縣城的老人，何去何從？

文 | 長青研究社，作者 | 郭奕寒，編輯 | 吳佩蔚

當前，我國已進入深度老齡化階段。《2026全國及中國銀發經濟發展研究報告》顯示，我國老年人口規模持續擴大，新生人口不斷縮減，呈現出“頂部膨脹、底部收縮”的人口格局。

在老齡化的浪潮中，城鄉差距被進一步放大。2020年，農村65歲及以上人口占比達17.72%，比城鎮高出6.96個百分點，近四分之一的農村地區已進入超級老齡社會。同時，少子化也加劇了養老壓力，2024 年新生兒數量降至850萬，相較2000年減少約一半，勞動年齡人口不斷減少，養老的重擔，正層層壓向縣城和鄉村。

在這場養老變局中，縣城、農村老人，成為了中國養老版圖中最容易被忽視的群體。他們守著鄉土的根，既無法享受城市專業化的養老服務，又要面對子女進城、家庭養老功能快速弱化的事實。

養老，從來不是“吃飽穿暖”這么簡單，而當下對養老生活的追求，更進一步說，或許需要轉變為“享老”，讓老人過更自在、舒適的晚年生活。但從“養老”到“享老”，基層政策、模式的轉變或許還在一步步的試探中。

而在各種舉措的試水中，困在城鄉的夾縫中的縣城老人，究竟該何去何從？

中國基層養老模式的更迭，與人口結構、城鄉發展等社會因素息息相關。因此，要讀懂縣城老人的困境，我們需要理清基層養老的來路。

起初，社會并沒有面臨過多的養老壓力，養老幾乎是家庭的“私事”。

新中國成立后至改革開放前，城鄉分割的格局讓農村社會處于相對封閉狀態，家庭養老，幾乎是唯一的養老模式。

彼時，農村人口結構較為年輕。根據南開大學經濟學院教授原新的論文《中國式農村養老模式的變遷、困境與完善》，1964年農村65歲及以上人口占比僅3.66%，老年撫養系數僅6.63，平均每100個勞動人口僅需負擔6.63 名老人。多子女大家庭、鄉土孝道倫理、院落式合居的生活方式，撐起了最樸素的養老模式，即子女共同承擔贍養責任，村社規范強化“敬老孝老”的理念，土地則為老人保障基本生計，社會僅靠“五保制度”為無依無靠的弱勢老人兜底，沒有所謂專業化、社會化的養老概念。

后來，改革開放成為了轉折點。城鄉人口流動加速，讓大量農村青壯年涌入了城市，于是，家庭養老模式的根基開始松動。一方面，計劃生育讓家庭規模開始小型化，多子女分擔養老壓力的格局消失；另一方面，人口外流導致空巢化加劇，子女無法近身照料老人，傳統的家庭養老功能被逐步弱化。

鄉村家庭規模小型化（數據來源：《中國式農村養老模式的變遷、困境與完善》）

盡管此時，社會養老開始起步，但供給遠遠跟不上需求。農村集體養老仍然只覆蓋五保戶，民辦的養老機構以家庭作坊式為主，服務較粗糙、規模小，接不住激增的養老需求。因此，基層養老面臨著家庭撐不住、社會接不起的過渡期，供需結構失衡，縣城、農村老人養老困境開始凸顯。

當前，高齡化、空巢化已成為基層常態，而家庭，顯然已經無法獨立承擔養老的責任。基層養老正式進入自我、家庭、社會三方協同的新階段，形成了縣、鄉、村三級分層落地的體系。

縣級養老層主要承擔失能老人集中照護、養老數據智慧管理、個性化高端養老服務的功能，整合縣域醫療、資源，為鄉鎮、村社提供技術支撐；鄉鎮養老層負責特困老人集中供養，銜接縣級資源與村社需求；村社養老層則覆蓋絕大多數居家老人，以居家照料和日間照料、幸福院、低齡老人互助等福利化服務為主。

由此可見，基層養老已逐漸形成了以居家為核心、社區為依托、機構為補充、醫養為支撐的多元格局。但模式的完善，并不代表落地的順暢，理想與現實之間，仍然隔著道道難以逾越的鴻溝。

上文我們提到，從家庭獨擔到三方協同，基層養老的框架的確越來越完善了。可真正落到縣城與鄉村上，各種錯位與痛點讓養老之路舉步維艱。

無論是基層公建養老院，還是小作坊式養老院，對于老年人來說，都存在著不小的麻煩。

在基層，許多老年人拒絕進入機構養老的原因之一，在于它實行封閉化管理，大門緊閉，限制外出。“管得跟軍事化似的，大門一關，不讓自由出入，一天放風兩次”是部分公建機構養老管理的現狀。

