“雙碳”考核辦法力度空前，綠色低碳產(chǎn)業(yè)受益空前

首次實行“黨政同責(zé)”，考核對象覆蓋省級黨委和政府，將“雙碳”責(zé)任從行政責(zé)任升級為政治責(zé)任

文｜郭偉 唐人虎

4月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)中國首個《碳達峰碳中和綜合評價考核辦法》（下稱《辦法》），標(biāo)志著中國“雙碳”（碳達峰、碳中和）工作從戰(zhàn)略規(guī)劃進入到制度化、規(guī)范化、長效化推進的新階段。

“十五五”（2026-2030年）是實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)的攻堅期、決勝期，需確保實現(xiàn)“2030年碳排放強度比2005年降低65%以上”“2030年非化石能源消費占比達到25%”“煤炭和石油消費達峰”等關(guān)鍵目標(biāo)。

《辦法》正式將碳排放雙控要求納入黨內(nèi)與行政雙重考核評價體系，這將有力督促地方黨委和政府扛起責(zé)任、抓好落實，為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)保駕護航?！掇k法》構(gòu)建了“目標(biāo)分解 — 過程監(jiān)測 — 結(jié)果評定 — 問責(zé)激勵”的全流程閉環(huán)管理體系，將“雙碳”目標(biāo)與官員政績考核直接掛鉤，使減排從可選動作轉(zhuǎn)變?yōu)楸卮痤}。

《辦法》還構(gòu)建了包含5項控制指標(biāo)和9項支撐指標(biāo)的“5+9”指標(biāo)體系，形成了一套科學(xué)、系統(tǒng)的評價考核機制。

《辦法》將進一步發(fā)揮碳達峰碳中和的戰(zhàn)略牽引作用，加快推動能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。目前我國綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模約11萬億元，國家發(fā)展改革委預(yù)計，今后五年還有翻一番乃至更大的增長空間。

黨政同責(zé)、力度空前

5項控制指標(biāo)包括碳排放總量、碳排放強度降低、煤炭消費總量、石油消費總量、非化石能源消費占比，這五個指標(biāo)對實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)起決定性作用。其中，煤炭和石油消費總量達峰是首次在碳考核文件中明確提出，意味著傳統(tǒng)化石能源消費將受到嚴格限制。

圖 碳達峰碳中和綜合評價考核指標(biāo)體系

來源：《辦法》附件《碳達峰碳中和綜合評價考核指標(biāo)體系》

支撐指標(biāo)覆蓋節(jié)能、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、公共機構(gòu)、碳排放權(quán)交易等領(lǐng)域?！掇k法》保留“單位地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗降低”作為支撐指標(biāo)，釋放出明確信號：要更高水平更高質(zhì)量推進節(jié)能工作，用更少的能源消耗支撐更多的經(jīng)濟增長；同時，要嚴控化石能源消費，大力發(fā)展非化石能源，用同樣的能源消耗實現(xiàn)更少的碳排放。

“全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)的碳排放控制目標(biāo)”是另一個支撐指標(biāo)，這意味著全國碳市場在“碳雙控”中將承擔(dān)重要使命，碳排放配額分配方法將在“十五五”期間逐步開啟從基準(zhǔn)值法到總量控制的過渡。

隨著全國碳市場的不斷擴容，其覆蓋行業(yè)的碳排放量加起來已占全國碳排放總量的65%以上，這部分如果只實行強度控制而沒總量控制目標(biāo)，控制目標(biāo)中名列榜首的“碳排放總量”將更難控制。

綜合來看，《辦法》的制度創(chuàng)新可歸納為四大亮點：

（1）規(guī)格最高。文件由中央政治局常委會會議審議批準(zhǔn)、中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)，權(quán)威性和約束力遠超以往的部門文件，確立了 “碳雙控” 考核的剛性地位。

（2）要求最嚴。設(shè)置“一票否決” 項，碳排放總量等5項控制指標(biāo)中有任意一項不達標(biāo)直接判定為不合格；實行“黨政同責(zé)”，考核對象覆蓋省級黨委和政府，將“雙碳”責(zé)任從行政責(zé)任升級為政治責(zé)任。

