區(qū)域發(fā)展論壇丨從“生態(tài)傷疤”到“轉(zhuǎn)型熱土” 山西系統(tǒng)治理采煤沉陷區(qū)

■中國經(jīng)濟時報記者曹英

采煤沉陷區(qū)治理是資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必答題。山西作為全國治理任務(wù)最多、歷史欠賬最重的省份，在長期探索中已形成具有創(chuàng)新性的政策體系和多種實踐模式。然而，面對剩余治理面積廣、難度大、資金壓力持續(xù)等挑戰(zhàn)，治理的系統(tǒng)性與協(xié)同性仍須加強。

據(jù)悉，山西正抓緊制定新的綜合性政策以破解治理矛盾。中國經(jīng)濟時報記者就此專訪了山西省重點人文社科基地綠色發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、山西大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授張波。

中國經(jīng)濟時報：山西構(gòu)建了怎樣的政策體系推進采煤沉陷區(qū)綜合治理？如何通過制度創(chuàng)新破解資金缺口大、企業(yè)動力不足、生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)難以協(xié)同等共性難題？

張波：山西通過一系列相互關(guān)聯(lián)的制度創(chuàng)新，系統(tǒng)性應(yīng)對資金、動力與產(chǎn)業(yè)協(xié)同等挑戰(zhàn)。

一是建立以績效為導(dǎo)向的財政資金動態(tài)分配與約束機制。針對治理資金缺口大、使用效率低的難題，山西改變了資金分配邏輯，省級財政設(shè)立專項獎補資金，將事前定額撥付轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞笠罁?jù)經(jīng)濟性、效率性、效果性等綜合績效進行獎勵。同時，嚴格執(zhí)行結(jié)存資金清零考核，對撥付后執(zhí)行不力、資金沉淀的項目進行督導(dǎo)、調(diào)整乃至回收。這套機制要求市縣政府必須精打細算、加快進度才能獲得并用好資金，從而將有限財政資金的使用效率最大化。

二是首創(chuàng)充填開采產(chǎn)能增量置換的產(chǎn)權(quán)激勵制度。企業(yè)作為沉陷區(qū)的直接責(zé)任主體，往往因治理投入高、直接收益低而缺乏主動治理動力。山西將企業(yè)的生態(tài)投入轉(zhuǎn)化為可量化、可交易的發(fā)展權(quán)益，通過省級實施辦法，明確企業(yè)因?qū)嵤┏涮铋_采而置換出的煤炭產(chǎn)量，可按30%至50%的比例折算為產(chǎn)能置換指標(biāo)，用于企業(yè)自身新增產(chǎn)能或市場化交易，并配套建立認定與交易流程，確保權(quán)益的合法性與流動性，將外部生態(tài)責(zé)任內(nèi)化為企業(yè)發(fā)展的內(nèi)部收益，重塑了治理行為的成本收益曲線。

三是推行存量采礦用地修復(fù)與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的要素流通政策。針對生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型協(xié)同難的痛點，山西打通了土地要素從修復(fù)到再利用的通道，允許企業(yè)將依法取得的存量采礦用地或歷史遺留廢棄礦山，經(jīng)復(fù)墾修復(fù)并驗收后所產(chǎn)生的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，用于本企業(yè)在全省范圍內(nèi)的新項目用地，直接解決了修復(fù)后土地的價值實現(xiàn)和再利用問題。企業(yè)修復(fù)投入不再是沉沒成本，成為換取新發(fā)展空間的戰(zhàn)略投資，實現(xiàn)了生態(tài)修復(fù)、土地盤活與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的自然融合。

中國經(jīng)濟時報：作為全國采煤沉陷區(qū)分布最廣、治理任務(wù)最重的省份之一，山西在生態(tài)修復(fù)、民生安置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、沉陷防控四大核心環(huán)節(jié)，形成了哪些可復(fù)制的實踐模式？

張波：在長期的治理實踐中，山西形成了若干具有代表性的綜合模式。

大同左云等地的林光互補產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式，是在采煤沉陷區(qū)土地上規(guī)模化建設(shè)光伏電站，同步實施板下生態(tài)修復(fù)與板間農(nóng)業(yè)種植，將生態(tài)治理的沉重負擔(dān)轉(zhuǎn)化為發(fā)展綠色能源和高效農(nóng)業(yè)的資產(chǎn)，修復(fù)生態(tài)的同時直接培育了新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的深度協(xié)同。

