智庫要論丨馬海濤：“十五五”時期錨定財政科學管理的著力點

■馬海濤

“十五五”規(guī)劃綱要在部署“健全現(xiàn)代財政制度”時明確指出，深化財稅體制改革，發(fā)揮積極財政政策作用，加強財政科學管理，增強財政可持續(xù)性。

當前，國際環(huán)境動蕩復雜、大國博弈越發(fā)激烈，國內存在有效需求不足、民生保障不完善、人口結構新趨勢等諸多問題，對宏觀經濟調控、財稅體制改革等帶來挑戰(zhàn)。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，必須有效應對經濟社會發(fā)展變化，總結現(xiàn)行財政運行面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，切實提高宏觀調控能力、財政政策效能和財政管理水平，更好推動高質量發(fā)展。

加強財政科學管理，著力破除體制機制障礙，是“十五五”時期“發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性”的重要抓手，有助于實現(xiàn)財政治理體系和治理能力新突破，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，是保障高質量發(fā)展的重要切入點。

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財政科學管理的內涵與特征

準確把握財政科學管理的內涵與特征，是構建現(xiàn)代財政治理體系的邏輯起點。

從內涵來看，財政科學管理是在傳統(tǒng)財政管理基礎上的重要革新，是對經驗型財政管理的系統(tǒng)性糾偏，是國家治理現(xiàn)代化在財政領域的具體要求。財政科學管理遵循財政經濟運行客觀規(guī)律，運用現(xiàn)代管理理念、技術和方法，對公共資源進行全過程、全鏈條、全方位的優(yōu)化配置，重塑財政資源配置方式和治理規(guī)則，實現(xiàn)財政管理的科學化轉型，推動財政管理水平的整體躍升。在“十五五”時期的新發(fā)展格局下，財政科學管理是以科學化為導向、實現(xiàn)財政管理全流程重塑、服務國家戰(zhàn)略與高質量發(fā)展的財政制度安排。財政科學管理通過優(yōu)化資源配置，提升財政運行穩(wěn)定性，為推進中國式現(xiàn)代化提供制度保障，充分發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

從特征來看，財政科學管理呈現(xiàn)科學化、系統(tǒng)化、精細化、標準化、法治化的鮮明特征。其中，科學化是其根本特征，貫穿于財政科學管理全過程；系統(tǒng)化、精細化、標準化、法治化是在科學化基礎上不同維度的具體展開，實現(xiàn)財政運行從碎片化向整體性、從經驗式向證據(jù)式、從粗放型向精準化、從行政化向法治化的深刻轉變，推動財政治理體系以更穩(wěn)定、更透明、更高效的方式運行。具體來看，科學化表現(xiàn)為財政管理遵循客觀規(guī)律、財政目標的優(yōu)化、財政決策的合理性。系統(tǒng)化是財政科學管理結構上的落實，核心在于財政治理的整體性與協(xié)同性。精細化是財政科學管理標準上的落實，核心在于財政管理的精準性和顆粒度。標準化是財政科學管理制度上的落實，核心在于財政運行全過程的規(guī)范性和穩(wěn)定性。法治化是財政科學管理規(guī)范上的落實，核心在于財政管理的規(guī)則性和約束性。

財政科學管理面臨的挑戰(zhàn)與對策建議

進入新發(fā)展階段，高質量發(fā)展對財政治理體系提出更高要求。現(xiàn)行財政管理的不適應性日益凸顯，內外部環(huán)境復雜多變，深層次的結構性矛盾與體制機制障礙亟待破解，其突出表現(xiàn)為財政資源配置、政府間財政關系權責劃分、財政運行效能三方面的挑戰(zhàn)，并構成制約財政管理水平提高、阻礙新時代財政治理效能增強的關鍵瓶頸。

面向“十五五”時期，構建與中國式現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，必須以財政科學管理為核心抓手。立足當前財政運行面臨的挑戰(zhàn)，加強財政科學管理應著力構建以深化預算管理制度為核心、以完善現(xiàn)代財政體制為關鍵、以強化財政運行保障為底線的實施路徑，全面推動財政治理體系向更加科學、規(guī)范、高效的方向邁進，為經濟高質量發(fā)展提供堅實的財力保障與制度支撐。