（3）閉環(huán)管理。構(gòu)建“目標(biāo)分解—過程監(jiān)測—結(jié)果評定—問責(zé)激勵”的完整閉環(huán)，實現(xiàn)“碳雙控”全流程閉環(huán)管理。從目標(biāo)的科學(xué)設(shè)置，到過程的動態(tài)監(jiān)測，再到結(jié)果的剛性評價，將“雙碳”目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可監(jiān)督、可問責(zé)的具體行動，將有效避免碎片化管理的問題。

（4）差異考核。摒棄“一刀切”，根據(jù)地方實際情況設(shè)置不同考核目標(biāo)，不搞“齊步走”。例如，對生態(tài)功能區(qū)和能源富集地區(qū)實行不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，兼顧了發(fā)展與減排的平衡。

從根本上解決“重部署、輕落實”

《辦法》的核心價值，在于構(gòu)建了 “目標(biāo)分解 — 過程監(jiān)測 — 結(jié)果評定 — 問責(zé)激勵” 的“碳雙控”全流程閉環(huán)管理機制。

《辦法》明確了評價考核按年度開展，而不是延續(xù)過去對碳強度五年規(guī)劃期結(jié)束才考核的做法，這將避免時序滯后導(dǎo)致五年規(guī)劃目標(biāo)難以完成的情況發(fā)生。《辦法》還確定了地方自評、部門評價、實地核驗、綜合評定等工作程序，形成“年度考核”+“自證+他查+數(shù)據(jù)驗證”的多層評價體系。

在實施程序方面，《辦法》規(guī)定：“各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府對本地區(qū)年度碳達峰碳中和工作開展自評，并按時將自評報告報黨中央、國務(wù)院，抄送國家發(fā)展改革委等評價考核負責(zé)部門；各有關(guān)部門對所負責(zé)指標(biāo)全國年度進展情況進行評估，對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）年度進展情況進行評價；國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門采取實地抽查、委托第三方核查等方式，對有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）工作進展、任務(wù)落實、目標(biāo)完成以及數(shù)據(jù)真實性等情況進行實地核驗；國家發(fā)展改革委結(jié)合地方自評、部門評價、實地核驗等情況，提出各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）年度碳達峰碳中和綜合評價考核結(jié)果。”

評價考核結(jié)果經(jīng)黨中央、國務(wù)院審定后，由中央組織部、國家發(fā)展改革委按程序向省級黨委和政府反饋。對存在徇私舞弊、謊報瞞報、篡改數(shù)據(jù)、偽造資料等行為，造成評價考核結(jié)果嚴重失真失實的，有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）評價考核結(jié)果將直接確定為“不合格”，并嚴肅追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。

《辦法》不再沿用以往“自上而下”的硬性指標(biāo)分解方式，而是采用“上下結(jié)合”的差異化管理策略，既確保國家總體目標(biāo)實現(xiàn)，又尊重地方實際發(fā)展條件。具體而言，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府按照國家統(tǒng)一工作要求，因地制宜結(jié)合實際研究提出目標(biāo)并編制行動方案，經(jīng)國家層面銜接審核、報黨中央和國務(wù)院審定后作為評價考核依據(jù)。

國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門銜接審核省級行動方案時，將綜合考慮地區(qū)主體功能定位、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、自然資源稟賦等因素，統(tǒng)籌好剛性約束和彈性調(diào)控，體現(xiàn)差異化要求。這一機制避免了“一刀切”，更加符合地方實際。

《辦法》首次建立了 “碳達峰碳中和重要數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測預(yù)警制度”，核心是解決傳統(tǒng)考核 “事后算賬” 的問題，實現(xiàn) “事前預(yù)警、事中干預(yù)、事后整改” 的全流程管控。

我們預(yù)計，今后大概率會實行“月度監(jiān)測、季度預(yù)警、年度評估”的常態(tài)化機制——月度監(jiān)測重點跟蹤能源消費和碳排放的實時變化，季度預(yù)警針對指標(biāo)偏離目標(biāo)的地區(qū)發(fā)出提醒，年度評估則對全年目標(biāo)完成情況進行綜合研判，有效解決了傳統(tǒng)考核“數(shù)據(jù)滯后、預(yù)警不足”的問題。

我們建議，后續(xù)可以依據(jù)預(yù)警制度針對核心指標(biāo)設(shè)置明確閾值——例如，碳排放總量增速突破年均1%、非化石能源消費占比增速低于年度目標(biāo)的80%，可設(shè)置為黃色預(yù)警；若碳排放總量增速突破1.5%或碳排放強度未達季度目標(biāo)，可設(shè)置為橙色預(yù)警。國家發(fā)展改革委可據(jù)此督促預(yù)警地區(qū)采取針對性措施，確保目標(biāo)回歸正軌。

