專訪西南政法大學王婷婷：基本公共服務“解綁”戶籍，財力配置如何跟著人走？

近日，國務院印發《關于推行常住地提供基本公共服務的實施意見》，明確要求根據基本公共服務覆蓋常住人口進度，完善相關轉移支付考慮常住人口因素進行分配。如何理解政策背后的制度邏輯與實踐路徑，證券時報記者近日專訪了西南政法大學經濟法學院副教授王婷婷。

王婷婷認為，《實施意見》是一次以制度創新推動我國轉移支付體系的系統性重塑，核心是剝離基本公共服務與戶籍的“強掛鉤”關系，實現“錢隨人走”。針對人口流入地與流出地財政收支格局的分化趨勢，她建議，建立常住地承擔主體責任、戶籍地承擔補充補償責任、中央財政統籌調節的清晰分擔機制，確保基本公共服務均等化目標與財政可持續性相統一。

剝離戶籍掛鉤后轉移支付怎么改？

證券時報：中央對地方均衡性轉移支付已考慮為常住人口提供基本公共服務增支因素。本次《實施意見》的出臺，將在制度設計層面如何影響到我國轉移支付體系？

王婷婷：《實施意見》的出臺的核心是剝離基本公共服務與戶籍之間的“強掛鉤”關系，推動未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務。我認為，這是一次以制度創新推動我國轉移支付體系的系統性重塑，標志著我國轉移支付制度從傳統的“基數分配、戶籍導向”加快轉向“常住人口導向、財力與事權精準匹配”的新階段。

一是重構分配核心依據，將常住人口規模、公共服務成本差異、地方財力缺口作為轉移支付測算的核心因子，從規則上實現“錢隨人走”，破解長期以來人口流動與財力配置錯配問題。

二是完善共同財政事權分擔機制，對教育、醫療、社保、養老、住房等基本公共服務領域，按常住人口覆蓋進度標準化分配資金，提升分配透明度與規范性。

三是強化縱向傳導與省級統籌，明確中央定規則、省級抓落實、市縣強執行，推動省級轉移支付同步向人口流入地區傾斜。

四是建立動態調整機制，根據公共服務覆蓋常住人口進度、人口流動趨勢、財政承受能力動態優化分配方案，提升轉移支付制度的穩定性、適應性與公平性，進而為基本公共服務均等化提供堅實制度保障。

證券時報：《實施意見》提出“加強財政轉移支付保障”，將重點影響到一般性轉移支付和專項轉移支付的哪些具體項目？具體將如何影響？

王婷婷：政策實施將重點作用于一般性轉移支付、共同財政事權轉移支付，并推動專項轉移支付優化調整，整體呈現“保一般、優專項、強共同事權”的基本格局。

一般性轉移支付是指本身不指定具體項目，由地方統籌使用的轉移支付。此次政策將顯著提高常住人口權重，加大對人口流入多、公共服務成本高、增支壓力大地區的補助力度，彌補基層財力缺口，進而結合教育、醫療、養老、低保等領域的測算，將常住人口因素更系統納入共同財政事權轉移支付。

這些共同財政事權轉移支付在預算編制中暫列于一般性轉移支付項下，將重點影響義務教育經費保障、基本公共衛生服務、城鄉居民醫保補助、基本養老服務、保障性住房等項目，該領域將按照常住人口、保障標準、支出責任比例分配，直接覆蓋隨遷子女、外來務工人員、常住老年人等群體，實質提升人口流入地可統籌財力。

在專項轉移支付中，《實施方案》中未新增或削減具體專項，但要求服務于基本公共服務的現有共同財政事權類專項，強化按常住人口、保障標準、分擔比例因素法分配，弱化戶籍地導向，減少“人戶分離”導致的財力錯配。這意味著，未來的專項轉移支付將聚焦流入地教育資源擴容、醫療設施提質、社區公共服務建設等重點領域，資金投向更聚焦、效率更高，進而從結構上支撐常住地基本公共服務的提標擴面。

財力配置要跟著人重新落位

證券時報：推行常住地提供基本公共服務，人口流入地和流出地的地方財政收支格局會如何演變？目前，流入地和流出地有哪些共同支出環節分擔不夠清晰？

王婷婷：人口流入地的經濟活躍度高、稅源穩步擴大，財政收入從長遠來看具備增長潛力，但短期內需承擔更多隨遷子女教育、醫保補助、公租房等支出，因此短期內的財政收支矛盾較為突出；而從長遠來看，隨著中央和省級財政按常住人口加大轉移支付傾斜，在轉移支付的精準支持下，人口流入地將逐步實現財權與事權匹配。

對于人口流出地而言，由于人口外流減少了本地兜底性支出，但若未同步核減基數或未獲補償，可能短期來看面臨公共服務設施閑置與財政冗余并存問題，長期來看也將面臨稅基收窄、財政增收乏力、存量公共服務設施利用率低、人均運維成本偏高等問題，財政運行壓力將進一步加大，需加快優化財政支出結構、盤活存量資產、提升資金使用效率。

當前，人口流入地與流出地的共同支出責任分擔仍存在以下不夠清晰的領域，包括隨遷子女的義務教育經費、校舍建設及教師薪酬支出；外來常住人口基本醫保、公共衛生服務成本；常住老年人養老服務、殘疾人照料、社會救助支出；保障性住房建設與運營支出；流動人口社保關系轉移接續、經辦服務成本；跨區域應急保障、臨時救助等支出等。實踐中，上述支出責任多集中由流入地承擔，流出地責任未明確體現，容易形成權責不對等、區域財力苦樂不均的現象，影響公共服務的可持續供給。

證券時報：您對于明確人口流入地和流出地的支出分擔比例有何建議？

王婷婷：為推動常住地提供基本公共服務落地見效，促進區域財力均衡，建議建立清晰、可操作、可動態調整的支出分擔機制。

一是按受益原則確定基礎分擔比例，流入地作為為常住人口提供直接服務的供給方與受益方，承擔70%—80%的主體支出責任；流出地基于人口前期培養、社保繳費積累等貢獻，承擔20%—30%的補償責任。

二是分領域實行差異化分擔，對于教育、醫療、社區服務等現場服務類事項，由流入地承擔80%的財政支出責任、流出地承擔20%的財政支出責任；養老保險、醫療保險按照繳費年限、常住年限來進行分段分擔，臨時救助、應急保障由流入地承擔、中央給予專項補助。

三是建立流入地與流出地橫向補償機制，加快建立全國統一的常住人口公共服務成本核算與跨區域清算平臺，以常住人口統計數據為基礎，年度統一結算、財力劃轉，簡化操作流程。

四是強化中央轉移支付的兜底調節，對財力薄弱的流入地加大傾斜支持，對人口流出困難地區予以保底保障，防止區域差距擴大。