跨境合規觀察｜重劃跨境合規邊界：國務院834號令與835號令下的供應鏈與域外管轄風險【走出去智庫】

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走出去智庫（CGGT）觀察

今年，國務院相繼發布“834令”（《國務院關于產業鏈供應鏈安全的規定》）和“835號令”（《中華人民共和國反外國不當域外管轄條例》），二者一守一防、相輔相成，既筑牢我國產業鏈供應鏈安全屏障，又構建起反制外國不當長臂管轄的法治工具箱，全方位維護國家主權、安全與發展利益。

走出去智庫(CGGT)特約法律專家、漢坤律師事務所蔣睿馨律師認為，834號令以產業鏈供應鏈安全為切入點，重點關注外國限制措施、供應鏈中斷及相關風險對中國企業和產業鏈穩定性的影響；835號令則從域外管轄規則入手，構建識別、禁執與反制機制。兩者在適用對象與制度路徑上各有側重，但在功能上形成互補，共同強化中國對于涉外限制措施及域外管轄風險的制度應對能力。

當前，各國出口管制力度持續加大、制裁措施不斷升級，供應鏈相關限制也日益趨嚴。在此情況下，走出去智庫（CGGT）長期深耕跨境合規、產業鏈供應鏈安全及反域外管轄領域，組建了由資深涉外法律專家、行業顧問組成的專業團隊，涵蓋地緣政治風險與合規研究等多個專業領域，持續跟蹤涉外監管政策動態，深入解讀各類合規新規，定期發布專業研究報告、舉辦行業交流活動，為“走出去”企業提供系統性、前瞻性的合規研究支持與實踐指引，助力企業精準應對跨境合規風險。

企業如何建立雙重合規管理？今天，走出去智庫 (CGGT)刊發漢坤律師事務所合伙人蔣睿馨、熊祎、時悅的文章，供關注跨境合規管理的讀者參閱。

要點

1、834號令主要圍繞產業鏈供應鏈安全，對可能影響我國供應鏈穩定運行的風險建立了一套系統性的應對安排。整體來看，其核心在于通過信息共享、風險監測與評估等方式，對關鍵領域供應鏈運行情況進行持續跟蹤，從而實現對潛在風險的提前識別與預警。

2、835號令則聚焦應對外國不當域外管轄，主要針對外國法律或措施在域外適用，并對中國境內主體經營活動或合規判斷產生影響的情況。

3、兩項新規施行后，跨境經營企業在面對外國單邊制裁、次級制裁、域外調查或其他具有域外效力的合規要求時，除從外國法角度評估自身義務外，還需要同步考慮中國法項下可能產生的合規沖突風險，尤其是是否涉及產業鏈供應鏈安全規則或不當域外管轄問題。

正文

文/蔣睿馨、熊祎、時悅

漢坤律師事務所

近年來，隨著各國出口管制、制裁措施及供應鏈限制不斷強化，相關域外適用規則和限制性措施的影響范圍，已逐步延伸至供應鏈、數據、投融資及跨境經營等多個領域。企業在國際經營過程中，面臨的合規風險亦從傳統貿易管制進一步擴展至供應鏈穩定、數據流動、交易對象及跨境協同等更廣泛層面。

在此背景下，中國既有的應對機制，如《反外國制裁法》及《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》雖已初步建立反制框架，但整體上仍以單項制度為主。本次《國務院關于產業鏈供應鏈安全的規定》（國務院令第834號，以下簡稱“834號令”）與《中華人民共和國反外國不當域外管轄條例》（國務院令第835號，以下簡稱“835號令”）相繼出臺后，在既有制度基礎上，進一步強化了不同規則之間的銜接與協同，也反映出中國在產業鏈供應鏈安全、反域外管轄及涉外風險應對方面，正逐步形成更加體系化的監管框架。

其中，834號令以產業鏈供應鏈安全為切入點，重點關注外國限制措施、供應鏈中斷及相關風險對中國企業和產業鏈穩定性的影響；835號令則從域外管轄規則入手，構建識別、禁執與反制機制。兩者在適用對象與制度路徑上各有側重，但在功能上形成互補，共同強化中國對于涉外限制措施及域外管轄風險的制度應對能力。