根據(jù)《辦法》，考核結(jié)果直接與省級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的政治前途、地方的政策支持掛鉤，形成“獎優(yōu)、罰劣、促中間”的鮮明導(dǎo)向。

具體而言，考核結(jié)果分為 “優(yōu)秀”“合格”“不合格” 三個等級。若1項及以上控制指標(biāo)不達標(biāo)，或3項及以上支撐指標(biāo)不達標(biāo)，評價考核結(jié)果為“不合格”，由中央組織部、國家發(fā)展改革委督促有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府在接到結(jié)果反饋后30個工作日內(nèi)，向黨中央、國務(wù)院作出書面報告，提出整改措施，明確完成時限。

逾期整改不到位的，視情由中央組織部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門約談該省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府。逾期整改不到位的，視情由中央組織部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門約談該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府。

這一機制將“雙碳”責(zé)任從“軟約束”轉(zhuǎn)化為“硬指標(biāo)”，從根本上解決了“重部署、輕落實”的問題。若某地區(qū)因碳排放強度未達標(biāo)被評為“不合格”，其主要負責(zé)人不僅會被約談，還可能影響其晉升，這將倒逼地方黨委和政府真正把“雙碳”工作放在重要位置。

加速中國綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展

《辦法》將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速器，推動中國產(chǎn)業(yè)從高碳向低碳轉(zhuǎn)型。

高耗能行業(yè)將面臨最嚴格的考核約束。新建高耗能項目需通過碳排放評價，且碳排放強度需達到行業(yè)先進水平，且通過等量或者減量置換獲得指標(biāo)后方能上馬，存量高耗能項目若不能在2030年前完成節(jié)能降碳改造，將可能被強制淘汰。這將推動高耗能行業(yè)的集中度提升，落后產(chǎn)能加速退出。

綠色低碳產(chǎn)業(yè)將爆發(fā)式增長。綠色低碳產(chǎn)業(yè)將獲得政策紅利和支持，成為經(jīng)濟增長新動能：非化石能源、儲能、氫能、綠色建筑、新能源汽車等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，將迎來爆發(fā)式增長。目前我國綠色低碳產(chǎn)業(yè)規(guī)模約11萬億元，國家發(fā)展改革委預(yù)計，今后五年還有翻一番乃至更大的增長空間。

全鏈條碳排放管控將成為新要求。產(chǎn)業(yè)鏈低碳化將逐步融入企業(yè)供應(yīng)鏈管理全過程、各環(huán)節(jié)，以建設(shè)綠色低碳供應(yīng)鏈為引領(lǐng)，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，加快發(fā)展方式全面綠色轉(zhuǎn)型。

《辦法》通過對政府逐級考核，將綠色發(fā)展的壓力最終傳到給市場主體的企業(yè)，將從根本上改變企業(yè)的經(jīng)營邏輯，推動企業(yè)從高碳經(jīng)營向低碳經(jīng)營轉(zhuǎn)型。

碳成本成為企業(yè)經(jīng)營的核心成本。納入碳市場的企業(yè)，若碳排放超過配額，需購買碳配額；未納入碳市場的企業(yè)，若未完成考核目標(biāo)，將面臨罰款、項目審批限制等處罰；這將推動企業(yè)將碳成本納入經(jīng)營決策，優(yōu)先選擇低碳技術(shù)和產(chǎn)品。

碳管理體系成為企業(yè)的核心競爭力。企業(yè)將建立專門的碳管理體系，配備專業(yè)的碳管理人才，負責(zé)碳排放核算、減排方案制定、碳資產(chǎn)運營等工作。這將推動企業(yè)提升碳管理能力，降低減排成本，在市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢。

無論是碳配額、核證自愿減排量（CCER）、綠證等狹義概念上的碳資產(chǎn)，還是主動淘汰落后產(chǎn)能形成的等量或者減量置換指標(biāo)這樣廣義上的碳資產(chǎn)，都將成為企業(yè)的重要資產(chǎn)。這將激勵企業(yè)主動減排，將減排成效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。

（作者為中創(chuàng)碳投科技有限公司總經(jīng)理和董事長；編輯：徐沛宇、馬克）

責(zé)編 | 要琢

題圖來源 | 視覺中國