第一，以深化預算管理制度為核心，全面提升財政資源配置效能。

一是加強財政資源統(tǒng)籌，強化國家重大戰(zhàn)略財力保障。財政資源統(tǒng)籌能力直接影響國家重大戰(zhàn)略保障水平，必須構建全方位、多層次的資源整合與配置體系。應強化全口徑預算管理與資源統(tǒng)籌。將稅收收入、非稅收入、國有資本收益、社會保險基金結余等各類資金逐步納入預算管理范疇，規(guī)范收入管理，提升統(tǒng)籌財力的規(guī)模和質量。建立預算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)管的全鏈條協(xié)同機制，全面統(tǒng)籌部門預算、專項資金，調整年度工作、重大項目和中長期規(guī)劃間的平衡，將財政資源優(yōu)先投向國家戰(zhàn)略需要。應完善國有資本經營預算制度。進一步擴大國有資本經營預算覆蓋范圍，健全國有資本收益上繳機制，動態(tài)調整并逐步提高國有資本經營預算調入一般公共預算的比例。應健全完善政府預算體系。加強一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的統(tǒng)籌銜接，健全跨預算間資金調劑、調入機制，建立結轉結余資金定期清理機制，避免資金沉淀與碎片化。應深化財政金融協(xié)同聯(lián)動。拓展財政資金投入方式，通過政府投資基金、貸款貼息、融資擔保等市場化手段，提升財政資金對重點領域的增信、引導與撬動作用。引導金融資源和社會資本投向民生保障、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興和綠色發(fā)展等重點領域，構建多元化資金投入格局。

二是深化零基預算改革，硬化預算約束標準。深化零基預算改革、硬化預算約束是提升財政支出質量的重要抓手。應深化零基預算改革。堅決打破基數(shù)依賴和只增不減的傳統(tǒng)慣性，打破支出固化格局。預算管理貫徹以零為基的理念，所有預算支出應對標國家重大戰(zhàn)略任務與年度工作重點核定。建立動態(tài)調整機制，堅決取消低效無效支出，確保有限財力精準聚焦關鍵領域。應健全預算管理全鏈條。健全項目遴選、預算編制、執(zhí)行監(jiān)督、績效評價和評價反饋的全流程預算管理制度，做實做細項目庫全生命周期管理。形成事前、事中、事后閉環(huán)管理體系，增強預算的紀律性與規(guī)范性。

三是健全全過程預算績效管理，全面提升財政資金使用效益。全面實施預算績效管理是提升財政治理效能的關鍵抓手。應加強預算績效管理。將績效理念深度融入預算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)管全過程，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。健全績效評價結果與預算安排、調整的剛性掛鉤機制，落實“花錢必問效、無效必問責”，堅決削減低效無效資金投入。

第二，以完善現(xiàn)代財政體制為關鍵，著力理順政府間財政關系。

一是明晰財政事權與支出責任，推動各級政府履職盡責。明晰財政事權和支出責任劃分是完善現(xiàn)代財政體制的核心任務。應理順政府間財政關系。梳理中央和地方各級政府的職責邊界，優(yōu)化財政事權結構。推動各級政府財政事權劃分與公共服務供給、治理能力相匹配，確保各級政府能夠在責任到位、權力適度、資源匹配的框架下高效履職。推動財力與事權同步調整，完善相關配套制度，切實解決基層政府負擔過重的問題，提升整體財政治理效能。

