城市治理“中國范式”的三十年觀察

過去三十年，我一直從事公共行政與市民參與的研究。在美國工作期間，我曾借助研究機會深度參與世界各地地方政府改革，追蹤研究中國多個城市地方政府治理與電子政務領域的改革經驗。早在二十多年前，當互聯網浪潮剛剛開啟時，學術界就在熱烈探討科技將如何重塑政府形態。2002年，我在《公共行政評論》上發表了題為《重塑地方政府與電子政務倡議》的文章。文章建構了一個“一站式”公共服務的理論圖景：政府應當構建一個統一的網上平臺直接對接市民訴求，而在“后臺”，不同職能部門通過數據聯動實現深度合作。這樣一來，無論是繳納費用還是政務咨詢，市民只需面對一個入口，即可享受便捷的服務。

彼時，筆者相信技術可以打破部門壁壘。文章發表后的二十年間，我持續深度參與海外多地地方政府的改革實踐，致力于將這一理論愿景付諸現實。然而，學術理想與制度現實之間的結構性張力卻始終難以彌合：由于碎片化治理體系的條塊分割、資源不足、動員能力受限以及部門間根深蒂固的數據孤島現象，加之高昂的開發成本，這種理想化的服務模式在西方國家始終難以真正落地。

在北京12345見證“夢想成真”

令我振奮的是，過去十多年里，中國在電子政務改革上展現出了強大的制度創新生命力。從“一網通辦”到“最多跑一次”，改革逐步深化。2021年，我到香港城市大學工作，獲得了更多機會，近距離觀察中國的治理變革。

2024年，我參加北京接訴即辦改革論壇，走訪了北京市市民熱線服務中心。走進運轉有序的平臺指揮中心，我的內心深受震撼。我意識到，當年學術界構想中的“一站式”服務模式，已然在這里找到了最生動的實踐范本。北京不僅做到了跨部門、跨層級的治理閉環，更將紛繁復雜的民生訴求全部整合進“12345”這一個號碼中。令我感觸最深的是，北京12345已經超越了傳統意義上由政府主導的“電子政務”范疇。它不僅僅是一個熱線電話、一個便民辦事平臺，更是一個匯聚社區、街道、社會組織與志愿者力量，推動多元主體協同共治的現代治理中樞。這種制度實踐有效回應了西方學術界討論多年卻難以全面實現的“協同治理”（Collaborative Governance）理論命題。

2025年11月，我們在香港舉辦了聚焦城市治理與創新的國際會議。為了多維度展示超大城市治理的中國方案，我們特別邀請了北京市政務服務和數據管理局主要領導、北京市市民熱線服務中心相關負責人以及深度記錄基層治理實踐的電影《您的聲音》的導演與主演來到現場。在會上，北京代表團向來自亞、歐、澳三大洲多個國家的學者和嘉賓系統分享了他們的服務理念與實踐經歷，這是一次極具啟發性的學術與現實的碰撞。在學術界，我們關于“一站式”政務服務的討論已經延續數十年，雖然西方國家率先提出了這種可能性，并嘗試過建立類似“311政務中心”等機構，但從全球比較治理的視角審視，在數據全面互通、跨部門深度協作與服務精準響應三個維度上，北京已走在世界最前列。尤為值得一提的是，北京的市民服務熱線不僅面向中國人民，更通過多語言、多文化渠道延伸至世界各地的訪客。與會各國學者和參會者看到這些案例展示時，表現出的不僅是學術上的興趣，更是一種由衷的認同，甚至紛紛表示要親自到北京實地觀察學習。這種國際感召力讓我深刻意識到，在中國城市治理創新中，我們已經將討論了數十年的學術設想，轉化為一套不僅解決民生關切，且具備世界典范意義的制度實踐。

從“選舉議會民主”到“全過程、全天候持續響應民主”

作為公共管理學者，北京的實踐引發了我對民主概念的反思。在西方傳統的定義里，民主主要體現為每幾年一次的議會和行政首長選舉，通過選票選出代表以表達和回應民生訴求。但在日益嚴重的政治極化下，這種模式往往陷入黨派之爭，政權更迭導致公共政策的連續性受損，民生議題往往議而不決，缺乏跨屆期的長遠規劃與持續投入。當然，理論上，西方民主參與還可以通過社交媒體、輿論、民間表達等渠道反映意愿與訴求，然而西方媒體過度商業化，導致利益格局割裂、信息生態碎片化，再加上假新聞的沖擊，這些民主參與方式也逐漸失去公信力。當前，西方學術界已有相當數量的學者相繼公開指出，西方民主治理正面臨深層次的結構性危機，部分論者甚至認為其存在制度性崩潰的風險。

就在此時，我見證了北京市12345熱線的成功運行，從中觀察到民主治理的另一種實現，那是一種“全天候、全時段、全過程”的民主參與。市民的訴求、偏好以及對政府績效管理結果的實時追蹤，通過數字化渠道即時反映給決策層并迅速觸發響應機制。這不再是幾年一次的權力行使，而是融入日常生活的治理參與。

此外，這種基于數字技術和多種科技支撐的治理精準度也令人驚嘆。通過大數據和人工智能，以及多渠道數據收集和整合，熱線中心可以對不同季節、不同時段、不同區域、不同部門的問題進行科學分析。在許多潛在矛盾尚未顯性化表現時，政府已經能通過數據監測和預測研判進行預防性治理，實現“以民為本”的超前響應。這種對民生痛點的敏銳感知和即時解決，展現了民主治理在數字化時代的創新實踐路徑。

講好城市治理的“中國故事”

北京市市民熱線服務中心的治理已經具備了高度的國際化與包容性。12345熱線現在不僅支持多語種服務，還深度嵌入了人工智能分析。國際訪客甫抵機場，便可見到12345熱線的相關宣傳。這意味著無論是本地居民還是訪客，都能感受到這個城市“接訴即辦”的溫度。

回顧過去的發展歷程，我們經歷了從農業大國到制造業大國，再到科技強國的跨越。如今，在5G通信、人工智能、高鐵技術、航空航天、新能源技術等領域，中國已展現出領先實力。而北京市 12345 熱線的成功，標志著我們在社會治理，特別是超大城市治理這一全球性難題上，也完全有能力提供具有世界借鑒價值的制度范本。

同樣令人欣慰與自豪的是，中國不僅在治理理念上實現了具有原創意義的范式突破，更在支撐這些理念的底層技術基礎設施上，包括國產大數據平臺與自主研發的分析算法，實現了完全的自主可控。這種兼具科學性、客觀性與包容性的治理經驗，正是中國需要在全球公共行政學術共同體中積極傳播的智慧。下一步，我希望將這些鮮活的治理實踐分享給更多的國際同行，讓世界在城市治理的創新路徑中，看到中國方案的貢獻。

作者系香港城市大學人文社會科學院院長、全球治理與創新研究院院長、教授

來源：中國社會科學報

責任編輯：余朋翰 王亮

新媒體編輯：常暢

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