一、 制度定位：從供應鏈安全到域外管轄的雙軌回應機制

（一）834號令的供應鏈安全管理機制

834號令主要圍繞產業鏈供應鏈安全，對可能影響我國供應鏈穩定運行的風險建立了一套系統性的應對安排。整體來看，其核心在于通過信息共享、風險監測與評估等方式，對關鍵領域供應鏈運行情況進行持續跟蹤，從而實現對潛在風險的提前識別與預警。

在風險識別基礎上，當出現外國國家、組織或個人實施歧視性限制措施、干預正常貿易秩序，或其他可能對產業鏈供應鏈安全造成影響的情形時，可以依法啟動調查程序，并根據具體情況采取相應措施，包括進出口限制、收取特別費用以及禁止相關交易等。

除風險應對機制外，834號令還對與產業鏈供應鏈相關的信息收集活動作出了專門規范。根據第十三條規定，任何組織或個人如違反我國法律、行政法規、部門規章及國家有關規定，在境內開展與產業鏈供應鏈相關的調查或信息收集活動的，有關部門可以依法采取相應處理措施。

從實踐影響來看，該規定使得圍繞供應鏈開展的調研、盡職調查或信息獲取活動，被納入更明確的境內合規監管范圍，相關主體在開展跨境供應鏈相關信息活動時，需要同步關注境內法律與監管要求的適用邊界。

總體而言，834號令通過“風險監測—調查處置—信息活動規范”的組合安排，強化了對產業鏈供應鏈運行風險的制度化管理。

（二）835號令的域外管轄應對機制

835號令則聚焦應對外國不當域外管轄，主要針對外國法律或措施在域外適用，并對中國境內主體經營活動或合規判斷產生影響的情況。簡單來說，它處理的通常不是某一筆具體交易能否進行的問題，而是當境內企業在經營中需要面對是否必須執行外國規則時，應當如何判斷與應對。

首先，835號令首先建立了對不當域外管轄措施的識別機制，并明確任何組織、個人的基本義務，即對于違反中國法律規定、對正常經營活動構成不當域外管轄措施時，不得執行，也不得提供協助。

在具體執行層面，835號令引入“禁執令”機制。所謂禁執令，是指由國務院法治部門按照工作機制決策程序作出的，禁止相關組織或個人執行或協助執行外國不當域外管轄措施的正式決定。

在應對手段方面，835號令進一步配置了多元化工具，包括設立惡意實體清單，并可根據情況對相關主體采取交易限制、投資限制、數據跨境流動限制以及人員往來限制等措施。同時，對于因不當域外管轄受到影響的主體，也允許通過民事救濟途徑維護自身權益，以降低相關損失。

總體來看，835號令通過識別、禁執、反制、救濟與責任等一系列制度安排，為應對不當域外管轄提供了一套相對完整的制度框架，使境內主體在面對外部規則沖突時，能夠有更清晰的判斷依據和合規選擇。

二、 工具協同：安全調查與禁執令制度

兩項新規分別構建了各有側重的執法工具，共同強化了對外部不當措施的應對能力。

（一）834號令的安全調查機制

834號令建立了圍繞產業鏈供應鏈風險應對的安全調查機制，其核心在于當供應鏈運行受到外部因素影響時，通過調查程序判斷是否屬于歧視性限制或斷供行為，并據此決定是否采取反制措施。

?在適用對象方面，第十四條主要針對外國國家、地區或國際組織在產業鏈供應鏈領域采取的歧視性限制措施，例如對特定國家或企業實施差別性限制、排除性措施等，從而影響正常供應鏈運行的情形；第十五條則針對外國組織或個人在市場交易層面采取的行為，包括違反正常市場交易原則、中斷正常交易關系，或者通過選擇性限制形成不公平交易條件等情形。上述兩類情形分別從國家層面的政策性限制與市場層面的商業性干預兩個維度，對可能影響供應鏈穩定的外部行為進行覆蓋。

?在措施層面，經調查認定存在上述情形的，可以依法采取相應反制措施，包括但不限于進出口限制、收取特別費用、限制相關交易等，以對相關行為形成制度性約束。同時，第十五條進一步規定，相關反制措施在必要情況下可以穿透適用于該外國組織或個人實際控制或參與設立、運營的組織。

?在執行層面，第十六條明確要求境內組織和個人應當執行上述反制措施，即在相關措施生效后，境內主體需配合實施相應限制或調整交易行為。若拒不執行或變相規避的，將可能面臨包括進出口管理限制、數據相關限制以及出入境、停留居留等方面的約束性后果，從而確保反制措施在境內能夠實際落地執行。

