系發展政策的基本方向》提及了4個要關注的指標，包括研發支出占GDP比重、開展創新活動企業占比、國內外產品銷售總額中創新產品占比和技術進出口差額，但并未將其作為重點，也未設計相應的發展目標值。

2.2 第一次轉變后的規劃指標

21世紀初至2022年俄烏沖突爆發前，俄羅斯面臨全球競爭加劇、新一輪技術變革來臨和傳統經濟發展模式潛力耗盡等壓力，但較之前的科技創新形勢有所好轉，國家創新體系已基本建立，因此這一時期的科技創新規劃和政策重點是發展創新型經濟、融入全球科技創新網絡和參與全球競爭。

這一時期，“國家發展目標”相關規劃主要包括：《2020年前經濟社會長期發展戰略》（2008年）、《2024年前國家發展目標與戰略任務》（2018年）、《2030年前國家發展目標》（2020年）。其中，《2020年前經濟社會長期發展戰略》對科技創新的關注較多，主要圍繞研發投入、企業創新活動和創新產品設計指標；而《2024年前國家發展目標與戰略任務》和《2030年前國家發展目標》中的科技指標較少，前者關注科技創新基礎設施和條件的建設，后者則關注數字化轉型（見表2）。

同時期的科技創新規劃引入了大量科技創新指標，涉及研發投入（包括資金、人員和設施）、論文和專利產出、創新主體（包括創新型企業、大學、研究機構、創新平臺等）和創新績效等，比較全面地涵蓋了科技創新的各方面，也反映了俄羅斯力圖提升創新能力，以及參與全球科技競爭的戰略意圖（見表3）。這些規劃中，《國家科技發展計劃》最具代表性。該計劃于2019年3月發布，是其中最接近2022年俄烏沖突爆發時間的一項計劃。這一計劃旨在發展國家智力潛力，為經濟結構轉型提供技術和智力支持，有效組織和推進國家科技創新活動。此時，俄羅斯仍致力于融入全球科學空間和創新鏈，因此其指標設計瞄準全球優勢領域和領先地位，側重擴大國際影響力和吸引力。2019年《國家科技發展計劃》中的科技創新相關指標主要有17個（見表4），這些指標大致可以被歸為4個類別：一是人才類，強調人才競爭力和對外吸引力；二是資金類，除了研發投入規模，也強調投入結構，特別是非政府資金；三是機構設施類，強調機構設施的“世界級”屬性；四是產出類，改變了之前關注總量指標的做法，聚焦優先領域，強調學科、科學和技術的卓越性。

2.3 第二次轉變后的規劃指標

2022年爆發的俄烏沖突及隨之而來的全面封鎖，對俄羅斯科技領域造成了巨大的沖擊，同時也導致其科技創新規劃指標的設計邏輯有所轉變。盡管俄羅斯在部分重點領域推行進口替代和自主可控，但俄烏沖突后外部形勢急劇惡化，西方國家實施了一系列嚴厲的科技制裁，俄羅斯最具科技創新能力且關系未來發展的行業和實體遭受極限制裁，獲取關鍵技術的途徑被切斷，國際科研合作項目停止，科技人員交流和外來科研經費中斷，此時亟須建立一個核心要素完全獨立于外國機構且完整的經濟運行體系，以實現真正的技術主權。自此，“技術主權”一詞成為俄羅斯科技創新規劃等政府文件的核心關鍵詞。2022年至2025年初，俄羅斯密集出臺了《2030年技術發展構想》（2023年）、《2030年前和2036年前國家發展目標》（2024年）、《科技發展戰略》（2024年），在延續之前規劃指標強調研發投入、企業創新等方面的同時，開始以前所未有的力度強調實現技術主權。

