解·析｜《城市更新“十五五”規(guī)劃》六個戰(zhàn)略導(dǎo)向

2026年5月，國務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》。作為城市更新領(lǐng)域的國家級專項規(guī)劃，它不僅是未來五年的“施工圖”，也是一份城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的宣言書。細(xì)讀規(guī)劃，可以提煉出六個相互關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

范式轉(zhuǎn)變：從增量擴(kuò)張到存量提質(zhì)。隨著城鎮(zhèn)化率突破67%，建設(shè)用地從“增量時代”進(jìn)入“存量時代”，城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”邁入“存量提質(zhì)增效”為主的新階段。《城市更新“十五五”規(guī)劃》出臺，是對這一發(fā)展轉(zhuǎn)向和客觀規(guī)律的主動回應(yīng)。相關(guān)任務(wù)和舉措主要圍繞既有建成區(qū)的改造、提升與運(yùn)營，核心是“激活存量”，把注意力投向如何讓存量空間煥發(fā)新價值，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理。這一戰(zhàn)略導(dǎo)向的深層用意在于重構(gòu)城市動力機(jī)制，從依賴“土地增量紅利”轉(zhuǎn)向挖掘“存量空間效益”，從“房地產(chǎn)驅(qū)動”轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)、民生、安全的多輪協(xié)同。由此可以說，《城市更新“十五五”規(guī)劃》在本質(zhì)上是一份“讓城市更宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的創(chuàng)新型、精細(xì)化發(fā)展指南。

人本價值：以民生獲得感為最終標(biāo)尺。與許多偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的規(guī)劃不同，《城市更新“十五五”規(guī)劃》建立了一套聚焦民生福祉的量化指標(biāo)體系。相關(guān)主要指標(biāo)均為民生實(shí)事，如城鎮(zhèn)危舊房改造、老舊小區(qū)改造、城中村改造、老舊街區(qū)廠區(qū)改造、歷史建筑修繕、公園綠地提升、地下管網(wǎng)改造、應(yīng)急避難場所改造等。這傳遞出明確信號：城市更新是“里子工程”，算的是民生賬、安全賬。同時，《城市更新“十五五”規(guī)劃》以“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”四好體系塑造高品質(zhì)生活，堅持“無體檢，不更新”，讓城市體檢成為前置條件，實(shí)現(xiàn)從“政府想做什么”到“群眾需要什么”的轉(zhuǎn)變。

底線思維：統(tǒng)籌發(fā)展與安全的韌性導(dǎo)向。《城市更新“十五五”規(guī)劃》將“應(yīng)急避難場所改造”列為硬性指標(biāo)，明確地下管網(wǎng)改造目標(biāo)，重視燃?xì)狻⒐┧⑴潘瘸鞘小吧€”，部署修復(fù)受損山體、管控土壤污染風(fēng)險、保護(hù)修復(fù)城市濕地、治理噪聲等污染。通過建設(shè)“體檢—發(fā)現(xiàn)—更新—反饋”的系統(tǒng)閉環(huán)，以預(yù)防式治理取代被動應(yīng)急，讓數(shù)字化手段不僅服務(wù)于安全監(jiān)測，也為城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”提供數(shù)據(jù)底座。由此，安全正從一項“成本”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈偁幜Φ暮诵囊亍?/p>

動能轉(zhuǎn)換：從空間改造到價值創(chuàng)造。城市更新并非簡單的“刷刷墻、鋪鋪路”，而應(yīng)當(dāng)服務(wù)于培育新質(zhì)生產(chǎn)力、提升城市競爭力。以此為指引，一塊廢棄廠區(qū)可能變身為無人機(jī)測試基地，一條老舊商業(yè)街可以通過業(yè)態(tài)升級引入首發(fā)經(jīng)濟(jì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、夜間經(jīng)濟(jì)等新消費(fèi)場景。同時，改造消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，支持培育國際消費(fèi)中心城市，讓“存量空間”轉(zhuǎn)化為“流量入口”；促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，系統(tǒng)解決住宅質(zhì)量通病，為綠色建造、裝配式建筑、智能家居等產(chǎn)業(yè)鏈提供巨大的應(yīng)用市場。由此，更新不是財政負(fù)擔(dān)，而是價值投資。

文脈賡續(xù)：保護(hù)與發(fā)展并重的歷史文化導(dǎo)向。針對“千城一面”的頑疾，《城市更新“十五五”規(guī)劃》將歷史文化保護(hù)作為城市更新的“必修課”，釋放出保護(hù)力度持續(xù)加碼的信號。同時，強(qiáng)調(diào)活化利用——保護(hù)不是“冷凍”，而是讓歷史建筑在新的時代功能中“活”起來，讓老廠房變文創(chuàng)園區(qū)、歷史建筑變書店或博物館、傳統(tǒng)街區(qū)打造為非遺體驗(yàn)地。這種“保護(hù)性利用”既延續(xù)了文化價值，又創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)價值。深層邏輯在于，文化是城市獨(dú)特的軟實(shí)力與競爭力，要努力讓每座城市講出自己的故事，而非成為“現(xiàn)代混凝土森林”。

共同締造：多主體協(xié)同的治理導(dǎo)向。城市更新涉及政府、市場、社會、居民等多方利益。投融資上，構(gòu)建“財政+金融+社會資本”的多元體系：財政資金托底并可撬動更多金融資本；金融機(jī)構(gòu)通過銀團(tuán)貸款、專項債等提供長期資金；社會資本通過停車收費(fèi)、商業(yè)租金等長效收益獲得回報，打破“政府包辦、財政買單”的舊模式。制度政策上，加快制定城市更新法規(guī)和配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為各方參與提供穩(wěn)定預(yù)期。參與機(jī)制上，在城市體檢、方案設(shè)計、實(shí)施監(jiān)督等環(huán)節(jié)廣泛聽取居民、專家、企業(yè)意見，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。城市更新既是技術(shù)問題、治理問題，也是問題發(fā)現(xiàn)的社會過程。只有各司其職，才能實(shí)現(xiàn)共建共治。

總體上看，《城市更新“十五五”規(guī)劃》蘊(yùn)涵的六個戰(zhàn)略導(dǎo)向構(gòu)成一個城市更新價值體系：范式轉(zhuǎn)變是前提，人本價值是靈魂，安全韌性是底線，動能再造是引擎，文化賡續(xù)是特色，共建共治是保障。在這場靜水流深的變革中，我們每一個人都能成為參與者、受益者。

（作者為上海社會科學(xué)院研究員、教授級高級規(guī)劃師萬勇）

原標(biāo)題：《解·析｜《城市更新“十五五”規(guī)劃》六個戰(zhàn)略導(dǎo)向》

欄目主編：王多 文字編輯：理論君 題圖來源：新華社

題圖說明：位于內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟阿爾山市的阿爾山·泰康藝術(shù)中心原為廢棄熱力廠區(qū)，在城市更新過程中，當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新盤活閑置國有資產(chǎn)，對原有的多種工業(yè)元素進(jìn)行創(chuàng)意改造，讓廢舊老廠區(qū)“變身”為時尚地標(biāo)， 吸引游客前來休閑、游覽。

來源：作者：萬勇