新質策源導刊丨馬藝菲：安全與發展不可偏廢 科學監管護航低空經濟新藍海

馬藝菲

——訪國家發展改革委綜合運輸研究所副研究員馬藝菲

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■中國經濟時報記者王彩娜

距新修訂的《民用航空法》正式施行僅剩一個多月，頂層法律框架即將落地。與此同時，多項監管新舉密集落地：5月以來，民航局低空安全司正式亮相，承擔統籌低空安全與發展等職責;此前，十部門聯合印發《低空經濟標準體系建設指南》，珠海出臺全國首個低空數據專項管理政策;無人機運行識別規范、北京無人駕駛航空器管理規定等也于5月1日正式施行。

政策密集落地，制度框架加速成形，低空經濟如何在“管得住”與“放得活”之間找到平衡?跨部門“九龍治水”的監管格局如何破題?圍繞這些問題，中國經濟時報記者日前專訪了國家發展改革委綜合運輸研究所副研究員馬藝菲。

01

新《民航法》奠定法治基石

配套細則仍需加快補齊

中國經濟時報：新修訂的《民用航空法》首次將促進低空經濟發展納入國家法律層面。您如何評價這一修訂的奠基性意義?在落地前，還有哪些配套細則亟待完善?

馬藝菲：這次修訂意義重大。法律條文中明確提出“劃分空域，應當兼顧民用航空和國防安全、低空經濟發展需要以及公眾利益”等，并要求“建立健全適應低空經濟發展要求的適航審定、飛行管理等制度和標準”。這標志著低空經濟第一次在國家法律層面獲得了系統性制度支撐。

從監管體系看，在低空經濟發展初期，以國家法律形式完善規則規制體系，搭建起統一、清晰的監管框架，具有很強的指導性作用。但也要看到，低空經濟涉及領域多、業態新、場景廣，必須立足整體規則體系持續完善。當前有兩大重點：一是聚焦產業發展、科技創新、基礎設施、應用場景等關鍵環節，加快補齊開局起步階段的配套政策規范，推進具體領域制度性框架建設;二是在確保安全的前提下，加快細化配套細則，打通落地堵點，消除安全監管的短板和漏項，推動安全監管與產業發展雙向賦能。

02

破解“九龍治水”

關鍵在于厘清權責與智慧化協同

中國經濟時報：低空飛行監管長期面臨民航、公安、空管、軍方等多主體“九龍治水”的難題。您認為構建“統分協同”監管體系的核心突破口在哪里?跨部門信息共享與聯合執法機制應如何重構?

馬藝菲：低空經濟業態多元、飛行場景復雜，天然涉及多個部門職責。當前的管理機制主要立足傳統民航運輸，部分思路與低空經濟發展需要確實不夠適配。但我認為，在初期階段，多部門共同參與監管是必要且合理的，有助于全面筑牢安全底線。核心突破口在于形成有效的跨部門協同運行機制，關鍵就是厘清各部門權責邊界，明確全鏈條、全周期、全流程的潛在風險、監管事項和監管主體，避免多頭監管、重復監管和監管真空。

同時，要充分利用智慧化監管手段，以標準化、數字化、常態化為重點方向。一方面，加快制定統一的低空數據安全標準、共享規范和接口標準，依托低空智能網聯系統，破除數據孤島，實現飛行數據、航空器信息、人員資質等核心數據實時互通、合規共享。另一方面，構建常態化聯合執法機制，整合監管力量，建立統一違規飛行認定標準、處置流程和處罰尺度。

03

復雜態勢下運行、公共、數據

三重風險仍存短板

中國經濟時報：面對城市上空大規模、高頻次、多類型飛行活動交織的復雜態勢，現行安全監管體系是否已做好充分準備?在運行安全、公共安全、數據安全三個維度上，當前最大的風險隱患和短板分別是什么?

馬藝菲：當前我國對低空經濟安全監管秉持嚴格審慎原則，基本能夠總體應對當前飛行活動的安全管控需求。但隨著飛行流量快速增長，走向大規模、高頻次、多構型交織的復雜態勢，現行體系仍未完全適配復雜場景，對風險的系統化識別、預判和管控能力亟待提升。

具體來看：運行安全層面，需要在動態航路規劃、沖突管理、實時預警、智能調度等領域針對性強化。在公共安全層面，社會公眾對侵擾空域、墜落傷人等風險仍有顧慮，地面防控、應急處置、執法懲戒等環節亟待完善，同時也要提升社會公眾對低空飛行活動的接受度和了解度。在數據安全層面，低空領域涉及海量位置、軌跡、空域、運營數據，存在泄露、篡改、濫用風險，當前統一的數據安全標準、分級管控規范和跨場景防護機制尚未完全落地，亟須加快推動數據接口統一。

04

借鑒國際經驗

更要立足本土優勢提升國際話語權

中國經濟時報：國際上有沒有值得我國借鑒的制度設計或實踐?中國如何在吸收經驗的同時，建立與自身產業規模和發展階段相適應的監管路徑，并在適航標準、空管規則等領域提升國際話語權?

馬藝菲：各國確實形成了各具特色的監管實踐，為我們提供了重要參考。但低空經濟涉及空域主權、國土安全、產業體系、城市治理等多重復雜因素，各國差異極大。借鑒國際經驗必須堅持因地制宜、為我所用，篩選適配我國國情的制度設計，進行本土化改造。

值得關注的是，我國在新能源汽車等戰略性新興產業培育中積累的成熟經驗，可以為低空經濟監管提供重要借鑒，推動新興產業監管從被動管控轉向主動賦能。

在提升國際話語權方面，我國在無人機等領域已有領先優勢，要以產業和場景為抓手，加快推進適航標準、空管運行規則、安全監管規范等的本土化制定、落地與推廣，形成成熟、可復制、可推廣的“中國經驗”，積極參與國際規則研討和標準制定，主動輸出中國方案，引領構建適配行業發展需要的低空治理體系。

05

“十五五”是關鍵窗口期

分階段實現安全與發展有機統一

中國經濟時報：“十五五”時期，低空經濟監管體系建設的時間表與關鍵突破節點應如何規劃?

馬藝菲：安全監管與產業發展并非相互制約，而是相輔相成、相互促進的——安全是發展的前提、發展是安全的支撐。“十五五”是我國低空經濟高質量起步發展的機遇窗口期，應精準把握低空經濟業態新、迭代快、場景廣、鏈條長的特點，以動態演進的視角提升監管體系的適配性和支撐力。

具體來看，首先應以機制建設為抓手，完善空域分級管理、跨部門協同監管等制度，加快低空智能網聯系統等安全基礎設施建設，筑牢法治化、標準化根基。同時，穩步提升低空空域使用質效，簡化合規飛行活動審批流程，培育規模化應用場景，逐步形成成熟完備、動態迭代的現代化低空監管體系，切實推動低空經濟健康有序發展。

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨鄒 朵