這種管理方式，與基層老人“戀土、戀家、重人情”的需求相悖。與城市的老人不同，基層老人更喜歡開放式的生活和熟人社交，而這種照搬城市的封閉化管理，導致多數機構“建得起，但住不滿”。武漢大學社會學院副教授夏柱智曾表示，當前農村養老服務項目的建設主要是回應自上而下的行政任務，而不是真正回應農村老年人的普遍需求。

另外，低收入老人依賴的小作坊養老院，雖然能為老人提供更貼心的服務和情感支持，但也面臨著安全合規和運營成本問題。

圖為華北一座縣城開在農村的自建養老機構（圖片來源：澎湃人物）

湖北大學公共管理學院博士后陳璐發現，農村自建房改建的養老院，大多缺少土地證、規劃手續，消防設施根本沒法達標，可改造達標需要更大成本，小經營者根本承擔不起。有的養老院因為小區無法安裝消防噴淋系統被關停，關停之后，低收入老人則失去了唯一的養老去處。

更棘手的，是專業人才和服務的雙重短缺。基層養老護理員持證率低、流失嚴重。鄉鎮醫護人員面臨“薪資低、編制緊、晉升難”的困境，人才持續流失，而部分基層養老護理員，缺乏專業培訓，服務可能僅限于“洗衣做飯”，無法滿足失能老人康復、醫療照護等需求。

老人不愿進入養老院，是面子和信任的雙重顧慮。

忠縣的調研顯示，老人擔心進機構被他人視為“子女不孝”，子女又怕機構護工不專業、老人受委屈。更何況，老人在養老機構被虐待、被機構人員騙養老金的新聞頻頻出現，更加劇了子女對機構的信任危機。“到養老院了，住那么多人，誰會特別顧及某一個老人？”，有的擔心護工不專業，干脆自己請護工上門，“自己能看到護工的一舉一動，心里多少踏實一些。”

因此，大多數老人會選擇居家養老。但這又帶來了新的問題，如今的家庭和個人照護能力，早已大不如前。

數據顯示，農村老人平均子女數降至2.9人，六成以上的老人獨居或僅與配偶同住，子女代際照料缺失；農村老人月均收入僅470 元，養老金不過100—300元，收入微薄且不穩定；近七成的老人是小學及以下學歷，健康認知不足，常年務農透支了身體，自我養老能力有限。

目前，我國失能老年人約3500萬人，占全體老年人的11.6%，且農村失能率高于城市。這些失去自理能力的老人，或許連基本生活都難以保障，更何談自我養老。

事實上，針對基層養老的困境，國家曾提出發展互助養老模式。

“互助幸福院”是比較早、比較典型的農村互助養老案例。幸福院聚集了生活能自理的60歲以上獨居老人的力量及其養老資源，在生活和管理方面實行自助和互助，是一種“村集體辦得起，老人住得起，政府支持得起”的互助養老方式。

這種形式得到了民政部的肯定，并在全國范圍內實現積極推廣，但全國互助幸福院的運營并不理想。

原因主要在于資金、法規、服務供給缺位，僅靠村社力量難以持續。且靠低齡老人照顧高齡老人，補償和付費水平一般較低，很難換取同等回報。

因此，這種僅靠村莊一方維持的養老模式，同樣很難走遠。

縣城老人的未來，不能依靠對城市模式的照搬，也不能單靠某一方的力量。必須立足實際，走在地化、普惠化、專業化的融合道路，讓養老服務貼合老人需求、適配本土資源，才能真正實現落地。

對于基層老人而言，居家養老或許仍是首選。破解難題的第一步，是把服務送到家門口。

重慶忠縣搭建了全域覆蓋的居家養老網絡，按照“一鄉鎮一中心、一村社一站點”的標準，建成 4 個街道養老服務中心、84 個社區養老服務站、25 個鄉鎮養老服務中心。老人出門就能享受助餐、助浴、助醫、體檢、文娛等服務，解決了居家老人“沒人管、不方便”的難題。

江蘇如皋是全國最早邁入老齡化的縣城之一，它探索出了“機構+社區+居家”的鏈式養老，用長護險托底專業服務，把照護分為兩類。“民政類”護理員每月上門3小時，服務低保、五保高齡老人；“醫保類”護理員持證上崗，每周為失能、失智老人提供1小時專業照護，涵蓋生命體征監測、失禁護理、康復訓練等醫療服務。

