區域發展論壇｜從“生態傷疤”到“轉型熱土”山西系統治理采煤沉陷區

中國經濟時報記者 曹英

本文刊發于4月29日中國經濟時報

采煤沉陷區治理是資源型地區轉型發展的必答題。山西作為全國治理任務最多、歷史欠賬最重的省份，在長期探索中已形成具有創新性的政策體系和多種實踐模式。然而，面對剩余治理面積廣、難度大、資金壓力持續等挑戰，治理的系統性與協同性仍須加強。

據悉，山西正抓緊制定新的綜合性政策以破解治理矛盾。中國經濟時報記者就此專訪了山西省重點人文社科基地綠色發展研究中心執行主任、山西大學經濟與管理學院教授張波。

中國經濟時報：山西構建了怎樣的政策體系推進采煤沉陷區綜合治理？如何通過制度創新破解資金缺口大、企業動力不足、生態修復與產業難以協同等共性難題？

張波：山西通過一系列相互關聯的制度創新，系統性應對資金、動力與產業協同等挑戰。

一是建立以績效為導向的財政資金動態分配與約束機制。針對治理資金缺口大、使用效率低的難題，山西改變了資金分配邏輯，省級財政設立專項獎補資金，將事前定額撥付轉變為事后依據經濟性、效率性、效果性等綜合績效進行獎勵。同時，嚴格執行結存資金清零考核，對撥付后執行不力、資金沉淀的項目進行督導、調整乃至回收。這套機制要求市縣政府必須精打細算、加快進度才能獲得并用好資金，從而將有限財政資金的使用效率最大化。

二是首創充填開采產能增量置換的產權激勵制度。企業作為沉陷區的直接責任主體，往往因治理投入高、直接收益低而缺乏主動治理動力。山西將企業的生態投入轉化為可量化、可交易的發展權益，通過省級實施辦法，明確企業因實施充填開采而置換出的煤炭產量，可按30%至50%的比例折算為產能置換指標，用于企業自身新增產能或市場化交易，并配套建立認定與交易流程，確保權益的合法性與流動性，將外部生態責任內化為企業發展的內部收益，重塑了治理行為的成本收益曲線。

三是推行存量采礦用地修復與新增建設用地指標掛鉤的要素流通政策。針對生態修復與產業轉型協同難的痛點，山西打通了土地要素從修復到再利用的通道，允許企業將依法取得的存量采礦用地或歷史遺留廢棄礦山，經復墾修復并驗收后所產生的節余建設用地指標，用于本企業在全省范圍內的新項目用地，直接解決了修復后土地的價值實現和再利用問題。企業修復投入不再是沉沒成本，成為換取新發展空間的戰略投資，實現了生態修復、土地盤活與產業轉型的自然融合。

中國經濟時報：作為全國采煤沉陷區分布最廣、治理任務最重的省份之一，山西在生態修復、民生安置、產業轉型、沉陷防控四大核心環節，形成了哪些可復制的實踐模式？

張波：在長期的治理實踐中，山西形成了若干具有代表性的綜合模式。

大同左云等地的林光互補產業協同模式，是在采煤沉陷區土地上規模化建設光伏電站，同步實施板下生態修復與板間農業種植，將生態治理的沉重負擔轉化為發展綠色能源和高效農業的資產，修復生態的同時直接培育了新興產業，實現了生態效益與經濟效益的深度協同。

長治上黨區、屯留區以全域土地綜合整治為核心模式，在鄉鎮尺度上統籌整治沉陷區、破碎耕地與閑置用地，通過空間重構與產權調整，同步解決壓煤村莊搬遷、土地復墾與產業空間供給，并融入充填開采等源頭防控技術，完成了從沉陷源頭防控、受損生態修復到區域產業發展的系統性治理。

朔州中煤平朔集團的系統性生態技術集成模式聚焦于黃土高原特殊生態脆弱區的技術攻堅，形成了一套涵蓋地貌重塑、土壤重構、植被重建等環節的標準化技術體系，將生態修復深度融入采礦生產流程，實現邊開采、邊修復，為保證修復工程的質量和長效性提供了經過驗證的工程技術方案。

中國經濟時報：山西采煤沉陷區治理工作如何與經濟社會發展深度融合，成為培育新質生產力的抓手？下一步，如何對標國家要求，高質量完成治理任務？

張波：山西采煤沉陷區治理正從以生態修復為終點的專項工程，系統性升維為一個以安全為基線、以轉型為目標的綜合性戰略支點，未來要推動治理范式從末端修復，轉向源頭防控、系統施治、發展賦能的前端統籌與全過程融合。

一要與能源革命融合，核心在于空間置換與結構替代。治理工作釋放出的土地，為大規模、集中式的新能源基地提供了空間載體，通過生態治理推動全省能源生產力布局深刻調整，推動能源供給結構從傳統化石能源向清潔能源根本性轉變。

二要與資源型經濟轉型融合，核心在于產業鏈植入與動能轉換。將生態修復與綠色產業規劃捆綁，使光伏、現代農業、生態服務等非煤產業鏈得以在修復后的土地上“無中生有”，為經濟體系注入新質動能。

三要與鄉村振興融合，核心在于利益聯結與生計重構。采煤沉陷區治理過程深度嵌入了鄉村社會變革，通過配套的產業、就業與收益分配機制，將農民轉化為新能源產業的參與者、綠色農業的經營者和生態服務的受益者。

四要與“雙碳”目標融合，核心在于生態價值轉化與發展路徑協同。治理工程本身就是巨大的碳匯項目與減排工程，通過生態修復固碳增匯，使采煤沉陷區從一個歷史碳源區域，轉變為能夠為全省乃至區域碳中和作出凈貢獻的戰略資產。

由于歷史欠賬深重，山西的治理面積和難度在全國較為突出，要推動治理邏輯根本性轉變，打破部門與政策壁壘，通過高層級的頂層設計進行系統整合，將治理從相對獨立的專項工程變成驅動區域系統性轉型的綜合戰略抓手。

目前，山西正積極謀劃并將出臺推動采煤沉陷區系統性治理的一攬子綜合性政策，決心以更大的政策合力，破解當前面臨的資金、技術、產業與體制協同等深層矛盾。通過構建一個目標統一、部門協同、政策耦合的綜合性治理框架，將生態修復、安全保障、產業轉型與民生改善等多重目標深度捆綁、一體推進。