整體來看，該機制通過調查認定與反制措施相結合的方式，實現對影響產業鏈供應鏈安全行為的制度化應對。

（二）835號令的禁執令制度

835號令第十三條確立“禁執令”制度，針對執行或者協助執行外國不當域外管轄措施的組織、個人，通過個案方式作出禁止執行相關外國措施的決定。

?在適用對象方面，禁執令不同于《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》項下針對外國法律或措施的一般性禁令，其規制對象為具體實施或協助實施外國不當域外管轄措施的組織和個人，屬于針對個體行為的個案性措施。

?在作出機制方面，禁執令由國務院法治部門按照工作機制決策程序作出。實踐中，通常先通過現場檢查、資料查閱等方式對相關事實進行核查，并結合約談、責令改正等方式進行前置處置，在確認仍存在執行或協助執行相關外國措施情形后，作出禁執決定。

?在法律后果方面，一旦作出禁執令，有關組織、個人必須立即停止執行或協助執行相關外國措施。違反禁執令的，將依法承擔相應法律后果，包括政府采購參與限制、進出口及國際貿易限制、數據跨境流動限制以及出入境和停留居留限制等，并可能被處以罰款；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。

三、 反制清單：惡意實體清單制度

835號令第八條將推動實施或者參與實施外國不當域外管轄措施的外國組織、個人列入惡意實體清單，這一制度既有獨特的功能定位，也與既有清單體系形成清晰邊界。

（一）核心制度安排

?在適用對象方面，惡意實體清單主要針對推動或參與實施外國不當域外管轄措施的外國組織和個人，重點規制相關措施的實施者與推動者，且不以其是否先行對中國主體采取制裁措施為前提。因此，該制度并不以對等報復為觸發條件，而是更側重對域外管轄行為本身的規制。這一點也使其與《反外國制裁法》項下以對等反制為基礎的清單機制形成區分，從而具備相對獨立的制度功能。

?在反制措施方面，第八條列舉了九類可單獨或組合適用的措施，涵蓋人員出入境限制、境內從業或經營資格限制、財產凍結、交易與數據流動限制、進出口限制、投資限制、產品入境限制、罰款以及其他必要措施，整體形成覆蓋人員、資產與市場準入的多維度約束體系。

?在實施機制方面，第八條第二款規定，相關限制措施可以延伸適用于被列入清單主體實際控制或參與設立、運營的組織，以防止通過組織結構安排規避適用。同時，第九條賦予相關主體申請暫停、變更或取消措施的權利，第十條則強調有關部門之間的協調配合，以保障措施執行的有效性與一致性。

（二）與既有清單制度的體系邊界

目前，我國已初步構建起涵蓋反制清單、不可靠實體清單、出口管制管控名單及關注名單在內的多層次清單體系。惡意實體清單與上述清單在立法目的、觸發邏輯與核心功能上存在顯著差異，如下表所示：

上述清單制度在適用邏輯與規制目標上各有側重，但相互之間并不替代，而是分別對應不同類型的外部風險場景，共同構成我國涉外法治體系中的分層治理結構。

四、 企業合規建議

兩項新規施行后，跨境經營企業在面對外國單邊制裁、次級制裁、域外調查或其他具有域外效力的合規要求時，除從外國法角度評估自身義務外，還需要同步考慮中國法項下可能產生的合規沖突風險，尤其是是否涉及產業鏈供應鏈安全規則或不當域外管轄問題。

在實踐中，此類風險往往并非直接體現為明確的法律沖突，而更多隱藏于客戶要求、供應商合規承諾、融資安排、集團統一合規政策或全球制裁條款之中。因此，企業有必要通過前置審查、升級審批及持續留痕等機制，對相關風險進行識別與管理。

（一）建立雙重合規審查機制

在處理境外客戶、金融機構或合作方提出的制裁合規、出口管制或限制交易要求時，企業通常會同時面臨兩方面問題：一方面，需要評估相關要求在外國法項下的適用性；另一方面，也需同步評估相關要求在中國法框架下是否可能構成對外國限制措施的不當執行或配合。

從834號令與835號令的銜接來看，建議企業在合同審查階段即同步評估相關條款是否可能構成歧視性限制、供應鏈中斷安排，或是否涉及執行外國不當域外管轄措施的風險。

在條款設計上，實踐中一般建議避免接受絕對化或無條件傳導類義務，例如要求企業在所有司法轄區無差別執行外國制裁政策的安排。同時，可以在合同中保留“適用中國法律及主管機關要求”的合規保留條款，以避免后續出現履約沖突。