2023年5月，俄羅斯聯邦政府發布《2030年前技術發展構想》，明確了技術發展面臨的挑戰、原則和目標，旨在根據國家發展目標和國家利益，創造技術條件，推動社會經濟發展。該文件提出，到2030年技術發展應實現三大目標：一是確保國家控制關鍵技術和跨領域技術的再生產；二是向創新驅動型經濟過渡，強化技術在經濟和社會發展中的核心作用；三是為生產系統的可持續運行和發展提供技術保障。針對每個目標，分別設立了一系列指標及2030年目標值（見表5）。這些指標及相應的行動舉措不僅與增強企業創新活力、推動產業結構轉型的長期政策目標一致，而且為俄烏沖突爆發后俄羅斯面臨的技術制裁和供應鏈中斷問題提供了解決方案，突出了未來技術政策的優先事項和核心邏輯，即確保技術主權。

2024年2月，俄羅斯總統批準了新版《科技發展戰略》，明確了到2030年的目標、主要任務和優先事項，旨在通過有效的制度，充分利用國家智力資源，確保國家獨立性和競爭力，實現國家優先事項。該戰略并未提出定量指標的目標值，但明確了評估政策有效性的5個監測指標：①青年科學家占科學家總數的比例；②國內生產的知識密集型產品的稅收收入；③國內生產的知識密集型產品銷售量與來自不友好國家的知識密集型產品銷售量之比；④GDP中高技術和科學密集型產業的比重；⑤國內研發支出和預算外資金在研發支出中的占比。此外，在闡述科技政策時，提及研發投入占GDP比重這一指標時，要求到2030年達到2%。這些指標不僅注重研發投入的多元化，更強調高技術領域的國產替代。

2024年5月，俄羅斯總統批準了《2030年前和2036年前國家發展目標》（以下簡稱《國家發展目標》），確定了7個國家目標，包括維持人口穩定、保障公民健康和福祉、支持家庭，實現個人潛力、發展個人才能、培養愛國精神和社會責任感，保障舒適安全的生活環境，保障生態安全，保障可持續和充滿活力的經濟，保障技術領先，實現國家和市政管理、經濟和社會領域數字化轉型。其中，“保障技術領先”目標與科技創新直接相關，具體設定了6個方面的指標及2030年的目標值（見表6）。按照內容的不同，這6個方面的指標可歸為3個類別：第一類指標體現對技術、產業和經濟獨立自主的要求，聚焦各國激烈爭奪制高點的戰略性關鍵技術領域，并強調發展新市場和保持技術獨立；第二類指標體現對企業主體的要求，同時強調企業研發投入和經濟效益；第三類指標體現對研發投入的要求。此外，其他國家目標下也有部分與科技創新相關的指標，體現科技創新的效果和影響，其多與國產化、數字化、教育等相關（見表7）。

三

俄羅斯科技創新規劃指標設計的特征

3.1 選取邏輯演變：適時體現戰略轉向

俄羅斯科技創新規劃的指標選取與其國際國內形勢密切相關，體現了國家意志下的戰略性特征，以及特定階段的特定要求。俄羅斯科技創新發展面臨三大命題：一是經濟發展轉型，二是國際形勢壓力，三是科技創新體系重構。其中，前兩個命題貫穿始終，塑造了俄羅斯的科技創新模式，深刻影響其科技創新體系。隨著國家需求和挑戰的變化，俄羅斯科技創新規劃的側重點也隨之而變，設定的規劃指標也發生明顯的戰略轉向。

第一，俄羅斯科技創新規劃指標的設計體現了在國際政治局勢影響下，從追求國際化到強調技術主權的戰略轉向。20世紀90年代至21世紀初，俄羅斯處于化解危機和適應市場經濟的改革階段，如何保持國家科技潛力、重構科技體系成為國家工作重點，因此科技創新規劃強調制度建立和改革，較少采用具體指標。21世紀初至2022年俄烏沖突爆發前，俄羅斯整體局勢好轉，開始向創新經濟轉型，戰略目標轉變為融入全球科學空間和創新鏈，此時，科技創新規劃指標強調國際視野，追求“世界級”、頂尖和卓越。俄烏沖突爆發后，俄羅斯面臨的國際形勢急劇惡化，技術和經濟制裁導致其供應鏈中斷、產業系統功能受損，科技創新政策進入了極限制裁下的動員發展階段，確保技術主權成為優先事項。此時，科技創新規劃指標更強調技術自主性、獨立性，更加突出國家對關鍵技術和跨領域技術的控制。