2019年開始，如皋就開始推行“長期照護保險”，保障范圍從職工醫保參保人群擴大到了全體基本醫保參保人群。根據居家老人的失能等級，照護保險基金會提供家庭照護服務費、上門服務和一定的輔具費用。

比如，針對重度失能老人，若居家養老，老人可享受每天15元家庭照護服務費、每年8000元輔具額度，外加送餐、生活自理能力訓練、生命體征檢測等58項免費上門護理服務，在家也能享受到專業照護。

針對養老機構安全不達標、信任建不起的問題，忠縣給出了答案。

安全方面，忠縣累計投入3000余萬元完善設施，將養老機構食品經營許可證辦證率、消防設施配備率從32%、55%分別直接提升至雙100%。同時，還出臺民辦養老機構建設指引，實地指導籌建、勸退不合規機構，從源頭杜絕安全隱患。

信任重建方面，忠縣接入了智慧養老云平臺，讓全縣117家養老院視頻監控全程在線。還推廣“互聯網+明廚亮灶+AI智能識別”模式，讓老人的飲食安全透明可見。它摒棄了公建養老機構常用的軍事化管理，做適老化改造，讓養老院真正變得有溫度，慢慢扭轉人們對機構的刻板印象。

另外，針對就醫難的問題，除了在養老院開設中醫醫院或醫務室，忠縣的30家醫療機構與114家養老機構簽訂了醫養結合合作協議，形成醫療養老聯合體，開通轉診、接診綠色通道，還擬培育2至3家兼具醫療和養老資質的綜合性康養機構，打造“醫養康養一體化”示范機構。從養老到醫療搭建更專業的信任鏈條。

另外，利用基層熟人社交的特征，也可合理激活基層資源，打造另一種養老方式。

武漢大學政治與公共管理學院學者曾紅提出，基層養老可依托村社的熟人網絡，發動低齡健康老人，為高齡、失能老人提供照料、陪伴、代購等服務，成本低、信任度高，老人也更安心。同時，還可以利用鄉賢與老年協會，依托宗族、村社文化，發動鄉賢捐資、出力，老年協會開展結對幫扶、文娛活動，豐富老人精神生活，也重建鄉村養老互助網絡。此外，還能盤活農村的空置房屋、土地，改造養老站點、活動中心，讓老人在熟悉的環境里安享晚年。

當然，養老服務的落地，還離不開“錢”和“人”的支持。

資金上，首先建立基礎養老金動態調整機制，逐步提高農村養老金待遇；其次簡化財政補貼審批流程，確保資金及時到位；最后擴大長護險覆蓋范圍，將全體城鄉居民納入保障，減輕家庭照護壓力。

人才上，可以忠縣作為參考。為提升護理人員的專業能力，忠縣成立了好能手職業培訓學校，開設養老護理員、醫療輔助護理專業，編制標準化課程，先后培養110名持證護理員。同時，針對基層人才流失的問題，落實鄉鎮醫護、護理員的編制與薪資，解決晉升難、補貼少的問題，讓人才留得住。按照忠縣“十五五”規劃，未來還將新建失能老人集中養護中心、拓展上門助浴助醫服務、引導醫生營養師下沉基層，讓專業化養老服務真正扎根基層。

當然，正如縣城不能簡單照搬城市養老模式一樣，忠縣和如皋的成功同樣不能被簡單照搬，還需要縣域考慮自身資金、人力等綜合因素，適當采納，因地制宜。

縣城的老人，究竟何去何從？要讓“養老”真正從簡單的吃飽穿暖，到安享晚年的“享老”，住進高端養老機構，或者被動居家度日不一定是個好方向。

或許，對于縣城老人而言，真正的“享老”是在熟悉的土地上，有尊嚴、有陪伴、有保障地走完晚年。

畢竟，基層養老真正需要的，是摒棄指標化思維，扎根鄉土、貼近老人需求；是打破資源壁壘，讓醫療、服務、資金下沉到最基層；也是重拾鄉土溫情，讓養老回歸人情，回歸到生活本身。

養老，是民生之基，更是文明之尺。當居家有上門照護、社區有服務站點、機構有安全保障、生病有醫養綠色通道、精神有鄉土陪伴，縣城的老人們，才能真正從“養老”走向“享老”。

而這，或許才是基層養老的方向，也是應對人口老齡化的初心所在。