此外，對于涉及高風險國家、敏感行業、重點客戶或重大交易的項目，建議建立內部升級審批機制，由法務、合規、業務及管理層共同參與評估，以避免由單一部門直接作出涉制裁或涉反制判斷。

（二）強化關聯主體及供應鏈風險盡職調查

在當前涉外制裁、反制及供應鏈限制措施持續強化的背景下，相關風險往往已不再局限于直接交易相對方本身，而可能沿集團結構、控制關系或供應鏈體系進一步傳導。第835號令明確規定，反制和限制措施可適用于被列入惡意實體清單的主體實際控制或參與設立、運營的組織。實踐中，交易中斷、銀行限制、供應鏈斷供或列入管制清單的風險，很多情況下并非直接來源于交易相對方，而可能由其母公司、實際控制人、關聯公司或關鍵供應鏈主體受到制裁、調查或其他限制措施所致。因此，企業在跨境交易中僅關注直接客戶或供應商，已不足以完整識別相關合規風險。

建議企業在關鍵交易及供應鏈管理中，加強對交易對手實際控制關系、集團結構、關鍵關聯主體及供應鏈背景的審查。

（三）善用豁免申請

835號令項下設置了相關豁免機制，為特定情形下處理外國不當域外管轄措施與中國法之間的合規沖突，預留了一定制度協調空間。

目前，相關機制的具體適用標準及實踐路徑仍有待進一步觀察。但在實務層面，一旦企業面臨較為明顯的跨境法律沖突情形，通常不宜僅依賴內部判斷單獨處理，而可結合具體情況，與外部法律顧問共同評估是否存在申請豁免、開展監管溝通或采取其他協調措施的可能性，并納入整體合規決策流程。

（四）完善內部應急預案與合規體系

從執行層面來看，較為成熟的企業通常會將涉外制裁、域外管轄及供應鏈限制風險納入統一合規框架，而不是分別處理。

具體而言，可以通過設立識別機制，如制裁篩查、清單更新、觸發機制，如合同履約阻斷條件、以及應急響應機制，如替代供應鏈或法律應對路徑三部分進行整合，從而提升面對外部規則變化時的響應效率。

作者簡介

蔣睿馨

走出去智庫(CGGT)特約法律專家

漢坤律師事務所律師

蔣睿馨律師有豐富的合規執業經驗，主要執業領域為跨境貿易監管合規，具體包括企業合規、供應鏈合規、進出口合規管理、貿易籌劃安排、出口管制及制裁等。

在進出口及供應鏈合規管理方面，蔣律師至今已有約15年相關工作經驗，擁有豐富的進出口合規專業知識，熟悉進出口貿易和海關各業務領域的監管政策、法律法規及實務操作，已為百余家跨國公司、大型國企及民營企業提供了諸如關稅籌劃、轉讓定價安排與風險控制、海關稽查應對、加工貿易核查、企業關務健康檢查、AEO認證及重新認證、納稅爭議解決、行政復議、進出口合規體系搭建等各類專業咨詢及法律服務，服務客戶涉及汽車、醫藥/醫療器械、電子通訊、機電、奢侈品及食品等行業，并獲得了廣泛的認可。同時蔣律師也多次參與了海關總署的立法調研活動。此外，蔣律師還協助客戶處理美國反規避調查、232調查、301調查，幫助企業獲得低稅率、產品排除等，保護客戶的海外市場權益。

在境內企業合規領域，參與辦理了眾多項目，為多家國央企及民營企業提供合規體系搭建、合規檢查與調查、合規風險識別與評估、ISO認證等服務。

在出口管制及制裁方面，蔣律師近年來為多家中國、美國及歐洲等知名企業根據其自身業務特色提供出口管制及經濟制裁相關法律服務，協助企業開展內部合規調查，建立、改善和落實具體的出口管制與經濟制裁合規體系等。此外，蔣律師還針對汽車、半導體、航空等行業企業的交易項目，從出口管制及制裁合規的角度提供交易前的可行性分析、專項盡職調查及內部合規管理完善等相關法律服務。

熊祎丨漢坤律師事務所

時悅 | 漢坤律師事務所

來源：漢坤律師事務所

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