第二，俄羅斯科技創新規劃指標的設計體現了在國內經濟特征影響下，從國家力量主導到國家力量和企業主體并重的戰略轉向。蘇聯計劃經濟時代的“遺產”深刻影響俄羅斯的市場經濟性質、結構和運作方式，也深刻影響其創新性質、來源和組織管理方式，在該模式下，國家力量作用顯著、中央政府占主導地位，與此同時，國內市場與科技創新結合不夠緊密，企業難以成為真正的創新主體，從而導致其創新經濟發展落后于發達國家。因此，從國家主導轉向以企業為支撐的創新經濟，成為俄羅斯科技創新發展的重要任務。例如，2008年出臺的《2020年前經濟社會長期發展戰略》，設置了私營部門研發投入占比指標，2023年和2024年相關科技創新規劃中也對私營部門發展提出了更多的要求，設置了更多與企業主體，特別是小型科技公司相關的指標。同時，要求國家控制關鍵和跨領域技術，體現了國家力量與企業主體并重的發展思路。

3.2 當前關注焦點：強調自主、優先順序和效益

從科技創新規劃指標的內涵來看，當前俄羅斯科技創新規劃具有極為鮮明的特色，反映了俄羅斯面臨的主要政治、經濟和國際形勢。

第一，俄羅斯科技創新規劃指標突出體現了技術自主性、獨立性和可控性。近年來，由于面臨西方國家全面經濟和技術封鎖，俄羅斯高度重視技術和產品的獨立研發和自主可控能力，力求實現自主發展，確保技術主權。在技術獨立性方面，采用了技術主權水平、關鍵和跨領域技術發展水平、技術依賴系數等指標；在國產化方面，采用了關鍵經濟部門使用本國基礎和應用軟件的比例等指標；在產業可控性方面，采用了基于本國開發路線創造的高科技商品和服務占比等指標。

第二，俄羅斯科技創新規劃指標聚焦于優先發展領域的科技推進。《技術發展構想》指出，實現技術主權必須形成技術優先順序，并在科技周期各階段一致地貫徹此順序。這一想法早在2019年發布的《國家科技發展計劃》中就有所體現。對于常用的論文、專利等產出指標，未采用整體規模指標，而是關注優先領域的數量。當前，俄羅斯更加重視細分領域、戰略性領域。在2024年“保障技術領先”這一國家目標中，強調生物經濟、人工智能和無人機系統等重點技術領域，這與其自主發展的國家戰略一致。

第三，俄羅斯科技創新規劃指標關注創新經濟效益。受歷史影響，俄羅斯經濟發展具有依賴能源資源生產和出口、政府干預經濟活動、寡頭經濟影響深遠等顯著特征，雖然支持市場發展創新經濟，但其市場機制與西方國家不同，企業創新活力不足，中小企業無法充分發揮其作用。因此，其規劃指標強調私營部門的研發投入和作用發揮，特別強調中小企業的作用及創新的經濟效益，設立了小型科技公司數量、小型科技公司收益和私人投資增長率等指標。

3.3 作用影響發揮：體現對政策的強引導作用

俄羅斯科技創新規劃指標的第一項功能是發揮引領和導向作用，特別是對制定科技政策的指引作用。其規劃通常會提出具體目標，為每個目標分別設置一些指標，并提出相對應的政策、舉措、行動或項目規劃，以及明確的行動主體、負責部門或預算撥款，從而實現目標指標與政策相互作用，以目標指標指導政策舉措，以政策舉措推動目標實現。