二是完善收入劃分與轉移支付，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展與基本公共服務均等化。構建科學合理的收入分配格局與轉移支付制度是實現(xiàn)高質量發(fā)展的基石。應完善財政收入劃分結構。堅持財政事權與支出責任相適應的原則，進一步理順省以下政府間收入劃分結構。在現(xiàn)行稅法規(guī)定前提下，適當賦予省級政府稅收自主權，支持地方稅體系建設，穩(wěn)步推進增值稅分享結構優(yōu)化和消費稅征收環(huán)節(jié)后移并逐步下劃地方。因地制宜培育財源，增強地方政府的穩(wěn)定財力來源，增強地方自主財力。應健全轉移支付制度體系。著力增加一般性轉移支付規(guī)模，重點支持財力薄弱的地區(qū)，減緩區(qū)域財力失衡。加強資金分配與財源建設、績效管理成效掛鉤，建立激勵相容的績效評估機制。應兜牢兜實基層“三保”底線。提高“三保”支出在預算安排中優(yōu)先級，確保基層工資發(fā)放、機構運轉與基本民生保障無缺口。落實省市縣分級責任原則，基層“三保”堅持縣級基礎為主，省市幫扶兜底工作思路。同時，完善縣級基本財力保障機制，對財政困難縣給予重點傾斜支持。

三是加強地方政府債務管理，健全適應高質量發(fā)展的長效機制。防范化解財政風險是保障財政可持續(xù)發(fā)展的關鍵。應加強地方政府債務管理。壓實各級政府債務管理主體責任，推進舉債責任、用債責任和償債責任相統(tǒng)一，穩(wěn)妥化解存量。完善地方債務風險預警制度，健全跨部門聯(lián)合監(jiān)管體系，堅決遏制違法違規(guī)舉債行為，切實防范地方債務風險，嚴控隱性債務增量。加強專項債管理，提高資金使用效益和項目執(zhí)行效率，確保債務資金投向具有長期回報和公共屬性的重點領域，健全同高質量發(fā)展相適應的地方政府債務管理長效機制。

第三，以強化財政運行保障為底線，筑牢財政安全與可持續(xù)發(fā)展。

一是堅持黨政機關過緊日子，強化預算剛性約束。堅持黨政機關過緊日子既是嚴格紀律的政治要求，也是財政運行提質增效的現(xiàn)實需要，必須依托預算剛性約束設立財政運行紅線。應落實習慣過緊日子要求。加強預算執(zhí)行管理，將過緊日子要求轉化為常態(tài)化制度安排。大力壓減會議、培訓、差旅、公務接待等非剛性支出，將更多財力用于基本民生保障和重大戰(zhàn)略需求。應加強預算剛性約束。加強預算約束意識培育，堅持無預算不支出、有預算不超支的原則。完善預算執(zhí)行的監(jiān)控和動態(tài)預警機制，嚴控預算調劑與追加，確保預算資金嚴格按計劃、按用途、按標準使用。

二是加大財會監(jiān)督力度，嚴肅財經紀律。財經紀律是維護經濟秩序的重要基石。應切實加大財會監(jiān)督力度，健全財會監(jiān)督體系。強化部門預算執(zhí)行、政府采購、專項資金管理等重點領域的監(jiān)督力度，應用數(shù)據(jù)分析、動態(tài)監(jiān)控等方式提高監(jiān)督的精準性和及時性。強化財政部門監(jiān)督主責，深化與審計、紀檢監(jiān)察等各類主體間的協(xié)作，形成監(jiān)管合力。保持監(jiān)督高壓態(tài)勢，對違法違規(guī)行為從嚴查處，以強有力的監(jiān)督硬化財經紀律，確保規(guī)范理財、依法用財、廉潔管財?shù)拈L效機制形成。

三是推進財政數(shù)字化轉型，為財政管理數(shù)智賦能。數(shù)字化轉型是提升財政運行效率、強化風險防控和加強財政科學管理的重要支撐。應推進財政數(shù)字化建設。依托數(shù)字化手段重塑業(yè)務流程，推進預算管理、資金分配、績效評價等核心業(yè)務的全面數(shù)字化發(fā)展。推動財政與稅務、央行、國資等部門數(shù)據(jù)實時共享與深度融合，整合多源財政數(shù)據(jù)，徹底打通部門間數(shù)據(jù)壁壘。強化大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術應用，為財政運行監(jiān)測、經濟形勢研判、風險防控預警提供技術支撐，為財政科學管理構建貫通各級政府、覆蓋財政資金全生命周期的數(shù)字化技術基礎。

（作者系中央財經大學校長）

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

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