圖片來源/新華社

長治上黨區(qū)、屯留區(qū)以全域土地綜合整治為核心模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上統(tǒng)籌整治沉陷區(qū)、破碎耕地與閑置用地，通過空間重構(gòu)與產(chǎn)權(quán)調(diào)整，同步解決壓煤村莊搬遷、土地復(fù)墾與產(chǎn)業(yè)空間供給，并融入充填開采等源頭防控技術(shù)，完成了從沉陷源頭防控、受損生態(tài)修復(fù)到區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性治理。

朔州中煤平朔集團的系統(tǒng)性生態(tài)技術(shù)集成模式聚焦于黃土高原特殊生態(tài)脆弱區(qū)的技術(shù)攻堅，形成了一套涵蓋地貌重塑、土壤重構(gòu)、植被重建等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系，將生態(tài)修復(fù)深度融入采礦生產(chǎn)流程，實現(xiàn)邊開采、邊修復(fù)，為保證修復(fù)工程的質(zhì)量和長效性提供了經(jīng)過驗證的工程技術(shù)方案。

中國經(jīng)濟時報：山西采煤沉陷區(qū)治理工作如何與經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合，成為培育新質(zhì)生產(chǎn)力的抓手？下一步，如何對標(biāo)國家要求，高質(zhì)量完成治理任務(wù)？

張波：山西采煤沉陷區(qū)治理正從以生態(tài)修復(fù)為終點的專項工程，系統(tǒng)性升維為一個以安全為基線、以轉(zhuǎn)型為目標(biāo)的綜合性戰(zhàn)略支點，未來要推動治理范式從末端修復(fù)，轉(zhuǎn)向源頭防控、系統(tǒng)施治、發(fā)展賦能的前端統(tǒng)籌與全過程融合。

一要與能源革命融合，核心在于空間置換與結(jié)構(gòu)替代。治理工作釋放出的土地，為大規(guī)模、集中式的新能源基地提供了空間載體，通過生態(tài)治理推動全省能源生產(chǎn)力布局深刻調(diào)整，推動能源供給結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)化石能源向清潔能源根本性轉(zhuǎn)變。

二要與資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型融合，核心在于產(chǎn)業(yè)鏈植入與動能轉(zhuǎn)換。將生態(tài)修復(fù)與綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃捆綁，使光伏、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)服務(wù)等非煤產(chǎn)業(yè)鏈得以在修復(fù)后的土地上“無中生有”，為經(jīng)濟體系注入新質(zhì)動能。

三要與鄉(xiāng)村振興融合，核心在于利益聯(lián)結(jié)與生計重構(gòu)。采煤沉陷區(qū)治理過程深度嵌入了鄉(xiāng)村社會變革，通過配套的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)與收益分配機制，將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為新能源產(chǎn)業(yè)的參與者、綠色農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者和生態(tài)服務(wù)的受益者。

四要與“雙碳”目標(biāo)融合，核心在于生態(tài)價值轉(zhuǎn)化與發(fā)展路徑協(xié)同。治理工程本身就是巨大的碳匯項目與減排工程，通過生態(tài)修復(fù)固碳增匯，使采煤沉陷區(qū)從一個歷史碳源區(qū)域，轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌驗槿∧酥羺^(qū)域碳中和作出凈貢獻的戰(zhàn)略資產(chǎn)。

由于歷史欠賬深重，山西的治理面積和難度在全國較為突出，要推動治理邏輯根本性轉(zhuǎn)變，打破部門與政策壁壘，通過高層級的頂層設(shè)計進行系統(tǒng)整合，將治理從相對獨立的專項工程變成驅(qū)動區(qū)域系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型的綜合戰(zhàn)略抓手。

目前，山西正積極謀劃并將出臺推動采煤沉陷區(qū)系統(tǒng)性治理的一攬子綜合性政策，決心以更大的政策合力，破解當(dāng)前面臨的資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)與體制協(xié)同等深層矛盾。通過構(gòu)建一個目標(biāo)統(tǒng)一、部門協(xié)同、政策耦合的綜合性治理框架，將生態(tài)修復(fù)、安全保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與民生改善等多重目標(biāo)深度捆綁、一體推進。

總 監(jiān) 制丨王列軍車海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