俄羅斯科技創新規劃指標的第二項功能是監測評估。一方面體現在對國家科技創新實力和能力的監測方面。指標數據成為判斷俄羅斯面臨的國際形勢和挑戰的依據，以及制定下一步規劃的基礎。另一方面還體現在評估政策的有效性方面。由于指標與政策舉措聯系緊密，因此可將其作為政策評估的重要依據。

俄羅斯科技創新規劃指標的第三項功能是推動新指標、新方法研究，以及統計、調查、評估工作開展。例如，針對“關鍵技術和跨領域技術發展水平”這類指標，目前并沒有確定的計算方法和數據，需要“制定計算指標的方法”，這要求明確何為關鍵技術、何為跨領域技術，從而倒逼各部門進行技術預測和技術摸底。

四

啟示

指標在俄羅斯科技創新規劃中占據重要地位，發揮重要的引領和導向作用。從俄羅斯歷次科技創新規劃可以得知，設定的指標與其面臨的國際環境和國情密切相關，與國家戰略基本保持一致，具有鮮明的國家特色。近年來，在全面封鎖和極限制裁的背景下，俄羅斯科技創新規劃指標發生了顯著變化，更加強調技術主權。中國在設計科技創新規劃指標時，可以有所借鑒，但更要立足本國的基本國情和發展目標，有所側重、有所延續、有所摒棄和有所發展。

第一，可充分借鑒俄羅斯部分宏觀規劃指標。當前，中國正處于融入并逐步主導全球創新網絡的關鍵階段。雖然面臨美國的技術遏制，但中國的情況與俄羅斯有本質不同：俄羅斯既無法獲取西方技術，也難以獲得使用西方技術的第三方產品，同時其國內技術替代能力也極為有限。因此，中國在規劃指標的選取上，可以部分借鑒國際先進的規劃思路：借鑒俄羅斯規劃指標第二次轉變前的指標，采用與既有統計體系緊密關聯、在科技指標領域已達成普遍共識且具有明確計算方法、能夠實現國際可比、體現科技創新宏觀情況的成熟指標，并更多地選取強調頂尖、卓越和影響力的指標；借鑒其重視創新經濟效益的思路，選取體現企業創新能力和產業創新水平的指標；其技術自主相關指標在概念和方法上尚不成熟，但有必要進行指標探索和創新，以更好地適應科技強國建設需求。

第二，規劃指標要與政策導向保持一致。指標設計和政策舉措都是為實現科技創新規劃總體目標而服務的，中國在設計規劃指標時，也應遵循這一原則。要實現2035年前建成科技強國的目標，除了發揮指標對全社會力量的動員作用之外，更應該將其與政策舉措相結合。一方面，指標應發揮對政策舉措的引領導向作用，為政策舉措指明方向，監測和評估政策的有效性；另一方面，要以有的放矢、高效務實的具體政策舉措呼應指標，針對每個或每類指標配套相關具體政策舉措，明確責任主體和行動項目。

第三，設計新指標需要循序漸進。近年來，俄羅斯科技創新規劃提出了很多新指標，對于中國下一步指標設計具有一定的啟發意義。在當前科技自立自強重要性凸顯、科技創新政策趨于精細化的情況下，傳統指標不能完全適應新形勢下統籌規劃和政策管理的需要，適時開展新指標、新方法的研究開發是必然的。但新指標往往難以通過常規統計手段實現，其在概念范疇、計算方法上不夠成熟，也難以達成共識。因此，需要充足的時間并投入大量資源和研究力量，搭建新方法和新手段，建立新制度，并通過反復咨詢、實踐和測試優化調整。

免責聲明：本文轉自科情智庫，原作者韓佳偉，玄兆輝，郭夢縈，劉穎瑩。文章內容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯系我們！

轉自丨科情智庫

作者丨韓佳偉，玄兆輝，郭夢縈，劉穎瑩

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